政府研發補貼、國家審計和企業創新
——基于中央企業控股上市公司的實證研究

馬文聰，吳貝檸，陳修德

（廣東工業大學管理學院，廣東廣州 510520）

1 研究背景

技術創新是企業構建和保持核心競爭力的重要手段，也是政府推動經濟高質量發展的重要途徑［1-2］。由于創新具有高風險性、正外部性以及高度不確定性等特點［3］，容易出現“市場失靈”，導致企業在創新投入方面的動力不足。而研發補貼是政府緩解市場失靈、激勵企業創新的重要政策工具之一［4］。但是，學術界對于研發補貼政策究竟能否有效促進企業創新這一問題還沒形成一致意見。值得注意的是，一方面，不少學者發現政府研發補貼對企業創新的扶持具有偏向性，即國有企業比民營企業更容易獲得研發補貼。例如，Wu［5］以中國上市公司為例，研究了政府R&D 補貼的信號，發現R&D 補貼中存在一些偏好和不公平，且國有企業可以獲得比私營企業更多的補貼；孔東民等［6］發現隨著市場競爭的加劇，政府補貼顯著的向國有企業傾斜；邵敏等［7］采用Heckman 選擇模型進行實證檢驗，發現政府補貼傾向于對“弱者”進行扶持，并且國有企業獲得的補貼概率和程度更加高。另一方面，學者們還發現政府補貼政策的低效率問題，國有企業卻比民營企業更為突出。例如，范子英等［8］從“過頭稅”的角度發現這種虛增的財政補貼會導致財政補貼使用效率低下；楊洋等［9］發現在要素市場扭曲程度低時政府補貼對國有企業的創新績效呈現出負向影響，而郭玥［10］發現創新補助對國有企業研發投入的促進作用并不顯著。國有企業作為中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，其創新行為和績效將直接影響中國經濟能否實現高質量發展。因此，如何科學有效治理國有企業研發補貼的低效率問題，成為學術界重點關注的焦點。

對于國有企業政府補貼政策低效率問題的探討，現有文獻主要從稅收超收［8］、要素市場的扭曲程度［9］、政府補助的初衷等方面展開［11］，但鮮有學者從外部監督的角度來探討政府補貼對企業創新的影響。國家審計作為國家治理的重要組成部分，是一種非常重要的外部監督手段［12］，相當于一個預防、揭示和查處問題的“免疫系統”［13］,同時能及時提醒相關政府或相應的權力機關，運用各種資源去對各種違規問題進行整頓或者完善相關的政策制度［14］。審計署對中央企業的財務收支審計結果進行了詳細的公告，使得被審中央企業存在的問題曝光在公眾視野中，更有利于社會公眾和政府部門對國有企業進行監督［15］。那么，國家審計這一外部監督手段能否在一定程度上解決國有企業政府研發補貼政策的低效率問題呢？基于此，本文通過選取審計署對中央企業的財務收支審計結果進行審計公告這一自然實驗環境進行實證檢驗，雖然國家審計公告主要針對的是中央企業而非其控股企業，但是由于控股關系的存在，審計公告揭示的問題勢必會影響中央企業集團控股的上市企業。基于上述背景本文通過手工收集了2010—2017 年審計署對中央企業進行財政審計的公告結果，并以被審計的中央企業集團的控股國有上市公司為實驗組，其他沒有被審計的國有企業為控制組，采用多期倍分法（DID）探討了國家審計對政府補貼和企業創新之間關系的調節作用，并進一步地從國家審計的監督效應和激勵效應兩個角度探討了其作用機制。

2 文獻回顧與研究假設

2.1 文獻回顧

國有企業是我國國民經濟的重要支柱，肩負著推動我國科技創新和經濟高質量發展的重要使命。而研發補貼作為一種促進企業創新的政策工具，可以降低創新活動所面臨的風險和成本，是政府緩解“市場失靈”的重要手段。目前學術界對于政府研發補貼對國有企業創新影響的研究，主要有兩種觀點。第一種觀點是政府研發補貼能促進國有企業的創新。例如，Meuleman 等［16］發現政府補貼可以緩解中小企業的債務和股權融資約束，有利于企業創新投資能獲得充足的現金流。李曉鐘等［17］發現政府補貼當期對國有企業創新績效的促進作用效應明顯優于民營企業，但滯后效應明顯劣于民營企業。李靜怡等［18］發現財政補貼通過研發投入這一中介變量對國有制造業企業的創新績效產生顯著影響。張秀峰等［19］認為政府補貼可以在一定程度上緩解融資約束對產學研合作創新績效的負向影響。另一種觀點認為政府研發補貼對國有企業創新的促進作用不顯著，甚至產生抑制作用。例如，郭玥發現創新補助對國有企業研發投入的促進增長的作用并不顯著。Hicheon 等［20］學者研究發現存在過多冗余資源會導致代理問題，會缺乏有效配置資源的積極性，抑制冒險的精神，不利于創新。寇明婷等［21］發現政府研發補貼政策與高新技術企業研發投入顯著負相關。Yu 等［22］發現政府補貼對企業研發投資行為具有顯著的擠出效應，而企業所有權屬性抑制了該效應。

