常態化財政資金直達機制：理論基礎與監管方向

●莊佳強

為有效應對新冠肺炎疫情對基層財政運行的影響，2020年，我國實施了財政資金直達機制，將中央財政撥付的1.7萬億元資金直接下達到基層市縣。作為一種特殊的轉移支付制度，這種財政資金“一竿子插到底”的做法，有效貫徹了國家積極財政政策的思路和國家治理的意圖，達到了積極財政政策提質增效的目的。2021年，這一政策調整為常態化實施，直達資金規模達到2.8萬億元，實際形成支出2.67萬億元，2022年將進一步擴大直達資金的范圍。①

直達機制是數字財政建設的自然產物，新一代信息技術的發展，為資金直達提供了必要的技術手段，同時也使得技術驅動下的財政預算制度創新變為可能。作為一種新的資金下達模式，直達機制在改變增量資金的分配方式，提高存量資金的使用效率等方面起到了積極的作用。但與之相應的問題是，這種財政資金直達機制的理論基礎是什么？從直達機制轉為常態化直達機制的調整，是否導致其內在邏輯發生變化？對于直達基層的資金下達模式，應該輔之以怎樣的監管制度？對這些問題的探究尚有待進一步深入。筆者嘗試在一個簡單的三級政府最優財政收支分析框架下探討增量財政資金直達機制的合理性，比較增量財政資金直達機制和常態化直達機制的差異，進而給出常態化直達機制下全過程監管的建議與意見。

一、財政資金直達機制的理論基礎

在這一部分，筆者在一個三級政府（中央政府、省級政府、市縣政府）的分析框架下，考察中央政府對基層政府進行直接轉移支付的經濟合理性，從而為增量財政資金直達機制提供一個理論基礎。給定三級政府均負責提供公共商品，令Gc,Gp和Gl分別表示中央政府，省級政府和基層（市縣）政府提供的公共商品。假設經濟體中存在N個省級政府，每個省級政府存在n個基層政府，每個基層內的代表性消費者的效用函數滿足可加可分形式：

其中，c和l分別表示消費者的消費和勞動供給，消費者面臨的預算約束為：

其中，p，tc分別為消費的價格和對消費征收的增值稅稅率②，每單位勞動供給的工資標準化為1，可以得到消費者的最優消費和勞動供給量為消費的價格和增值稅稅率的函數。

每級政府自行安排其支出決策，其面臨的社會福利函數均為最大化本轄區內消費者的效用，基層政府為最大化U，省級政府則為最大化nU，中央政府為最大化NnU。于是政府通過選擇稅率和各級政府提供的公共品的數量，以實現社會福利最大化：

資源約束為：Nntcpc=NnGt+NGp+Gc

可以得到最優化下的一階條件為：

其中ui，vi，c'分別為一階導數，λ為拉格朗日乘數。在給定消費價格的情況下，可以得到最優稅率（t*c）和各級政府的最優公共品規模（G*c,G*p,G*l)。

如果三級政府關于增值稅稅收收入的分享比例是確定的，那么令tc=tcc+tpc+tlc，表示三級政府對增值稅的分享比例，在中央政府對省級政府、基層政府進行轉移支付的情況下，可以得到三級政府的預算約束方程分別為：

基層政府預算約束方程：tlcpc+TRl=Gl

省級政府預算約束方程：ntpcpc+TRp=Gp

中央政府預算約束方程：Nntccpc=Gc+NTRp+NnTRl

其中，TRl，TRp分別表示中央政府給予基層政府和省級政府的轉移支付。

三級政府在增值稅分享比例給定的情況下，同時作出提供公共品的決策，其構成納什均衡。社會福利最大化下的基層政府和省級政府的最優轉移支付安排為：TR*l=(tc-tcc-ttc)pc-G*p/n-G*c/Nn，TR*p=n(tc-tcc-tpc)pc-nG*l-G*c/N。這一最優轉移支付安排的經濟學含義是，通過明確各級政府分享的增值稅比例，并根據其他兩級政府所分享的稅收收入與所提供的公共品支出的差來確定本級政府的轉移支付金額，可以實現三級政府下的社會福利最大化。在這種情況下由中央政府對基層政府進行直接轉移支付，亦或是通過省級政府對基層政府進行間接轉移支付并不影響這一最優轉移支付水平。

