基于政策工具視角的殘疾人就業政策研究

康 麗，張新月

(南京特殊教育師范學院 管理學院，江蘇 南京 210038)

就業是最大的民生，全面強化就業優先政策，把就業放在做好“六穩”工作、落實“六保”任務的首要位置，促進殘疾人高質量就業，是“十四五”時期推動殘疾人事業高質量發展的重要內容。殘疾人是社會弱勢群體，黨和國家對殘疾人特別關心，出臺了一系列促進殘疾人就業的政策，殘疾人就業環境大為改善，殘疾人就業難現狀得到一定程度的緩解，但殘疾人就業形勢依然嚴峻。楊立雄指出，隨著殘疾人人口結構的變化，殘疾人就業問題轉向結構性矛盾，即殘疾人“就業難”與企業“招工難”并存[1]。相關研究表明，殘疾人就業依然存在政策制定不完善[2]、供需結構性矛盾突出[3]、政策實施效果不佳、殘疾人整體就業質量不高[4]等諸多問題。

現有研究圍繞殘疾人就業政策的國際經驗、我國殘疾人就業政策的轉型等內容開展了相關研究。廖娟[5]、楊偉國和陳玉杰[6]、許潔明和劉蘇榮[7]分別對英國、美國等國的殘疾人就業政策進行評述，得出促進我國殘疾人就業的政策啟示。代懋[8]通過研究國外殘疾人就業政策，指出從需求和供給兩個方面實現從保障到融合轉型是落實殘疾人就業政策面臨的挑戰及工作重點。董才生和接家東[9]以訴求變遷為視角，馮敏良和高揚[10]從積極福利視角分析了我國殘疾人就業政策的轉型。高圓圓和范紹豐[11]對 “互聯網+”時代殘疾人居家就業政策存在的問題及相應對策進行了研究。

政策工具是實現政策目標的手段和方法，政策工具的科學性與合理性直接關系著政策作用的發揮和實施效果。現有研究較少采用政策工具對殘疾人就業政策作結構化的呈現。廖慧卿和羅觀翠[12]將殘障概念模型與政策工具理論相結合構建了殘障人士就業保障政策的“目標-工具”理論模型，但并未應用這一理論模型結合就業政策進行具體分析。本文在已有研究成果的基礎上,以政策工具理論為基礎, 構建殘疾人就業政策二維分析框架，運用政策文獻計量分析法、內容分析法對殘疾人就業政策文本進行分析，探究我國殘疾人就業政策中政策工具選擇及組合情況，并從整體和結構上探討影響殘疾人就業的政策原因，使我們對殘疾人就業政策的認識更加細化和具體，從而促進殘疾人就業政策的優化和完善。本研究不僅是政策工具理論在殘疾人就業政策領域的應用，也是對現有殘疾人就業政策研究的補充、豐富和發展。

一、殘疾人就業政策分析框架構建

政策工具是政策主體在特定的政策環境中選擇的，用以影響政策客體，實現政策目標的手段與途徑。政策客體則為政策所要處理的社會問題以及政策影響或制約的目標群體。綜合現有研究成果，本文借鑒Rothwell和Zegveld[13]的思想，將殘疾人就業政策工具劃分為需求型、供給型和環境型三種類型。同時，政策工具只有與目標受眾相匹配才是有效的，應重視政策工具選擇過程中的目標群體[14]。作為政策系統的核心要素，政策客體既包括目標群體，也包括政策要解決的社會問題。因此研究選取基本政策工具和政策客體這兩個維度來構建我國殘疾人就業政策二維分析框架。其中，X維度為殘疾人就業政策的基本政策工具；Y維度為政策客體維度(如圖1所示)。

圖1 殘疾人就業政策二維分析框架

(一)X維度：基本政策工具

供給型政策工具主要指政府為促進殘疾人就業而提供的各種要素,如資金、信息、培訓、無障礙設施等，直接推動殘疾人就業。根據支持要素的不同，將供給型政策工具劃分為資金支持、信息支持、職業培訓和基礎設施建設。需求型政策工具主要指政府通過為殘疾人就業提供持續支持和關注，優先購買殘疾人的服務或產品，將服務項目外包或降低殘疾人個體經營條件等方式來減少殘疾人在就業中遇到的障礙，減少市場的不確定性，從而拉動殘疾人就業。需求型政策工具具體劃分為政府采購、政府外包、經營壁壘和海外交流。環境型政策工具則主要指為殘疾人就業創造良好的環境，如對創業的殘疾人或是接受殘疾人就業的企業單位實行稅收優惠，針對不同類型殘疾人制定適合其發展的就業規劃等，以此來保障殘疾人的合法權益，間接地促進殘疾人就業。研究將環境型政策工具劃分為目標規劃、稅收優惠、金融扶持、法規管制和策略性措施。