學者們對上述不一致結果的原因進行了拓展性分析，他們主要從企業性質［9］、公司治理［23］、融資約束［19］、知識產權保護［24］、政府審計等影響政府研發補貼和企業創新關系的內外部因素進行了考察和討論［25］。從現有文獻看，國家審計作為國有企業外部監督的重要手段之一，也可能會對企業的治理結構和治理效能產生顯著影響。例如，唐大鵬等［26］、池國華等［27］研究表明國家審計提升了中央控股上市企業的內部控制質量。周微等［28］、Zhang等［29］、王兵等［30］發現國家審計能有效抑制非效率投資和過度投資。胡志穎等［31］、劉西國等［32］發現國家審計能促進企業創新。那么，進一步地，國家審計能否通過提高國有企業治理效能進而改善研發補貼政策的激勵效應呢？目前這一問題還有待實證研究的檢驗。因此，本文以國家審計作為切入點，探討國家審計對政府研發補貼與國有企業創新投入關系的調節作用。

2.2 理論分析和研究假設

政府通過研發補貼政策對國有企業的創新產生影響，主要有兩種方式。第一，政府研發補貼發揮信號屬性［8］。國有企業獲得政府研發補貼，可以向外部投資者傳遞一種積極的信號，這在一定程度可以緩解國有企業的融資約束，并減少逆向選擇的風險。第二，政府研發補貼可以降低創新風險［21］。研發補貼可以在一定程度上補償國有企業研發成本，降低其創新的風險，進一步提高企業的創新意愿。但是，國有企業管理層為了謀求自身利益，可能存在不當地使用政府研發補貼、過度投資以及尋租行為等現象，從而導致資源錯配。而國家審計作為一項外部監督手段，可以對國有企業的研發補貼使用、尋租行為和腐敗行為等進行監督，提高政府研發補貼的政策效應。除了監督作用以外，褚劍等學者認為國家審計還具有激勵作用［25］。因此，本文將通過國家審計的監督效應和激勵效應兩個方面去探討國家審計對政府研發補貼政策實施效果的影響。

第一，國家審計具有監督作用。根據信息不對稱理論，國有企業獲得政府研發補貼后，可能會出現道德風險問題，例如國有企業高管侵占資產，將政府研發補貼用在提高自娛性消費而不是投入到企業創新活動當中［23］。同時，在我國國有企業所有者虛位問題普遍存在的情況下，如果內部控制監督系統存在缺陷，可能出現管理者舞弊或者自利行為。這些情況都會對研發補貼的使用產生不利影響。國家審計作為一種外部監督，它與民間審計相比更具有獨立性，并且不容易受到外界因素的干擾。這些優點恰好可以彌補企業內部控制存在的局限性問題。審計署通過財政收支審計對國有企業進行監督，同時還會將被審計央企的存在問題在審計公告中進行披露。審計公告的發布會引起社會公眾和外部監管機構的關注，這樣可以促使外部監管機構對研發補貼使用情況進行有效監督，從而促使國有企業高管重視研發補貼使用和提高研發投入。

第二，國家審計具有激勵作用。國有企業高管一般采用任期制，他們同時具有“經理人”和“政治人”雙重角色。國有企業通常受到中央政府或者地方政府直接控制，經常需要承擔政府的業績要求或者壓力［33］。而且由于創新研發具有周期長、見效慢、風險高等特點，國有企業高管在任期績效壓力下，可能會選擇把研發補貼挪用到其他更有利于任期績效的項目中，規避創新風險［34］。Tian 等［35］、Manso 等［36］的研究表明如果提高風險容忍度可以激勵企業創新。可見，緩解國有企業高管的短視行為從而激勵企業創新，關鍵在于提高風險容忍度。國家審計除了對財政收支進行審計，還會對國企高管進行經濟責任審計。雖然審計公告中以“財務收支審計結果”作為標題，并沒有在審計公告中列示對國企領導人進行經濟責任審計的具體情況，但是在審計年鑒中會報告對部分國企領導人進行的經濟責任審計的具體情況［27］。例如，2018 年的《中國審計年鑒》列示了對中國中車集團原法定代表人和中國中絲集團法定代表人的經濟責任審計。并且，根據《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》第四十三條，對領導干部在改革創新中的失誤和錯誤，經綜合分析研判，可以免責或者從輕定責，鼓勵探索創新，支持擔當作為，保護領導干部干事創業的積極性、主動性、創造性。同時，審計署還會將國有企業高管經濟責任審計的結果作為其業績考核和晉升的重要依據。這些審計規定和實踐均表明國家審計在一定程度上提高了國有企業高管的風險容忍度，有助于緩解他們的短視行為，提高研發補貼的使用效率，甚至促進其進一步增加研發投入，把獲得的科技創新補貼用于推動企業創新。綜上所述，提出以下假設：

