養老機構行政公益訴訟案件辦理探析

唐佳俊 鄭婧 吳乘子

摘 要：伴隨著老齡化的加劇，老年人群體權益保護越來越受到社會的關注。實踐中，部分村鎮民營養老機構經營中存在違法違規問題，損害社會公共利益，檢察機關應及時介入，向主管部門提出檢察建議，督促其牽頭開展全面整改。此外，要努力提高檢察建議的質量，全程監督檢察建議的落地落實，促進問題的有效整改，助力社會治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：村鎮民營養老機構 行政公益訴訟 檢察建議 社會治理

尊老敬老是中華民族的傳統美德，積極發展養老事業、保障老年人權益關系民族興衰與社會的長期穩定發展。國家統計局數據顯示，截至2020年，全國老年人口（60周歲以上）約2.64億人，占總人口比重為18.73%。[1]其中，鎮老年人口約0.53億人，占鎮人口的16.40%;鄉村老年人口約1.21億人，占鄉村人口的23.81%。鎮村面臨的養老問題十分突出。浙江省衢州市龍游縣人民檢察院（以下簡稱“龍游檢察院”）從保障老年人合法權益出發，探索辦理村鎮民營養老機構行政公益訴訟案件，取得有益進展。

一、基本案情及辦理過程

2021年6月，龍游檢察院接到線索舉報，稱轄區內某鎮某村存在違規經營的養老機構。經現場核實，確認該養老機構系村民金某某設立，場所為金某某房屋附房，共收住老人14名，多行動不便。進一步調查發現，該養老機構未進行登記備案;舉辦場所不合法，無房屋產權證明或驗收合格證明;從事食品加工人員未取得健康證等相關證件，餐飲具消毒不到位，存在食品安全隱患;現場無消防設施，無監控設施，周圍無安全保障措施，存在公共安全隱患。

龍游檢察院遂向縣民政局發出檢察建議，督促其對該類村鎮養老機構的違法違規行為進行處理。收到檢察建議書后，民政部門牽頭市場監管、消防、住建等部門及屬地鄉鎮，開展全縣村鎮養老機構摸排，并邀請龍游檢察院全程監督，發現4家未備案民營養老機構，均存在前述問題，遂下發責令整改通知書，同時聯系收住老人的子女，建議將老人轉離。半個月后，在龍游檢察院的提議下，民政部門再次牽頭各單位開展現場檢查，發現僅4名老人被子女接走，養老機構總體整改情況不佳，遂再次下發責令整改通知書。

二、案件辦理的若干問題

（一）檢察公益訴訟何以介入養老機構監管

目前，“老年人群體權益保護”尚未進入檢察公益訴訟法定領域。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”，“老年人群體權益保護”應屬于檢察公益訴訟探索新領域。實踐中，判斷檢察公益訴訟能否介入某一領域進行監督應當有一個根本標準，即公共利益是否受到侵害，此乃檢察機關介入的基礎。所謂公共利益，系不特定或者多數人之人身、財產等方面的合法權益。從行政法意義上來說，行政機關應當根據法律授權，秉承“法律授權必須為”的原則，保障某一社會領域內的公共利益。

首先，有關部門摸排發現龍游縣域內有4家未備案、存在違規經營情況的村鎮民營養老機構，收住老人近百名，且入住老人具有一定的流動性，符合“不特定或者多數人”這一特征。其次，如基本案情所述，現場調查發現這些養老機構在運營過程中存在嚴重食品安全與消防安全問題，老人的人身權益有極大的受侵害風險。故，村鎮養老機構違規經營行為侵害了公共利益。《老年人權益保障法》與民政部頒布的《養老機構管理辦法》規定，縣級以上人民政府民政部門負責養老機構的指導、監督和管理，其他有關部門依照職責分工對養老機構實施監督。職責既明，公共利益受侵害情形尚在，相關單位有不作為之嫌，檢察機關應適時介入監督。明確監督基礎后，便面臨監督方式的問題。本案中，龍游檢察院探索以“片面問題切入，全面問題整改”的方式進行監督，即以食品安全為切入點，敦促監管部門責令養老機構就可能侵害老年人權益的問題進行全面整改。