當基層政府無法預先確定增值稅分享比例，而由省級政府來確定省以下增值稅的分享比例時，省級政府不再和基層政府同時行動，而成為先行者，基層政府作為追隨者，其增值稅分享比例和提供的公共品均在省級政府作出決策之后才能制定。基層政府增值稅分享比例的最優反應函數為tlc=tc（p,G*p/n+G*c/Nn）-tpc-tcc，即根據其他兩級政府提供的公共品和消費品的價格確定的稅率與其他兩級政府已分享的增值稅之差作為基層政府增值稅的分享比例。

省級政府在確定其留存的增值稅收入時，會將基層政府的反應函數納入其最優決策中。在這種情況下，省級政府面臨的社會福利最大化的一階條件可以表示為：[uc+ul-λ(pc+tcp2c')](1+6tlc/6tpc)=0，其中6tlc/tpc=-1，即省級政府稅收收入留存的增加意味著基層政府稅收收入留存的等比例減少。該式表明省級政府將會采取相機抉擇的政策模式，根據自身的社會福利最大化程度來實時調整其留存的稅收收入和向下級政府的轉移支付。

在這一制度設定下，為實現三級政府間的最適配置結果，中央政府或通過直接規定基層政府的增值稅分享比例，或直接將基層政府的轉移支付設定為TR*l。在現行省以下的稅收分享制度不進行調整的情況下，中央政府通過將省級政府的稅收收入限定為tpc，以直接對基層進行轉移支付的方式分配資金，實際上起到了增加社會福利的效果。

因此，在存在多級政府、上級政府能夠先于下級政府作出財政收支決策的情況下，中央政府和省級政府確定各自的稅收分享比例，并由中央政府直接對省以下政府進行轉移支付，可以實現社會福利函數的最大化。而增量財政資金直達機制作為一種特殊的轉移支付方式，實際上起到了提高社會福利的效果。

二、財政資金直達機制的實施情況

自2020年以來，財政資金直達機制在資金范圍、管理和監管等方面均在持續優化，不斷提升財政資金管理效能和資金效益。表1從四個方面列示了財政資金直達機制的變化。

表12020 —2022年財政資金直達機制變動情況

在2020年，為有效克服專項財政轉移資金管理中可能存在的擠占、挪用和截留等問題，增強財政政策在特殊時期的總量效應、結構效應和綜合效應。在保持“現行財政管理體制不變、地方保障主體責任不變、資金分配權限不變”的方針下，將財政資金直達機制作為一種特殊的轉移支付方式，通過單獨下達指標、單獨設立標識、單獨調撥資金、系統定期對賬、全程電子監控等方式落實財政資金直達，將新增財政資金全部下放基層。

而從2021年起，財政資金直達機制調整為常態化機制，在堅持“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的基礎上，將資金來源由增量資金調整為存量資金，直達范圍拓展到基本覆蓋中央財政民生補助資金，將資金分配調整為兼顧省級統籌需要，盡可能多向基層傾斜，在工作機制上建立跨部門的協調機制，在監管機制上由數據追蹤拓展到全程管理，構建直達資金監管制度體系，搭建直達資金監控體系。2022年，常態化財政資金直達機制的金額和范圍進一步擴大，除擴大原有共同財政事權轉移支付、一般性轉移支付、專項轉移支付三大類直達資金的類別和規模外，還將包括增值稅留抵退稅轉移支付、其他減稅降費資金轉移支付在內的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付納入了直達機制的范圍。