H1：政府研發補貼對企業研發投入具有顯著促進作用。

H2：在其他條件相同的情況下，國家審計強化了政府研發補貼對企業研發投入的促進作用。

3 研究設計與樣本選擇

3.1 樣本選擇與數據來源

為了保證能夠完整獲取國家審計樣本的觀測值，本文以2007—2016 年滬深A 股國有上市公司作為初始樣本，然后剔除金融行業的上市公司、上市期間不包含被審計年份的公司和產權性質發現轉變的公司，得到研究總樣本。其中，對于實驗組樣本，整理2010—2017《中國審計年鑒》中的中央企業審計結果公告，手工收集公告中公布的被審計的中央企業的審計情況，并通過查詢公司年報、查找央企官網公布的信息等手段識別出中央企業控股的國有上市公司。對于控制組樣本，將實驗組以外的（即未被審計的）其他國有A 股上市公司作為控制組。本文的數據除國家審計數據為手工收集以外，股權激勵數據來自于WIND 數據庫，其他數據均來自于CSMAR 數據庫。特別地，政府研發補貼參考郭玥［10］的做法，運用關鍵詞檢索的方法篩選出研發補貼的項目。為了消除異常值影響，對所有連續變量進行1%的Winsorize 處理。表1 報告了2010—2017 年中央企業審計結果公告樣本分布情況，其中如果審計署在T年對被審計中央企業的T-1 年財務收支狀況進行審計，則會在T+1 年進行公告。

表1 2010—2017 年中央企業審計結果公告樣本分布

表1（續）

3.2 實證模型及變量定義

本文研究中，參考了潘孝珍等［37］的做法構建實證模型如下：

式（1）中，解釋變量以及控制變量的測量均借鑒鄭偉宏等［38］、黎文靖等［39］、李維安等［40］學者的做法。其中：Innovation 用企業的研發投入（RD）來衡量；Audit 為國家審計虛擬變量，使用審計署入駐企業進行審計當年來構造衡量指標，即審計署入駐前取0，入駐當年及以后取1；Sub×Audit 為Audit 與Sub 的交乘項，若交乘項系數顯著為正，則說明國家審計有助于強化研發補貼對企業創新的積極作用，也即H2成立。其他具體變量定義見表2，此外，還控制了行業效應和年度效應。

表2 變量說明

4 實證研究

4.1 描述性統計

表3 是對表2 主要變量的描述性統計。國家審計（Audit）為0.112，表明在樣本期間有 11.2%中央企業控股的國有上市公司受到審計署審計。但是由表1 可知，審計署對中央企業的抽查范圍結果總體上是逐年擴大的，而且在2017 年有約20%的中央企業接受了審計的。研發投入（RD）的平均值為2.61，最大值為12.66，中位數為2.062，說明國有企業的研發投入在個體之間存在明顯的差異，而且樣本中的國有企業有半數以上的研發投入是低于平均水平的。政府研發補貼強度（Sub）為0.1%。

表3 主要變量的描述性統計

4.2 基本實證回歸結果分析

為了考察國家審計是否有助于強化研發補貼對企業創新的促進作用，運用多時點倍分法（DID）來對假設進行實證檢驗，表4 報告了模型的回歸結果。首先，使用了全樣本進行基準模型分析，結果如第一列所示。基準模型分析結果表明，政府研發補貼的系數為62.150（顯著性水平為5%），也就是說政府研發補貼對企業研發投入有顯著促進作用，即研究假設H1獲得支持。該結果和Guellec 等［41］、G?rg等［42］的研究結論是一致的。接著，加入Sub×Audit交互項作為解釋變量后，由第二列可知其系數為95.739（顯著性水平為10%）。該結果表明對于接受審計的國有企業，審計署的審計行為強化了政府研發補貼對企業研發投入的促進作用，即研究假設H2獲得支持。