（二）如何選擇檢察建議發送對象

被建議對象的選擇，直接關系檢察建議能否得到落實，需要認真研判、仔細權衡。行政訴訟法第25條對“行政機關”的限定表述是“負有監督管理職責”，這一定語究竟該作何解釋，尤其是某一事項涉及到多個部門時，檢察建議是發給某個主要的或主管的行政機關還是同時發給所有相關的行政機關？

具體到本案，龍游縣域村鎮民營養老機構存在的違法違規問題眾多，涉及部門包括民政、市場監管、消防、住建以及屬地鄉鎮。根據前述法律規定，民政部門系本地區養老機構的主管部門，是村鎮民營養老機構亂象整治的直接負責單位。常言道，牽牛要牽牛鼻子。龍游檢察院經仔細權衡，秉持“一份檢察建議解決一個社會問題”的理念，向民政部門發出訴前檢察建議，其中特別強調其主管責任，建議牽頭對問題進行解決。通過緊盯民政部門的履職情況與村鎮民營養老機構的整改效果，極大提高了司法效率。

（三）如何以檢察建議促進社會治理

制發檢察建議從來就不是目的，推動問題整改、促進行業長治久安才是。實踐中，有些公益事項量大面廣，牽扯部門多，協調難度大。[2]如何通過制發檢察建議督促相關部門依法履職，助推社會治理，是檢察機關應不懈探索的主題。

在前述案件辦理中，龍游檢察院首先實地走訪了部分民營養老機構，核實其經營存在的問題，并通過拍照、做筆錄等方式固定證據，有效夯實監督基礎。結合法律條文發現，民政部門對養老機構雖有檢查權，能責令其改正、停業等，但實際執法效果不佳，存在諸多問題：不掌握未登記備案的養老機構情況，監管存在漏洞;對拒不整改的養老機構，只能將其關停;若關停則收住老人無處可去等。僅依靠民政部門的力量難以有效實現監管，因此，檢察機關向民政部門提出兼具專業性與針對性的檢察建議，建議其牽頭多部門聯合開展摸排治理行動，同時作為監督機關全程參與。在民政部門的牽頭下，市場監管、消防、住建等部門及屬地鄉鎮立即開展專項行動，摸排全縣村鎮民營養老機構違規經營情況，對存在問題的下發責令整改通知書，同時聯系子女將老人接至合法經營的養老機構。半個月后，在檢察機關的督促下，民政部門再次牽頭，與職能部門及檢察機關開展問題整改“回頭看”，確保問題整改的持續性與有效性。

三、優化案件辦理的延伸思考

老吾老以及人之老，老齡化的加劇使得養老愈發成為需要全社會共同面對的問題。針對辦案中存在的問題，筆者認為應從以下方面予以完善。

（一）完善法律供給

待條件成熟時，可在單行法中明確老年人權益保護的檢察公益訴訟。一方面，檢察機關開展老年人群體權益保護公益訴訟需要立法的支撐，才能師出有名，使法律監督更顯剛性。另一方面，對于檢察公益訴訟新領域中較為成熟且社會效果好的探索應及時通過立法確定為法定領域，例如新修正的《安全生產法》就明確了安全生產領域的檢察公益訴訟。具體立法模式可參考《未成年人保護法》第106條的規定，在《老年人權益保障法》中專列一條，明確賦予檢察機關在老年人群體權益受侵害并涉及公共利益時提起行政或民事公益訴訟的權力。通過立法的方式，將老年人群體權益保護從新領域探索固定為法定領域，充分展現對老年人的法治關懷。

