行政檢察視角下行政協議糾紛化解路徑

趙世勛

摘 要：行政協議廣泛應用于征地拆遷、政府與社會資本合作、政府特許經營等領域，相關糾紛也比較多發。而檢察機關基于法律監督機關的職能定位，在解決行政協議糾紛中有著獨特優勢。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確將行政爭議實質性化解作為行政檢察的三大職能之一。新時代的檢察機關應當在已開展的有益探索的基礎上，注重總結經驗，充分運用調查核實、公開聽證、檢察建議等手段，化解行政協議糾紛，但同時也要堅持在法律框架內作好化解工作，系統性解決糾紛。

關鍵詞：行政檢察 行政協議糾紛 行政爭議實質性化解 典型案例

一、行政協議的特點與行政協議糾紛

行政協議在現代行政法中是一個十分重要的概念，“行政協議”或者“行政合同”的表述經常出現于法律實務領域。2014年行政訴訟法的修改將政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議納入行政訴訟的受案范圍。2019年11月最高人民法院發布的《關于審理行政協議案件若干問題的規定》對行政協議的定義和范圍都作出了比較明確的規定。然而，關于行政協議的相關爭論并未就此消減，行政協議的屬性與范圍、行政協議糾紛的審理規則等問題依然是學術界和實務界關注的焦點。

行政協議的產生和當代政府職能的轉變有著密切關系。政府履行行政職能，越來越多借助于社會力量，采用一種“合作”的方式去實現行政管理的目的，這種“合作”需要借助于合同的形式以固定下來。行政協議已經成為一種重要的行政行為方式。[1]現實中，確實存在過度擴張行政協議范圍的情況：一些行政機關打著公共利益的名義任意解除合同、單方違約，并拒不承擔民事責任，嚴重破壞了合同嚴守原則，有害于交易安全和交易秩序。[2]事實上，關于行政協議范圍的討論，其落腳點都會到行政協議的規則適用問題上。行政協議本質上可以理解為一種在行政規則體系約束下的合同，因此，行政協議應當優先適用行政法和行政訴訟法的相關規定。《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第27條對行政協議的審理規則作了概括性規定。[3]行政協議的審理規則，經常“游走于”行政訴訟規則和民事訴訟規則之間。行政協議準用民法模式，實質是尋求整體公法論觀點下行政協議的一體化解決途徑。[4]

在征地拆遷、政府與社會資本合作、政府特許經營等領域，行政協議早已廣泛應用。但2014年修訂后的行政訴訟法才明確將行政協議納入行政訴訟的受案范圍。由于行政機關在協議中通常居于更為強勢的地位，行政協議相對人同行政機關訂立合同時，很多時候難以為自己爭取到更為有利的合同條款，在出現糾紛尋求救濟時的難度通常會比一般的民事協議更大。實踐中，行政協議相關糾紛多發，矛盾化解的困難較多、阻力也較大。2021年6月15日，黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，要求檢察機關在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。這說明，實質性化解行政爭議，不再只是檢察機關拓展行政檢察職能的有益探索，而是貫徹實施黨的決策部署的一項政治任務。

二、檢察機關化解行政協議糾紛典型案例

（一）案例一：曾某某與江西省某縣政府房屋行政征收決定檢察監督案（該案系最高人民檢察院“加強行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解”典型案例之一）

[基本案情]2017年3月，江西省某縣政府決定對縣城老城區實施棚戶區改造，對納入改造范圍內房屋一律實行貨幣補償。2017年8月，因對征收補償方案不認可，曾某某起訴至法院要求撤銷縣政府的征收決定。一審法院以撤銷決定會損害公共利益為由駁回曾某某訴訟請求。二審法院判決確認征收補償方案中“對納入棚戶區改造范圍內的房屋征收一律實行貨幣補償”內容違法，并責令某縣政府采取補救措施，駁回曾某某的其他訴求。曾某某申請再審被駁回。