因為審計署對央企的審計遵循“有問題必公告”的原則，所以審計署在當年進駐央企開展審計工作，會在下一年度對央企的審計結果進行公告。近幾年來，被審計央企存在問題的公告發布后都會引起社會公眾的廣泛關注。為了維護和重塑企業公眾形象，被審計的央企控股國有上市公司的治理效應在審計結果公布年度可能更加明顯。基于此，為了更進一步檢驗研究結果的可靠性，參考潘孝珍等［37］的做法，對Audit進行一階滯后（L.Audit）處理，并構造交互項。從表4 中的第三、四列可知，國家審計不僅在審計署入駐企業當年有助于強化政府研發補貼對企業創新投入的促進作用，而且在下一年度即審計公告公布當年其強化作用仍然顯著。可見，研究假設H2獲得支持的結論是穩健的。

為了緩解實驗組和控制組的樣本異質性偏差導致的內生性問題，參考劉曄等［43］的做法進行操作。首先基于傾向得分匹配方法（PSM）的最近鄰匹配方法來尋找與被審計國有企業類似的控制組，并且對實驗組和控制組進行1 ∶4 匹配，從而消除樣本的異質性問題。其中，根據相關文獻，模型中選擇匹配的協變量包括：Lev、Growth、Age、Conent、Roa。然后，結合多時點倍分法（DID）估計出國家審計行為的真實效應，這樣能在較大程度上保證估計結果的準確性。回歸結果如表4 中第五、六列所示，回歸結果與基準模型保持一致，表明研究假設H1和H2獲得支持。

表4 基準模型和穩健性檢驗

4.3 影響渠道檢驗分析

由于企業創新過程中面臨信息不對稱和不確定性等問題，而對于國有企業來說還存在代理風險問題［44］，這就使得國有企業缺乏進行創新的動力。首先，國有企業肩負著推動我國科技發展和經濟高質量發展的使命，既承擔著戰略性政策負擔［45］，還存在著“所有者虛位”問題，這些都可能抑制了國有企業的研發投入。其次，由于信息不對稱，在會計上難以準確區分和界定創新活動，政府很難確認國有企業創新的損失是由高管道德風險造成的還是由戰略性政策負擔所帶來的無法避免的損失。同時受到“限薪令”的影響，國有企業高管的相對貨幣薪酬降低了，提高了他們通過自娛性在職消費來彌補的可能性。可見，這些影響因素為國有企業高管追求自身利益提供了機會，導致高管出現舞弊現象。國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，其監督作用能夠有效抑制國有企業高管的腐敗行為和不作為。而國家審計作為外部監督機制，其效果很大程度上取決于其是否能通過企業內部治理發揮作用［46］，因此企業內部控制的有效性是至關重要的［27］。內部控制制度可以及時發現高管之間的利益輸送和侵占政府研發補貼等行為，緩解因代理問題和道德風險而導致的研發投入減少［47-48］。那么，對于內部控制水平較高的企業，由外部監督帶來的改進空間比較有限。相反，國家審計在低水平內部控制的企業中更能發揮其監督效應。鑒于此，使用迪博內部控制指數作為代理變量，對國有企業的內部控制水平進行分組，其中大于內部控制指數中位數的國有企業為內部控制質量高的組，小于內部控制指數中位數的國有企業為內部控制質量低的組。然后，基于這兩組子樣本，分別考察國家審計的監督效應。回歸結果如表5 第三、四列所示，Sub×Audit 交互項的系數在企業內部控制質量低時是顯著的，而在內部控制質量高時是不顯著的。該結果表明，國家審計通過發揮監督作用這一渠道強化了研發補貼對企業研發投入的促進作用。

表5 按內部控制質量高低分組的回歸結果

創新具有高風險和不確定性，且創新成果往往有滯后性。而國有企業高管的任期考核則容易讓其形成短視心理。這就使得國有企業高管缺乏創新動力，甚至會把研發補貼運用在其他更有利于提高任期績效的項目當中。因此，若要鼓勵國有企業創新，就要讓高管任期考核指標具有長期導向的，并建立創新失敗的容錯機制。如在《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》以及《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》等文件中均提及經濟責任審計，要求對國有企業創新水平進行綜合客觀考核，并且在高管晉升考核中考慮其經濟責任審計的結果。這些相關規定可以在一定程度上緩解國有企業高管的短視行為，彌補現有激勵機制的不足。Tian 等［35］、Manso 等［36］認為長期激勵更加有利于創新，而高管薪酬則是抑制高管短視行為的一種重要激勵手段［49］。因此，如果國家審計存在激勵治理效應，那么對于原來短期激勵強（或者長期激勵弱）的國有企業，高管可能更重視研發補貼使用和加大研發投入。在參考曹越等［50］做法的基礎上，把高管薪酬劃分為貨幣薪酬和股權薪酬，其中用貨幣薪酬來衡量短期激勵，股權薪酬來衡量長期激勵。回歸結果如表6 的第三、四列所示，Sub×Audit 交互項的系數在短期激勵強或者長期激勵弱時是顯著的，而在短期激勵弱或者長期激勵強時是不顯著的。該結果表明，國家審計通過發揮激勵作用這一渠道強化了研發補貼對企業研發投入的促進作用。