(二)Y維度：政策客體

政策客體是公共政策的作用對象及其影響范圍，即所要處理的社會問題和公共政策的目標群體。研究將政策客體納入二維分析框架中，將殘疾人就業存在的社會問題分為就業保障、能力塑造和社會參與三方面，與目標群體一同構成政策客體的子維度。就業保障是指通過國家頒發的一系列政策來保障殘疾人就業的基本權益，如建設無障礙設施、提供最低工資和養老、醫療保障等。能力塑造是通過不斷完善殘疾人就業政策，對殘疾人或是有殘疾人員工的企事業單位等進行培訓，使殘疾人掌握就業技能，使企事業單位完善服務理念，從而更好地促進殘疾人就業。社會參與是指動員社會力量共同推動殘疾人事業的發展，不僅包括人力物力財力的投入，還包括促進殘疾人就業相關資源的整合，比如鼓勵社會資本投資殘疾人就業創業、開展公益性活動等。目標群體是指政策作用的對象，不僅包括聽力殘疾、智力殘疾、視力殘疾、肢體殘疾等不同殘疾類型、不同殘疾程度的人，也包括用人單位、福利企業等。

二、研究設計

(一)政策文本的搜集與選擇

本文選取的政策文本均來源于網絡上公開的資料，主要通過三種渠道搜集：一是以“殘疾人”和“就業”或“殘疾人就業”等為關鍵詞在中國知網、萬方、北大法寶等專業數據庫中進行檢索搜集；二是在國務院、民政部、人社部、中國殘聯等部門官網的政策專欄進行搜集；三是通過關注與殘疾人有關的微信公眾號中的訂閱信息進行搜集。為了保證政策樣本的準確性和代表性，進一步依據以下標準對政策文本進行篩選：(1)本研究主要分析中央層面發布的殘疾人就業政策，即中央立法機關和行政機構制定的全國性政策法規，故剔除了地方層面的政策文件。(2)主要選取與殘疾人就業有直接關系或明確提及殘疾人就業的政策文本，剔除了僅僅泛指的文本。(3)主要選取法律法規、規劃、意見、辦法、細則、條例、通知等體現政府所持態度的文件，剔除重復的、失效的、已被修改的政策文本，剔除國家領導人及相關負責人的講話、信函、批示、工作報告等。選取的政策文本發文時間截至2020年3月31日，在對政策文本進行整理和篩選的基礎上,進一步咨詢殘疾人就業研究領域相關專家學者的意見,最終得到有效政策樣本47份。

(二)分析單元與類目

本研究將內容分析單元定義為單份政策文本的有關條款，根據政策內容抽取出政策工具,并按照“政策編號—具體條款”進行編碼。依據已構建的二維分析框架，本研究將內容分析類目定義如下：政策工具維度包括供給型、環境型、需求型三種類型，具體有基礎設施建設、信息支持、資金支持、職業培訓、策略性措施、法規管制、稅收優惠、金融扶持、目標規劃、海外交流、經營壁壘、政府外包、政策采購等。政策客體維度包括目標群體、社會參與、能力塑造、就業保障。

(三)信效度評估

本文內容分析法的信度和效度主要從樣本選取、類目構建和編碼等方面進行判斷[15]。

1．樣本選取

本文政策文本主要來源于知網、萬方、北大法寶數據資源系統,并通過多種途徑進行補充檢索,盡量避免遺漏對本研究有重要影響的政策文本。在充分收集文本的基礎上,進一步從發文主體、文本內容關聯度、文本類型以及發文時間等方面進行篩選,以確保研究樣本具有一定的代表性。