財政資金直達機制在減少資金撥付流程、增加資金使用效益、提升資金支持精準度等方面發揮了積極作用。據統計，采用財政資金直達機制后，資金在途時間減少，直達速度快，資金從中央下達到分配到市縣的時間在10天左右，直達資金的支出進度也好于一般預算資金。③直達資金的支出進度在不同層級政府間和不同年份間也存在一定的差異，但是近兩年來支出進度在不斷提高。以河北省為例，表2列示了河北省三級政府的分季度直達資金和支出進度完成情況。2020年的直達資金主要在3季度撥付，市本級在3季度支出完成進度達到84.7%，省本級和縣區級均低于60%。而在2021年前三季度，市本級的支出進度明顯低于縣區級和省本級。這種支出進度的變化在一定程度上受到當年資金支出時點和預算安排等多種因素的影響。比如，河北省市本級支出中的城鄉居民基本醫療保險補助和雄安新區建設發展補助資金兩項直達資金，2021年1季度的預算分配金額占到市本級全部直達資金金額的77.1%，但是在1季度均未發生支出，從而拉低了市本級直達資金在2021年1季度的支出進度。而在2022年1季度，該省市本級城鄉居民基本醫療保險補助資金的支出進度為32.8%，市本級直達資金支出進度就較去年1季度上升14.9個百分點。相似地，在2021年1季度，河北省縣區的直達資金中共同財政事權轉移支付部分的支出進度并不高，僅為13.4%，但是直達資金中的縣級基本財力保障機制獎補資金的支出進度達到34%，這部分的資金金額占到縣區級直達資金總額的四分之一以上，提高了縣區級直達資金在該季度的支出進度。在2022年1季度，這部分獎補資金的支出進度進一步提升到60.2%，直達資金的整體支出進度較去年再增加11.3個百分點。

三、財政資金直達機制的變化與監管進展

2020年的增量財政資金直達機制和2021年起實施的常態化財政資金直達機制實際上隱含著不同的政府間財政關系含義。作為一種創新的財政治理模式，增量資金直達機制意味著政府間資金安排的層級關系被打破，以往“中央—省—市—縣”的資金安排模式被簡化為“中央—市或縣”。雖然資金撥付流程發生變化，但是省、市政府對增量財政資金進行統籌或協調的權利被減弱，如表2所示，在2020年河北省增量直達資金中，省本級僅有58億元，而縣區級直達資金達到618.7億元，占該省當年增量直達資金總額的75%以上。

表2 河北省分季度省、市、縣（區）財政資金直達情況和支出進度

實施常態化財政資金直達機制后，資金省級統籌的比例被放大，同時盡可能地向基層傾斜，這一機制實際上又回到了“中央—省—市—縣”的政府間財政資金安排關系中。由表2可知，2021年河北縣區級直達資金總額為765.8億元，以直達形式下達的資金規模較2020年增加143.1億元，但是占比下降到全省直達資金總額的46%，較上年減少29個百分點。由此可以看出，常態化財政資金直達機制的功能更側重于加快存量資金的撥付速度，提升資金的使用效率。

隨著直達機制資金規模的快速增加，資金使用過程中也出現了不同程度的資金分配不夠科學精準、資金下達支付不及時、違規撥付、違規使用、截留挪用或違規發放等現象，④對直達資金監管也提出了新的要求。在實施過程中，為確保直達資金使用效果，直達資金同時接受了“一般”與“特殊”兩類監管（馬洪范、張恩權，2021），既有財政資金執行環節的共性監管要求，也有與資金下達“一竿子插到底”的方式相匹配的單獨監管機制。具體來看，包括以下三個方面：

一是通過制定管理辦法，明確管理要求。財政部制定了《中央財政實行特殊轉移支付機制資金監督管理辦法》，各省財政部門也陸續出臺了《直達資金監督管理辦法》，對監管的對象范圍、具體內容、職責分工、方式方法和追責問責等方面進行了明確。

二是建立臺賬制度，實行全程監控。通過資金單獨標識，監控系統自動生成臺賬，將資金監管貫穿到資金下達、撥付、使用和績效監管的全環節。通過在系統中設立預警機制，對不符合規定的操作進行提醒和通報，確保資金規范使用。

三是加大監督力度，強化問責機制。對直達資金實時跟蹤資金分配、撥付和使用情況。在政府信息公開平臺定期公布直達資金使用情況，接受社會監督。對監管過程中發現的問題，堅持查改結合，即查即改。與審計、人民銀行、民政部等多個部門加強協作，形成監管合力。