[爭議化解方式]江西省人民檢察院受理后認為，二審法院判決并無不當，并對該案案情進行了全面調查，做了多方面工作。一是針對曾某某反映房屋測繪面積比入戶摸底調查時測量的面積少算的問題，及時督促某縣政府依法準確認定;二是針對申請人提出的案涉房屋第一層按經營用房補償經營損失的正當要求與縣政府協調;三是堅守依法底線，引導申請人放棄不合理請求;四是在依法作出不支持監督申請決定后，繼續跟進協調促進解決協議簽訂、補償款支付、房屋騰退等事宜。2020年3月，曾某某與某縣政府簽訂了征收補償協議并領取了補償款。

（二）案例二：胡某訴湖南省某市某鎮政府行政強制監督案（該案系2021年度十大行政檢察典型案例之一）

[基本案情]2016年3月，胡某所在的村民小組與當地鎮政府簽訂了征地補償協議。胡某未在協議上簽名捺印，也未領取補償款。2018年3月，鎮政府依據上述協議對該組部分地上青苗予以鏟除。胡某以鎮政府未與其個人簽訂協議并補償即鏟除其承包林木缺乏法律依據為由，訴至法院，請求確認該行政強制行為違法，一審、二審均未支持，申請再審亦被駁回，遂向檢察機關申請監督。

[爭議化解方式]檢察機關查明，胡某圍繞其征地拆遷補償，先后提起5次行政復議和5個行政訴訟，其中除強制遷墳經復議被確認程序違法外，胡某提出的訴訟均敗訴。針對胡某的核心訴求，檢察機關召開聽證會、協調會，為雙方當事人充分表達真實想法提供平臺，促使胡某放棄不合理訴求，雙方回歸法治軌道解決補償分歧。最終雙方達成一致，在補償范圍內給予合理補助，對因估算不準確而少算的青苗補償款、胡某所養牲畜因低價變賣造成的損失、因遷墳少付的遷墳補助以及過渡安置費等項目進行了補償，對因房屋強制拆除給胡某造成的實際生活困難給予困難救助2萬元。雙方重新簽訂補償協議，胡某和行政機關之間的全部爭議一攬子化解。檢察機關依法作出不支持監督申請決定，同時，對行政機關執法不文明和法院違法采信證據但未影響裁判結果的行為，發出檢察建議。

三、法院化解行政協議糾紛典型案例

（一）案例三：張某成訴北京市門頭溝區人民政府房屋征收辦公室、北京市門頭溝區龍泉鎮人民政府不履行行政協議案（該案系最高人民法院第一批行政協議典型案例之一）

[基本案情]張某某系北京市門頭溝區龍泉鎮村民。1967年6月，張某某與李某某結婚，婚后育有兩子張某軍和張某成。1985年4月，李某某去世。1999年，張某某申請宅基地并建設被征收房屋，房屋屬張某某一人所有。2012年6月15日，張某某作為被征收人與門頭溝征收辦、龍泉鎮政府訂立房屋征收補償安置協議。2015年5月11日，雙方訂立補充協議，約定安置張某某兩套，其中一套安置房已交付張某某。張某某于2015年12月7日去世，張某軍于2016年7月2日去世，此時另一安置房屋尚未交付。張某成提起行政訴訟，主張其為張某某的唯一合法繼承人，請求判令門頭溝征收辦與龍泉鎮政府向其交付涉案安置房屋。北京市門頭溝區人民法院一審認為，張某成提交的現有證據不足以證明其為張某某的唯一合法繼承人，判決駁回張某成的訴訟請求。

[爭議化解方式]北京市第一中級人民法院二審時經過調查后認定，張某軍與張某成屬于同一戶籍，未發現張某軍的婚姻登記信息。至二審判決作出，未發現存在與張某成處于同等地位的繼承人。二審法院認為，結合張某成提交的證據以及法院調取的證據材料，在張某某去世后，不存在與張某成處于同等地位的繼承人，且門頭溝征收辦與龍泉鎮政府對此亦不持異議，因此張某成可以繼承張某某在被訴協議中享有的權利，遂撤銷一審判決，判令門頭溝征收辦與龍泉鎮政府向張某成交付涉案安置房屋，并闡明如果事后出現新的證據，能夠證明張某某尚存在與張某成處于同等地位的其他繼承人，該繼承人亦有權向張某成主張涉案安置房屋的相關權利。