2．類目的構建和編碼

本研究框架在現有政策研究成果的基礎上，結合殘疾人就業政策實際進行構建，具有良好的內容效度。殘疾人就業政策內容編碼員系統學習過公共政策、殘疾人政策法規等相關課程，在殘疾人就業政策研究領域有一定的理論積累，通過編碼培訓，能夠勝任編碼工作。此外，通過編碼員試編碼、針對編碼分歧分析修正、進行二次編碼結果比較分析等方式提高編碼的準確性、一致性。依據Holsti方法計算信度為0.91，表明研究具有較高信度。

三、基于二維分析框架的殘疾人就業政策量化分析

(一)文本總體分析

殘疾人就業權利受到法律保護。目前，我國已形成以《中華人民共和國就業促進法》和《中華人民共和國勞動法》為基礎，以《中華人民共和國殘疾人保障法》(以下簡稱《殘疾人保障法》)和《殘疾人就業條例》為主體，以民政、殘聯等各部門的相關條例和規范性文件為補充的殘疾人就業政策體系。各項就業政策陸續出臺，殘疾人就業已形成按比例就業、集中就業、自主就業創業、輔助性就業、支持性就業等多種就業形態并存的格局。

黨中央、國務院高度重視殘疾人就業工作，先后頒布實施了一系列政策以更好地保障殘疾人的勞動就業權利。《殘疾人保障法》是我國于1991年正式實施的第一部旨在全面保障殘疾人權益的專門性法律，其中第四章專門對殘疾人就業作了明確規定，它的頒布實施標志著我國殘疾人事業進入了一個新的發展階段。《殘疾人就業條例》作為保障和促進殘疾人就業的專項法規，是對《殘疾人保障法》的進一步貫徹、落實，對如何保障殘疾人就業權益、改善殘疾人就業狀況作了進一步細化規定，明確了政府、社會、殘疾人的責任和義務。《殘疾人就業條例》的頒布實施標志著殘疾人就業工作全面步入法制化軌道。此后，政府有關部門相繼發布《關于促進殘疾人按比例就業的意見》《殘疾人就業保障金征收使用管理辦法》《關于發展殘疾人輔助性就業的意見》《關于促進殘疾人就業增值稅優惠政策的通知》《關于扶持殘疾人自主就業創業的意見》《殘疾人職業技能提升計劃(2016—2020年)》等一系列扶持和保護殘疾人就業的政策，將殘疾人納入積極就業政策體系的覆蓋范圍，在堅持市場導向就業機制的基礎上，對殘疾人就業創業采取優惠政策和扶持保護措施，我國殘疾人就業狀況得到明顯改善。2019年，城鄉持證殘疾人新增就業39.1萬人。截至2019年底，全國城鄉持證殘疾人就業人數為855.2萬人，其中按比例就業74.9萬人，集中就業29.1萬人，個體就業64.2萬人，公益性崗位就業14.4萬人，輔助性就業14.3萬人，靈活就業(含社區、居家就業)228.2萬人，從事農業“種養加”(種植業、養殖業、農產品加工業)的殘疾人有430.1萬人。

1．政策文本類型分析

與殘疾人就業有關的政策文本主要以各部委頒發的通知和意見為主，其次為法律文件(見表1)。其中“通知”共有34份，所占比例最大，為72.34%；“意見”7份，占比14.89%；“決定”“方案”“公告”各為1份，分別占比2.13%；“法律及條例”3份，占比6.38%。通知是適用于批轉上下級機關的公文，意見為提出問題和解決辦法的公文，以通知、意見、決定等為主的政策文本法律效力不高，缺少執行力度。法律則由全國人大制定通過，適用面廣，影響力大，但與殘疾人就業相關的配套法律法規文件較少。《中華人民共和國就業促進法》只是在第二章“政策支持”的第十七條涉及了與殘疾人就業相關的內容，《殘疾人保障法》也只有少數章節涉及了殘疾人就業。只有《殘疾人就業條例》作為專門針對殘疾人就業的法規，對殘疾人就業有較為系統的規定。

