清真食品法制化監管的不足與進路
——以呼和浩特市為例

◎ 許林逸

（北京師范大學 法學院，北京 100875）

清真食品法制化監管是指通過法律手段對清真食品的生產、制作、運輸、儲存和銷售等環節進行監督和管理。雖然我國已經初步建立起清真食品監管的政策法規體系，然而實踐中清真食品監管體制還存在事權劃分交叉重疊、監管協調效率差等問題。相較于國內其他地區，呼和浩特市清真食品法制化監管明顯走在前列。呼和浩特市是內蒙古自治區的省會，也是回族聚居城市，且呼和浩特市于1998年實施了《呼和浩特市清真食品管理辦法》，并在2010年進行了修正，在2021年再次召開座談會征求修改意見。然而在實踐中，呼和浩特市清真食品的法制化監管情況仍存在不足。本文以呼和浩特市清真食品法制化監管實施情況為切入點，通過SWOT分析方法檢視現階段清真食品法制化監管的不足，從而提出切實可行的監管進路，對清真食品法制化監管存在的困境提出有效的解決對策。

1 呼和浩特市清真食品法制化監管實施情況

呼和浩特市的清真食品管理法律體制由中央立法和地方立法組成。呼和浩特市人大以《民族區域自治法》等相關法律為核心，制定了地方性法規《呼和浩特市清真食品管理辦法》（以下簡稱《辦法》）等規章制度，對尊重民族風俗習慣做出規定，對清真食品行業發展進行行政管理，形成了以政府和社會團體為主的監管主體[1]。政府對清真食品的監管主要采取“主管+協助”的模式，對從業人員和生產經營進行雙重監管。為更直觀系統地展現呼和浩特市清真食品法制化監管實施情況，利用SWOT方法對其情景進行系統研究，將呼和浩特市自身情況視為“內部因素”，將國家層面的現狀視為“外部因素”，從而對呼和浩特市清真食品法制化監管現狀進行檢視。

1.1 S—內部優勢分析

呼和浩特市擁有我國5個城市民族區之一的內蒙古自治區呼和浩特市回民區，且較早實施了《辦法》，對保障信仰伊斯蘭教的各民族風俗習慣以及清真飲食的生活需求起到了重要作用；對于促進呼和浩特市經濟發展，維護社會穩定也起到了有力地保障作用。在該《辦法》的基礎上，呼和浩特市形成了較好的清真食品監管體系。例如集貿市場中清真食品與非清真食品的攤位應當保持一定距離，非清真商場、商店中經銷清真食品必須設專柜，由清真飲食習俗的少數民族人員進行經營管理等。此外，呼和浩特市具有實施清真食品法制化監管的群眾基礎。作為回族聚居城市，呼和浩特市有著名的回民區，清真食材購買和清真食品生產與銷售也都在該地區進行。由于日常生活的需要，當地居民對清真食品的了解相較于我國其他地區更加深刻，也有益于清真食品的管理。

1.2 W—內部劣勢分析

（1）《呼和浩特市清真食品管理辦法》條文存在缺陷。《辦法》中缺乏強有效的責任條款，諸如第十條“生產、經營清真食品的企業、單位和個體工商戶，禁止生產、經營非清真食品，禁止開設非清真餐廳。”等感情色彩強烈，但相應的罰款止步于1 000～3 000元，使得違法的成本較低。另外，伴隨著現代工業化的進程，諸多清真食品也從傳統手工藝生產方式逐漸轉變為大規模工業化生產，《辦法》已經無法有效應對新出現的問題，如對于各類新型食品添加劑和轉基因產品是否屬于禁止添加的食材并無明確規定。

（2）清真食品管理部門之間缺乏有效配合。我國當前的清真食品的監督管理機構設置存在較大的地區差異，既存在由民族委員會或宗教事務工作部門其中之一單獨監管模式，也有民族委員會或宗教事務工作部門與工商部門的雙主體監管模式[2]。這種不統一的監管模式使得很多地區民族委員會雖存在主要的監管職責卻沒有相應的執法權，協調溝通的難度較大。各地監管機構以及準營證、標牌不統一的現狀，也使得跨省清真食品生產經營者進入市場時存在監管困難[3]。

1.3 O—外部機會分析

《清真食品管理條例》早在多年前就列入了“十五”期間的立法規劃，主要內容包括清真食品的概念、標識，國家食品監管體系對于清真食品的規范和監管責任，各部門在清真食品管理中的職能，清真食品的生產經營管理，生產清真食品的優惠措施，違反相關規定的法律責任等。盡管該條例尚未實施，對民族地區清真食品管理無疑具有重要意義。此外，民族區域自治作為一項基本政治制度決不能動搖，具體的政策舉措和實現形式要因地制宜、與時俱進，更好做到統一和自治相結合，民族因素和區域因素相結合。堅持民族區域自治制度這項根本政治制度，就要保護好少數民族的合法權益，清真食品管理就成為其中的重要一環。隨著我國法治體系的不斷完善，清真食品管理是民族大團結背景下的應有之義。