（二）案例四：安徽甜橙綠暢公共交通公司（以下簡稱“甜橙綠暢公司”）訴池州市人民政府、池州市城管局不履行特許經營協議案（該案系安徽省高級人民法院實質性解決行政爭議十大典型案例之一）

[基本案情]2014年9月29日，池州市人民政府委托該市城管局與甜橙綠暢公司簽訂便民自行車特許經營協議。協議簽訂后，甜橙綠暢公司開始按照協議約定實施經營活動。2017年6月26日，池州市人民政府要求該市城管局與甜橙綠暢公司協商解除特許經營協議事宜。2018年4月，在協議尚未解除的情況下，哈羅共享單車進駐池州市場。甜橙綠暢公司認為池州市人民政府及其職能部門允許哈羅共享單車進入該市，違反了與其簽訂的特許經營協議，侵犯其合法權益，遂提起訴訟。

[爭議化解方式]池州市中級人民法院受理該案后，為避免甜橙綠暢公司與哈羅共享單車直接競爭進一步擴大經營損失，引導甜橙綠暢公司協調解決特許經營權爭議，經多次協調，促成雙方當事人達成協議。協議約定池州市城管局補償甜橙綠暢公司230萬元，雙方解除特許經營協議;甜橙綠暢公司協助池州市人民政府辦理自行車押金退還等事宜，保護市民的財產權益不受甜橙綠暢公司退出的影響。該案最終通過調解方式結案。

四、檢察機關化解行政協議糾紛的獨特優勢與不足

行政檢察作為檢察機關“四大檢察”之一，有著獨特的價值，充分體現中國國情，其地位、作用也日漸凸顯。[5]將以上四個案例進行對比可以發現，相對于法院，檢察機關發揮行政檢察職能化解行政協議糾紛，有著自身的優勢，但同時也存在著一些不足。

（一）檢察機關化解行政協議糾紛的優勢

1.對行政協議糾紛開展實質性化解工作具有程序上的終局性效力和職權上的正當性。對于審判機關，雖然實質性解決爭議正得到更高程度的重視，但其職能地位決定了法院在行政協議糾紛的審理過程中，仍需要將法律形式上的合法性審查置于實質性解決爭議之上進行考慮。而行政協議糾紛如果到檢察監督階段仍不能解決，那么該糾紛在司法程序中就失去了化解的可能，只能流入信訪等渠道，甚至可能成為社會不穩定因素的來源。案例一和案例二的當事人均是在經歷了一審、二審、再審后又向檢察機關申請監督。檢察機關對進入檢察監督階段的行政協議案件，開展實質性化解爭議工作，是其所處的司法程序階段的應然選擇，也是其作為公共利益代表的必然要求。因此，檢察機關化解行政協議糾紛，并不是“多管閑事”，而是“分內之事”和“形勢使然”。

2.開展行政協議糾紛化解工作的方式手段更為豐富。檢察機關辦理行政協議糾紛監督案件時，可以以提出再審檢察建議、抗訴等訴訟方式糾正法律上確有問題的行政協議判決，也可以綜合運用公開聽證、釋法說理、檢察建議等非訴訟手段化解行政協議糾紛。在案例二當中，檢察機關召開聽證會，為爭議各方提供了一個能夠充分交流溝通的平臺，促使各方就問題解決達成共識。許多行政糾紛的化解，需要行政機關作出新的行政決定或者對原有的行政行為作出變更，但由于內部考核與責任追究壓力，行政機關自身往往缺乏作出改變的動力。而檢察機關作為外部法律監督機關，可以推動行政機關作出“合理的改變”。