表1 殘疾人就業政策文本類型及數量

2．政策發布主體分析

殘疾人就業政策涉及體制改革、財政稅收、人力資源和社保等諸多方面的內容，單靠殘聯或者其他某一個部門的力量，很難制定出科學合理的政策。不同政府部門經常通過聯合發文的方式，共同解決殘疾人就業過程中出現的問題。根據統計數據，殘疾人就業政策涉及的發文主體較多，包括中國殘聯、國家發改委、民政部、財政部、人社部、國家稅務總局等。我國殘疾人就業政策發布以單一主體發布為主要方式，占總數的61.70%，聯合發布政策比例為38.30%。中國殘聯發布政策累計19份，占比40.43%，與其他主體聯合發布政策15份，占比31.91%，加起來高達72.34%(見表2)。無論單一發布還是牽頭發布，亦或是聯合發布政策，中國殘聯發文數量最多，在促進殘疾人就業過程中扮演了最為重要的角色。因其資源調動能力有限，中國殘聯積極與國家發改委、國家稅務總局、民政部等政府部門聯合發文，彌補自身行政權力的不足。

表2 殘疾人就業政策發布形式及主體

根據發文主體合作網絡中心度指標(見表3)，聯合發文網絡中，中國殘聯、國家發改委、國稅總局、民政部的度數中心度、中介中心度遠高于其他發文主體，聯合發文數量多，在合作網絡中處于重要位置，是影響殘疾人就業政策制定的重要主體。不同主體通過聯合發文，緊密聯系，相互協調，形成合力共同促進殘疾人就業。

(二)基本政策工具維度(X維度)分析

1.供給型、環境型政策工具運用頻繁

根據政策工具分布結果，供給型和環境型政策工具使用頻率較高，分別占到了47.76%和43.26%(見表4)，說明政府更傾向于通過直接擴大供給與營造積極的就業環境促進殘疾人就業。在供給型政策工具中，職業培訓政策工具占比最高，為33.33%，但多是針對殘疾人就業前進行的職業培訓和就業指導，缺少對殘疾人就業后的支持政策。資金支持占比為15.39%，相對于其他政策工具而言比例還有待提高。此外，在殘疾人就業過程中信息支持和完備的就業基礎設施建設也十分重要。根據統計結果，信息支持政策工具占比為27.35%，基礎設施建設政策工具占比為23.93%，后續實踐中要加強無障礙環境建設。

在環境型政策工具中，策略性措施占比較高，其次為法規管制，分別為32.07%和24.53%。對殘疾人就業的稅收優惠以及對殘疾人就業的金融扶持較為缺乏，稅收優惠政策工具占比為13.21%，而金融扶持政策工具只占到了7.55%。目標規劃是對殘疾人就業的未來發展進行規劃的政策工具，策略性措施是較為短期的就業促進政策工具，是在不同發展階段采取的具體政策，可以解決某一階段的就業問題。長遠的目標規劃與短期的策略性措施需有機結合，才能保證就業政策平穩運行。

2.需求型政策工具運用不足

需求型政策工具運用嚴重不足，僅占總數的8.98%，現有政策工具對促進殘疾人就業的拉動作用相對不足。本文的需求型政策工具包括政府采購、政府外包、經營壁壘和海外交流。根據統計結果，現有的政策文本中需求型政策工具大多和政府采購有關，占到50%；其次為經營壁壘，占比22.73%；再次為海外交流政策工具，占比18.18%。而政府外包政策工具很少，僅占需求型政策工具的9.09%(見表4)。通過社會化合作，將殘疾人就業服務外包給企業或社會組織，不僅有利于解決殘疾人就業問題，也有利于促進外包企業與社會組織的發展壯大。另外，在促進殘疾人就業的問題上，應多加強海外交流：一方面，殘疾人就業服務機構需要學習和借鑒國際成功經驗，并結合中國國情將其本土化，為殘疾人就業服務；另一方面，我們也應與世界各國廣泛分享中國特色殘疾人就業的經驗與智慧。

表4 政策文本中基本政策工具分布表

(三)政策客體維度(Y維度)分析

本文將政策客體維度分為四個子維度，分別為就業保障、能力塑造、社會參與和目標群體。通過梳理殘疾人就業政策文本，得出政策客體維度頻數統計表并總結出相關特征。

1.重視就業保障與能力塑造，對社會參與不夠重視

根據統計結果，可以看出我國出臺的殘疾人就業政策注重就業保障和能力塑造這兩個方面，分別占總數的49.80%和32.65%。其次為目標群體維度，占比11.84%，而社會參與維度只占到了5.71%(見表5)。社會力量的參與可以極大地推動殘疾人就業，不僅帶來人力、物力、財力的投入，而且會帶來更為豐富的就業資源，增加就業崗位，為殘疾人就業提供全方位的支持。因此，國家應充分發揮社會力量的作用，使其廣泛參與殘疾人就業服務。