（二）提高檢察建議質量

欲最大化發揮檢察建議的社會治理效能，首要條件便是提高檢察建議質量，重點是把握好建議對象與建議內容兩個方面。

關于建議對象的選擇，理論界有不同的聲音。有學者認為，由于訴前程序更多的是促使行政機關自我糾錯，因此，將檢察建議發給所有的相關行政機關，更有利于促進履職。[3]也有學者提出可以先根據行政主體、行為主體和責任主體的“三主體合一”的確認原則初步劃定建議對象范圍，再根據直接優于間接、專業領域管理優于全面監管等原則進一步確認。[4]筆者認為，應當從建議的精準性與有效性兩個方面把握檢察建議的發送對象。在涉及多個部門責任時，要認真梳理，分清職權責任，精準鎖定建議對象。既可向該事項的主管部門單獨發出檢察建議，也可同時選擇事項中突出問題的監管部門提出檢察建議，以四兩撥千斤的巧勁督促問題的有效解決。不加篩選地向所有相關的行政機關發送檢察建議，也不利于行政機關開展系統整改。另外，大水漫灌式的監督有濫發檢察建議之嫌，不利于彰顯司法權威。

檢察建議的內容方面，關鍵是要加強檢察建議的專業性。要以辦案的思維開展檢察建議工作，尤其是充分行使調查核實權，依法全面取證，形成完整證據鏈條。在多方調查、認真研究的基礎上，提出切實可行的檢察建議，有效增強檢察建議的可靠度與可信力。另外，要尊重行政機關行政優先權，明確法律監督定位，嚴守法律監督邊界，依據實際情況提出偏結果要求性的建議，避免對行政機關的具體指導，做到不越位、不替代。[5]

（三）促進問題有效整改

檢察建議不可一發了之，確保問題有效整改是檢察公益訴訟的職責所在。檢察機關要加強與行政機關的銜接配合，通過訴前磋商、圓桌會議、公開聽證等形式與行政機關深入交流，錨定共同目標，換位思考問題，贏得被監督者認同與支持。[6]同時，還可廣泛聽取人大代表、政協委員、案件相關人員等主體的意見建議，運用檢察“外腦”，認真謀劃整改舉措，強化整改效果，最終實現“雙贏多贏共贏”。此外，要定期開展“回頭看”工作，加強跟蹤落實，督促問題得到整改。

在前述村鎮民營養老機構案件的辦理中，盡管民政部門積極整改，多次牽頭開展專項行動，但囿于多種客觀因素，最終整改效果并不盡如人意，如養老機構缺乏資金與場地導致整改受阻;受制于經濟條件、觀念等，多數老人不配合搬離等。民政部門回復稱，下一步將繼續督促整改，加強源頭管控。筆者認為，對于非因行政機關履職不力致整改效果不佳的，檢察機關不宜直接提起訴訟，而應當以訴前磋商或公開聽證的形式，在充分調查情況、廣泛聽取意見的基礎上達成公益保護共識，協助相關部門克服困難，使問題得以解決。例如，探索養老機構分級管理，發揮村級組織作用解決機構場地與人員問題，督促屬地鄉鎮加強日常監管等。鼓勵、支持和引導村鎮民營養老機構合法合規經營、良性健康發展，保障老年人合法權益，真正做好案件“后半篇文章”。

[1] 參見《中國統計年鑒2021》，國家統計局網站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，最后訪問日期：2022年2月22日。

[2] 參見張曉飛、潘懷平：《行政公益訴訟檢察建議：價值意蘊、存在問題和優化路徑》，《理論探索》2018年第6期。

[3] 參見王春業：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會科學》2018年第6期。

[4] 參見魏鵬：《檢察建議制度研究》，吉林大學2020年博士學位論文。

[5] 參見黃文藝、魏鵬：《國家治理現代化視野下檢察建議制度研究》，《社會科學戰線》2020年第11期。

[6] 參見常峰：《檢察建議做成剛性的內涵及路徑》，《人民檢察》2019 年第 7 期。