表6 按激勵強度高低分組的回歸結果

5 結論與管理啟示

5.1 研究結論

研發補貼是政府激勵企業創新的重要政策工具之一，但是不少學者發現研發補貼政策的低效率現象將導致其無法發揮創新激勵作用。而這種低效率現象在國有企業中更為突出，很可能是因為缺乏有效的外部監督和長期激勵所導致的。基于此，本文從國家審計的視角出發，以2007—2016 年我國中央企業控股國有上市公司為樣本，采用多時點倍分法（DID）考察了國家審計對政府研發補貼和企業研發投入關系的調節作用。研究表明，研發補貼能顯著促進企業研發投入，并且國家審計在政府研發補貼對企業研發投入的促進作用關系中發揮著顯著的調節作用。并且通過使用國家審計一階滯后項替換測量、采用PSM-DID 方法緩解樣本選擇偏差導致的內生性問題等穩健性檢驗，表明研究結果是穩定和可靠的。進一步地，對該調節作用的影響渠道效應分析后發現，國家審計是通過監督作用和激勵作用兩種渠道改善了政府研發補貼的政策效應。具體而言，在國有企業內部控制質量低時，國家審計的監督效應對國有企業創新的促進效應是顯著的，而在內部控制質量高時是不顯著的；在原來短期激勵強（或者長期激勵弱）的國有企業，國家審計的行為可以激勵國有企業進行創新。

5.2 研究貢獻

本研究的邊際貢獻主要有兩個方面。第一，從外部監督的理論視角，以國家審計為切入點，拓展了國有企業研發補貼政策效應的相關研究。現有關于政府研發補貼和企業研發投入關系的文獻，主要從稅收超收、要素市場的扭曲程度、政府補助的初衷等方面去研究［8-9,11］，而對于研發補貼低效率現象則從企業性質［9］、公司治理［23］、融資約束［19］、知識產權保護［24］、政府審計等內外部因素進行了討論［25］。國家審計作為對國有企業進行監督管理的重要手段，但是目前還沒有關于這一外部監督因素對研發補貼政策效應影響的文獻。本文則較為全面驗證了國家審計行為及審計公告作為調節因素，在研發補貼政策對國有企業的創新投入之間的微觀影響。第二，本文以國家審計這一制度安排為研究視角，同時也進一步闡明了國家審計改善政府研發補貼政策效應的內在機理，揭示了國家審計主要是通過監督作用和激勵作用兩個渠道產生影響的。該發現不僅可以為我國未來進一步完善國家審計制度，強化國家審計中激勵企業創新的評價內容和標準，提供了理論依據和決策支持。

5.3 政策啟示

本研究的結論對于理解國有企業研發補貼低效率之謎和優化國家審計等外部監督制度有重要的政策啟示。第一，從國家審計制度的整體效果和作用路徑看，加強國家審計是治理國有企業研發補貼政策低效率問題的有效手段之一，并且可以從發揮其監督作用和激勵作用兩個方面入手進一步優化國家審計制度。第二，從充分發揮國家審計制度的監督效應出發，建議在國家審計制度設計中適度擴大對央企的審計范圍，同時把地方國有企業也納入為審計對象，并完善公告信息披露制度和審計后問題整改制度，成立相關的監督部門對審計結果進行追蹤審計。目前審計署審每年納入審計的企業數量還不多，審計對象的選擇標準和范圍上還不夠明確，在審計公告中披露的情況和問題還不夠全面。同時，有些被審計企業存在屢審屢犯問題，對審計后整改意見落實不到位。這些問題都可能會限制國家審計監督效應的發揮，不利于國有企業創新。第三，從充分發揮國家審計制度的激勵效應出發，建議在國家審計制度設計中進一步細化審計的內容、標準和流程，重點完善與提升企業創新能力的相關政策文件，進一步保障提升企業創新能力的政策的落實。目前雖然我國已經頒布了一些關于經濟責任審計的文件，但是對國有企業高管的經濟責任評價并沒有具體衡量標準，可能會使得審計時主觀性比較強，導致對創新失敗容忍方面的激勵作用不明顯。