表5 政策客體維度上的政策工具頻數

2.目標群體有限，政策覆蓋面仍需進一步擴大

通過分析政策文本，發現我國殘疾人就業政策在目標群體方面更關注殘疾婦女和殘疾大中專畢業生，其次為聽力殘疾人和視力殘疾人。在用人單位方面，政策更關注福利企業的優惠政策、保障金征收問題和完善無障礙設施等。針對殘疾人群體，國家制定了一系列具體的就業扶持政策，比如《關于做好2018年高校殘疾人畢業生就業服務工作的通知》《關于印發發展手工制作促進貧困殘疾婦女就業脫貧行動實施方案的通知》等，今后需要進一步擴大政策覆蓋面，關注殘疾下崗職工、殘疾軍人、肢體殘疾人、精神殘疾人、農村貧困殘疾人等的就業問題。

社會問題是政策客體之一，殘疾人就業政策所要解決的社會問題就是使殘疾人就業及創業人數大幅度增加，使有就業意愿和有就業能力的殘疾人實現就業，并不斷提高殘疾人就業質量。要解決這些問題，需要在現有基礎上加大力度促進社會力量參與到殘疾人就業服務中，在繼續加大對現有目標群體就業支持力度的同時，擴大殘疾人就業政策目標群體。

(四)XY維度整合分析

從總體結構來看，需求型政策工具在政策客體的各維度相對運用不足。同時，三類政策工具中對社會參與的重視明顯不夠。

1.需求型政策工具在政策客體各維度運用不足

需求型政策工具在政策客體各維度的運用普遍存在不足，即使是在運用相對較多的就業保障維度，與供給型和環境型政策工具的運用相比，仍相對不足。需要通過加強政府定向采購、政府優先采購等措施營造相對穩定的殘疾人就業市場環境，逐步實現從庇護性就業向競爭性就業的轉變，不斷提升殘疾人就業質量。此外，可通過就業服務外包，建立廣泛的社會化合作關系，不斷拓寬殘疾人進入市場的渠道。

2.政策工具中對社會參與的重視不夠

殘疾人事業是一項社會性事業，需要社會各界力量的廣泛參與，社會力量是促進殘疾人就業不可或缺的推動力。國家可激勵廣大社會組織、企業等投入到殘疾人就業事業中。加大對助殘社會組織的支持力度，充分發揮社會組織在殘疾人就業服務方面的專業化優勢；加大對用人單位的服務與支持力度，發揮企業在吸納殘疾人就業和積極落實按比例就業等方面的作用；加大對殘疾人創業者的服務與支持，充分挖掘殘疾人的創業潛力，激活其發展的內在動力，形成政府、市場、社會多元協同共同促進殘疾人就業的格局。

四、研究結論及政策建議

(一)研究結論

本研究基于政策工具理論，通過構建二維分析框架，運用文獻計量分析法和內容分析法，對殘疾人就業政策進行系統分析。研究發現，我國殘疾人就業政策呈現如下特點：

1．現有政策法律效力不高、配套政策較少，亟待升級完善

我國殘疾人就業政策缺乏效力更高的法律層面的政策及相關配套法規。目前，我國涉及殘疾人就業的法律主要有《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國就業促進法》，而保障殘疾人就業權益的相關配套法規很少。現有與殘疾人就業相關的政策文本類型主要以各部委頒發的通知和意見為主，法律效力不高，政策執行力度不夠，內容有待完善，效果有待提升。實踐中，殘疾人就業仍然存在較大困難，部分用人單位不履行安置殘疾人就業的責任，也不繳納殘保金；或者有的單位寧愿繳納殘保金，也不愿意安置殘疾人就業；有的用人單位招不到符合要求的殘疾人只能被迫繳納殘保金，這些情形均導致政策執行偏差。一般來說，按比例就業政策目標的實現需具備一定的前提條件：第一，殘疾人具有一定的就業能力與就業意愿，且持有殘疾人證；第二，用人單位與殘疾人的區域分布應大致相當，以實現供給與需求的區域性平衡。但企業可能因為不具備這些條件被動選擇繳納殘保金，這既不利于殘疾人就業，又增加企業負擔，有悖于該政策設計的初衷。同時，殘疾人福利對于殘疾人就業也會產生阻礙作用，比如殘疾人就業可能導致他們低保資格的喪失，進而使得他們對就業失去興趣。此外，“互聯網+”時代，殘疾人就業形式更為靈活多元。根據中國殘疾人事業發展統計公報數據，2018年以來，每年以靈活就業形式就業的殘疾人在200萬以上。為更好地保障殘疾人的就業權益，應結合當前就業新態勢補充、更新、完善就業政策內容，以更好地發揮政策對殘疾人就業的保障作用。