（二）檢察機關化解行政協議糾紛的不足

1.實踐積累相對較少。2021年1月至11月，全國檢察機關受理行政檢察監督案件5.8萬件，同比上升21.2%;其中，受理裁判結果監督案件15357件，同比上升17%。[6]2021全年，全國法院系統受理一審行政案件29.8萬，審結行政許可、行政協議案件2.1萬件。[7]相對于法院系統，檢察機關的辦案規模較小，辦案經驗也與法院有一定差距。筆者在檢索檢察機關和法院系統化解行政協議糾紛典型案例時也發現，法院系統在長期審判實踐的基礎上，培育推廣的行政協議糾紛典型數量較之檢察機關要豐富許多。

2.在化解糾紛中的監督手段約束力不強。在案例三中，法院在查清事實的基礎上在二審中直接以改判的方式解決了雙方的爭議。法院作出的判決具有很強的公定力，生效判決有強制執行手段作為保障。但檢察機關“促成行政爭議和解，本質上屬于權利救濟范疇，不屬于司法職權”[8]，而是履行法律監督職責的一種方式。檢察機關為化解行政糾紛，所采取的措施對相關單位和個人通常不具備強制約束力。在案例一和案例二中，檢察機關通過努力最終促成協議雙方達成了新的和解協議或者和解方案，從而化解了糾紛。但若兩起案例的行政機關并不配合檢察機關工作，化解效果難免不盡如人意。即使檢察機關認為原行政協議判決明顯錯誤并抗訴，但法院再審后是否會改變原判決仍是其職權范圍內事項。

五、檢察機關化解行政協議糾紛的路徑

（一）堅持法律底線，在法律規則框架內解決爭議

行政協議糾紛的解決，經常需要雙方都作出一定的“妥協”。檢察機關在促進雙方達成和解的過程中所開展的工作，也必須有切實的法律依據，在職權范圍內行事。對行政協議相對人，檢察機關需要作充分的釋法說理工作，引導其正確認識案件的法律關系，如在案例一中檢察機關就主動引導當事人放棄不合理訴求;對行政機關，檢察機關在協調督促行政機關達成妥協的過程中，應審慎行使自己的權力，避免超越職權干擾行政權的正常運行，更不能為了化解爭議而和稀泥式調解，花錢了事。在案例一和案例二中，檢察機關經過深入調查，發現在征收過程中行政機關確實存在不規范情形，但法院對案件的處理并不存在問題，因此對于行政訴訟監督案件檢察機關仍然作出了不支持監督申請決定，同時主動協調解決相關爭議。

（二）針對常見多發案件形成類型化的解決方案

隨著我國城鎮化和工業化進城的加速，土地供需矛盾日益突出，大量農村集體土地經過征收后進入土地市場。然而，由于法律法規不健全、補償標準不統一、用地程序不規范等，征收補償類案件中糾紛較多。在目前法院受理的行政訴訟案件和檢察機關受理的行政訴訟監督案件中，該類案件均占據很大的比重。本文案例一和案例二均為征收補償類案件。在這兩起案件中，檢察機關為化解矛盾作了大量的調查核實、溝通協調等工作。但是仍應當看到，在這兩起案件中，直到檢察監督階段當事人的正當訴求才得以滿足。為更好保護被征收人的合法權益，防止程序空轉，節約司法資源，檢察機關可以根據當地征地拆遷工作實際，做好同屬地行政機關、法院的協同配合，以會議紀要等形式就化解征地補償類行政協議糾紛形成操作性強的矛盾調處機制，并推廣應用至其他類型的行政協議糾紛中，防止“遲到的正義”情況的發生。

（三）避免就案辦案，“一攬子”解決相關爭議

對于行政爭議化解而言，不僅要關注案件本身的法律爭議，更要關注爭議背后的政策、情理等法律外因素，最終要實現解決爭議、防止新的爭議產生的目的。[9]行政協議的當事人包括行政機關和協議的相對人，但其影響到可能會是不確定的人群。在案例三中，法院作出房屋歸屬判決的同時，對后續可能出現的新的繼承人作了明確的爭議處理安排;在案例四中，公共自行車的運營事關百姓的出行，在法院促成協議雙方達成的新的協議中對公共自行車的押金事宜作了專門的約定，對原協議解除之后可能產生的新問題提前作了應對方案。類似地，檢察機關在化解行政協議爭議的同時，要注意該糾紛解決結果對后續其他相關人的影響，避免“按下葫蘆浮起瓢”，對行政協議的相關問題要作通盤部署、周密安排。