直達資金管理制度的完善，也推動了常態化直達資金監控方式和方法的改進。從財政部各地監管局的實踐來看，監管手段上依靠監控系統與現場檢查相結合，使用直達資金監控系統實行資金日報制度，依托系統中的“業務督促”“監控預警”等板塊，分析疑點線索，選取資金規模大、支出進度慢、支付問題存疑事項開展現場重點核查；監管重點面向資金規模較大的轉移支付項目和基建項目；監管方式上探索全生命周期監管，盯資金分配、抓實施進度、評項目績效；監管模式上加強部門間聯動協作，注重與其他財政監管工作的結合，減輕基層負擔。上述措施的逐步落實，使財政資金直達機制常態化監管工作得到切實加強。

四、優化常態化財政直達資金監管的建議

對財政直達資金的常態化監管要實現兩個目標，一是確保基層政府能夠完成其財政支出的既定目標，提升財政預算支出效率；二是確保基層政府能夠按照既定的支出進度安排支出，提升財政支出及時率。在這一過程中，獲得直達資金的基層預算單位因自身所具有的信息優勢所導致的隱藏信息問題會對這兩個目標的實現產生不利影響。為解決這一問題，需要進一步完善現行的上級政府強制要求方式和本級政府自愿披露方式。前者包括全過程預算績效管理和外部審查機制，后者包括向社會公開直達資金使用信息的方式和方法。

（一）加強全過程預算績效管理，科學設立直達資金績效目標和評價指標，開展全周期評價

財政直達資金的效益評價要以績效目標為導向，按照中央《關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，政府預算、部門預算、政策和項目預算及轉移支付預算都必須編制績效目標，執行中實施預算進度和績效目標“雙監控”，事后展開績效評價。因此，應根據直達資金目錄清單，建立直達財政支出績效目標庫，設立財政支出績效總目標，細化產出、效果、滿意度指標（王澤彩，2020），將績效管理貫穿于直達資金預算的事前、事中、事后全環節。

（二）創新多部門聯合監管方式，切實提高直達資金的使用效率和效益

除上級財政監管部門的監督外，還應強化財政部門與銀行、國庫部門、審計部門、資金使用主管部門的聯合監管。一方面，在項目申報、資金撥付、資金使用各個環節建立部門間信息聯動和數據共享機制，完善資金的實時動態監控和全流程監控系統，做到預算指標流、信息流和資金流的統一；另一方面，將多部門合作機制從事中、事后拓展到事前，探索對財政直達資金的日常聯合監管審查制度。通過與資金使用部門交流資金支持項目的流程，預先分類別確定直達資金的監督內容和監管時限，提高監管的針對性和有效性。目前，個別地區的財政監管局已經在多部門聯動上進行了深入的探索，部門內部監管和部門外部監督的合力效力在逐步發揮。在制度保障上，建議以財政直達資金的重點監管內容為切入點，制定或完善多部門協同監管的工作聯動機制辦法；在工作實施上，以直達資金監控系統為依托，加大部門間信息共享的范圍；在財政直達資金的審計整改上，推進人大監督的力度。

（三）進一步規范直達資金信息情況公開

政務信息公開是國家治理現代化的重要保障，也是開展社會監督的必要前提，更是建立公正透明、廉潔高效行政管理體制的重要內容。財政直達資金以民生保障領域的財政資金為主，自2020年開始實施以來，就依法落實資金信息公開和使用情況公示制度。但是從各地實際執行情況來看，公開內容、公開頻率等并不完全一致。建議出臺《直達資金信息公開管理辦法》，進一步細化各地區直達資金信息公開的內容、公開的頻率，將信息公開的質量作為資金直達監管機制的考核指標之一，更好地發揮直達資金信息公開的財政監管效果。■

注釋：

①國新網.國務院新聞辦就財政改革與發展工作舉行發布會，http://www.gov.cn/xinwen/2022-02/23/content_5675532.htm，2022年2月23日。

②在本文設定的單期模型中，同時引入勞動的個人所得稅和消費的增值稅時，其預算方程即為(1-τl)wl=(1+τc)pc，令增值稅稅率為可以將同時具有個人所得稅和增值稅的預算約束表示為只有增值稅的預算方程。

③國新網.國務院新聞辦就財政改革與發展工作舉行發布會，http://www.gov.cn/xinwen/2022-02/23/content_5675532.htm，2022年2月23日。

④國新網.國務院新聞辦舉行常態化財政資金直達機制國務院政策例行吹風會，http://www.gov.cn/xinwen/2021-05/22/content_5610345.htm，2021年5月22日。