2．殘聯作用突出，但資源調動能力有限，政策主體協同有待加強

殘疾人就業政策涉及的主體較多，以單一主體發文為主要方式，中國殘聯發文數量最多，是發布殘疾人就業政策的核心主體。中國殘聯、國家發改委、民政部、國家稅務總局是聯合發文的核心機構，也是影響殘疾人就業政策制定的重要機構。殘疾人就業涉及體制改革、財政稅收、民生保障等諸多方面，需要相關機構通過聯合發文的方式，進一步加強互動，相互協調，形成合力共同解決殘疾人就業過程中的各類問題。中國殘聯在殘疾人就業政策主體中處于絕對核心地位，發揮著重要的樞紐作用，但它不是政府行政單位，屬于社會團體，雖承擔政府委托的部分行政職能，但資源調動能力有限。殘聯基于其樞紐地位，主要負責溝通協調各方關系，尤其是要加強用人單位與殘疾人之間的溝通聯系，既要了解殘疾人的就業需求，為殘疾人提供全鏈條就業支持服務，也要為用人單位雇用殘疾人提供工作條件，如對工作環境進行評估和改進、對工作職位進行分析和優化，使其適合殘疾人就業。此外，殘聯要對用人單位安排殘疾人就業的情況進行審核。人社部要將殘疾人就業納入國家整體就業與人力資源發展體系統籌規劃，依法全面保障殘疾勞動者合法權益。財政、稅務部門依據殘聯審核的殘疾人就業情況負責殘保金的征收并對資金使用情況進行日常監督。審計部門則依據法律法規開展審計。各部門各司其職，分工合作，協同促進殘疾人就業政策落實到位。

3．政策工具結構不均、協調不足，難以發揮政策合力

我國殘疾人就業政策存在結構失衡情況，供給型政策和環境型政策較多，而需求型政策較少，無法有效拉動政策供給，也難以形成均衡配套，發揮政策組合優勢。目前的政策更多通過直接擴大供給與營造良好的就業環境促進殘疾人就業。比如，現在關于殘疾人就業前的職業培訓政策較多，但對殘疾人就業后的支持政策嚴重不足，對殘疾人就業的信息支持和就業場所無障礙環境建設的關注也需要加強。在環境型政策工具中，需要更好地銜接殘疾人就業的長遠規劃與短期策略。未來需要在加強稅收優惠、金融扶持政策運用的基礎上，進一步探索更為多元的政策工具，以營造更為積極、充滿活力的就業環境。

從政策客體維度看，政策工具中對社會參與重視不夠。社會力量的積極性未充分調動，優勢和潛能尚未發揮，政府、市場、社會多元主體加強協同，共同解決殘疾人就業問題的合作機制、治理格局尚未有效形成。殘疾人事業是一項綜合的社會性事業，要動員更多社會力量參與，整合各方人力、物力、財力資源，為殘疾人就業提供全方位的支持和服務。在就業政策目標群體方面，除了關注殘疾婦女和殘疾大中專畢業生、聽力殘疾人和視力殘疾人外，還要繼續擴大受益目標群體和政策覆蓋面。

(二)政策建議

“十三五”期間，殘疾人就業政策密集出臺，促進殘疾人就業成效顯著，但是殘疾人就業尚不充分，就業質量還不高，殘疾人就業政策也有待進一步完善落實。“十四五”時期，殘疾人就業工作要立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，要以推動殘疾人高質量就業為主題，以增強殘疾人自我發展能力、促進殘疾人全面發展和共同富裕為主線，重點做好以下三個方面的工作：