（四）通過解決民事爭議化解行政協議糾紛

行政協議雖然屬于行政訴訟的受案范圍，但其同一般的行政訴訟不同，當事人提起訴訟通常不是以解除合同為最終目的，而是為了謀求在行政協議中的利益。在案例三中，一審法院以張某成提交的證據不足以證明其為唯一繼承人為由駁回起訴實際上并無不當。但二審法院從當事人利益出發，減輕當事人的舉證負擔，主動查明張某成及其親屬的繼承民事關系，從而消除了行政協議繼續履行的障礙。這種做法值得檢察機關借鑒。又以王某鳳等45人訴北京市某區某鎮政府強制拆除和行政賠償檢察監督系列案（檢例第120號）為例，該案爭議的起因并不是鎮政府與文化公司簽訂的行政協議，而是政府實施的強制拆除行為。檢察機關經過艱苦的工作，使得監督申請人通過“違建”買賣合同獲得民事救濟，保障了申請人的合法權益，也促使行政協議的遺留問題得以解決。[10]上述兩則案例均屬于典型的行民交叉糾紛。在處理該類糾紛時，要注重在理清相關法律關系的基礎上，通過化解民事爭議帶動行政爭議的化解。

（五）綜合運用多種監督手段，實現良好的辦案效果

行政協議糾紛的化解，不能只依靠行政檢察的力量，而應當“四大檢察”協同發力。如上文所述具有行民交叉情形的行政協議糾紛中，若相關民事爭議的裁決存在問題，行政檢察與民事檢察就應當協同發力，共同解決爭議;又如對行政協議糾紛中存在的可能影響公共利益屬于公益訴訟監督領域的違法情形，檢察機關可以通過行政公益訴訟的方式督促行政機關履職，從而化解行政協議糾紛。此外，要注重以檢察建議等手段，延伸辦案職能，實現最佳的辦案效果。在案例二中，當地檢察機關針對行政機關執法和法院審判違法行為制發檢察建議，有效規范法院審判行為，促進依法行政，彰顯了檢察機關在完善區域社會治理中的作用。

[1] 參見楊解君編：《法國行政合同》，復旦大學出版社2009年版，前言第1頁。

[2] 參見王利明：《論行政協議的范圍——兼評〈關于審理行政協議案件若干問題的規定〉第1條、第2條》，《環球法律評論》2020年第1期。

[3] 《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第27條規定：“人民法院審理行政協議案件，應當適用行政訴訟法的規定;行政訴訟法沒有規定的，參照適用民事訴訟法的規定。人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。”

[4] 參見王春蕾：《行政協議準用民法的邏輯證成》，《行政法學研究》2021年第4期。

[5] 參見姜明安：《論新時代中國特色行政檢察》，《國家檢察官學院學報》2020年第4期。

[6] 參見徐日丹、劉亭亭：《2021年1月至11月，全國行政檢察監督受理案件5.8萬件》，正義網 http：//news.jcrb.com/jszx/202202/t202202182368351.html，最后訪問日期：2022年4月1日。

[7] 參見《最高人民法院工作報告—2022年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，最高人民法院https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-351111.html，最后訪問日期：2022年4月1日。

[8] 張雪樵：《星星之火可以燎原——持續推進行政爭議實質性化解工作》，《人民檢察》2020年第20期。

[9] 參見安兵、陳冰如等：《行政爭議實質性化解檢察參與機制的解釋論研究》，《西北民族大學學報（哲學社會科學版）》2021年第3期。

[10] 參見《從“檢例第120號”指導性案例看——實質性化解行政爭議重在“抽絲剝繭”》，《檢察日報》2022年2月19日。