1.加強殘疾人就業政策體系建設，提升就業保障法治化水平

《殘疾人就業條例》作為專門針對殘疾人就業的法規，亟待結合當前殘疾人就業發展新態勢予以修訂完善，同時不斷加強配套政策體系的建設。一方面，目前農業“種養加”和靈活就業已成為殘疾人最為主要的就業形式，因此，在依法推進按比例就業的同時，政府還應統籌考慮不同形式的就業制度的運行成本，結合殘疾人就業在新發展階段出現的新特征，不斷完善現有政策，為殘疾人提供更具針對性、更有效率的服務與支持。另一方面，殘保金政策的設計兼具懲罰與激勵雙重作用，實施時需要進一步挖掘激勵的潛能，加大對超額完成安排殘疾人就業任務的企業的支持、補貼、宣傳和獎勵力度，充分調動用人單位安排殘疾人就業的積極性。對正式錄用殘疾人的用人單位按規定給予崗位補貼、社會保險補貼、培訓補貼、無障礙環境改造補貼等，對超比例安排殘疾人就業的用人單位給予獎勵。各級政府也需充分結合區域殘疾人基本情況以及企業等用人單位對殘疾人的需求量及需求結構進一步細化殘保金征收管理實施細則與配套政策，提高殘保金的資金使用效率，充分發揮殘保金在促進殘疾人就業與改善殘疾人生活方面的積極作用，從而真正實現政策設計初衷。此外，建議采取積極的殘疾人就業計劃，加強殘疾人就業政策與社保政策的銜接，平衡好福利與勞動收入的關系，激發殘疾人就業的興趣、動力及意愿，降低殘疾人福利對其就業產生的消極影響。

2．加強多元主體協同，完善殘疾人就業合作治理機制

殘疾人就業政策文本多為單一主體發布，中國殘聯作為政策核心主體，在促進殘疾人就業方面發揮了重要作用，但殘疾人就業涉及體制改革、財政稅收、人力資源、社會保障等諸多方面，需要多方聯合，形成合力破解殘疾人就業難題。現代治理實踐表明，不同主體間的有效合作是推進國家治理現代化的有效路徑。應構建以殘疾人為中心，以政府為主導，殘聯積極協調，市場主體和社會力量積極參與的殘疾人就業多元主體協同治理機制。聚焦殘疾人就業過程中的難點、痛點，加強政府各部門之間的互動，加強政府部門與企事業單位、社會組織之間的互動，建立完善的殘疾人就業服務體系。充分發揮殘疾人就業服務機構、人力資源服務機構、助殘社會組織的作用，形成多方協同解決殘疾人就業問題的新格局，為殘疾人和用人單位提供專業化、規范化、全程化、精準化服務，不斷優化殘疾人就業環境，有效地促進殘疾人就業，提升殘疾人就業的質量。

3．加強政策工具結構優化，充分發揮政策組合優勢

加強殘疾人就業工作的系統規劃，適度降低供給型、環境型政策工具使用頻率，提高需求型政策工具運用比例。首先，增加對政府采購、業務外包等政策工具的運用，保持殘疾人就業市場的相對穩定性，逐步實現從庇護性就業到競爭性就業的轉向。其次，進一步加強國內外交流，學習借鑒各個國家及地區促進殘疾人就業的成功經驗，并結合中國國情將其本土化。再次，加強對基本殘疾類型之外的殘疾人就業需求的關注，加大對高校殘疾畢業生的就業幫扶，積極探索靈活多元的就業形式、就業渠道。最后，加強包括評估、工作搜尋、工作分析與設計、人崗匹配等就業前、就業中、就業后支持的全鏈條就業支持服務，促進殘疾人人力資本的積累，不斷增強其就業能力，提升其就業質量。同時要加強無障礙環境建設，為殘疾人安全、便利出行提供環境保障。

殘疾人就業是殘疾人實現自我價值、提升生活品質、更好地融入社會的重要途徑，對殘疾人自身、殘疾人家庭以及和諧社會構建都有極為重要的意義。殘疾人就業政策為促進殘疾人就業、保障殘疾人就業權益提供了堅實的制度保障。本研究在科學評估殘疾人就業政策，更好地發揮政策的促進作用方面進行了探索，不僅可以彌補當前殘疾人就業政策研究的不足，也為不斷優化政策，進行就業政策工具創新提供思路。