1.4 T—外部威脅分析

（1）清真食品概念尚不明確。目前，我國理論界和民族事務部門對于清真食品的概念內涵理解并不一致，仍沒有統一的定義，使得清真食品的標準無法認定。例如李自然認為，可以從“風俗說”“風俗宗教結合說”“宗教說”等3個角度定義清真食品[4]。

（2）全國性的清真食品管理法規缺失。目前，除國家民族事務委員會于1993年發布的《城市民族工作條例》簡單提及保護清真飲食習慣的內容外，我國至今規范清真食品的專門法律或行政法規仍處于不足的尷尬局面。由于缺乏全國統一的清真食品標準，而各地方性法規和地方政府規章又有不同之處，因此許多跨省或外地經營的清真食品企業需要多次行政許可，增加了企業的負擔。

2 清真食品法制化監管之進路

根據SWOT分析方法的組合邏輯，以呼和浩特市的實踐經驗為借鑒，我國當前清真食品實現法制化監管的進路主要有以下4個方面。呼和浩特市清真食品法制化監管實施現狀SWOT分析如表1所示。

表1 呼和浩特市清真食品法制化監管實施現狀SWOT分析表

2.1 SO—進擊戰略

（1）堅持三位一體監管機制。通過清真食品行業協會、各級伊斯蘭教協會的協作，建立以政府監管為主導，行業自律與宗教團體監督相配合的三位一體結構。政府民族事務部門對清真食品企業資質和產品標準的監管上權威性較高，更容易被食用清真食品的消費者所接受。行業協會和宗教團體有著多年的清真食品管理經驗，能讓群眾的接受與信任。

（2）發展專業認證機構。建立專業認證機構可以彌補現階段清真食品國家級權威認證機構缺乏的漏洞。可從當前主要承擔清真食品認證工作的中國伊斯蘭教協會與寧夏回族自治區清真食品國際認證中心當中選擇其一，將之發展為全國性清真食品認證機構，并賦予其對地方各級分支機構及其他清真食品認證機構進行監督、管理的權力。

（3）出臺鼓勵措施，更好地實現民族平等、團結。①表彰、獎勵在生產、經營、管理清真食品工作中取得突出成績的單位和個人。②要求市、縣（區）級政府加強尊重少數民族風俗習慣的宣傳、教育。③要求相關的企業加強相關的法律培訓。

2.2 WO—補強戰略

（1）要完善清真食品管理地方性法規。呼和浩特市《辦法》中存在的問題并非特例，而是在我國的地方性法規建設中普遍存在。《辦法》折射出的地方性法規完善思路應當包含以下方面。①應當明確執法主體及對應權限。目前清真食品監管工作采用的是分段銜接管理方式，不同職能部門分管從生產到銷售中不同階段，然而在實踐中很難實現無縫對接，形成了很多空白地帶和重復監管現象。應當堅持市場監督管理總局作為我國清真食品統一監管機構，其他各部門各司其職，明確分工，并由民族事務部門協助履行監督職能。②應當加大法律制裁力度。已經出臺的地方清真食品管理法規普遍存在清真食品領域違法犯罪行為的處罰力度過輕的弊端，缺乏威懾和教育功能，可以參考《中華人民共和國食品安全法》第84條中對罰款數額的規定。另外，在清真食品統一立法中，還應當細化違法行為具體情形，明確針對不同情形的處罰方式，提高規定的可操作性，同時應注重保障被管理者行政救濟的權利。

（2）明確劃分清真食品部門管理職能。①清真食品管理的重要性和工作難度決定了多個部門協同管理的模式，管理主體應當由具有管理經驗和群眾信任的民族工作部門承擔。同時明確其他各部門的職權，促進部門間的高效配合。②商業部門負有清真食品行業規劃的責任，如根據建筑面積設置相應的清真食品經營網點，引導超市盡量設立清真專柜。③市場監督管理部門是清真食品監管最重要的協管部門，其執法隊伍分布廣泛，且執法經驗豐富，應當利用自身優勢對清真食品市場不合格企業進行整頓規范。

2.3 ST—鞏固戰略

（1）當務之急是明確清真食品監管概念與統一標識。關于清真食品的概念，以國際通用的伊斯蘭教規定為基礎進行界定更為恰當。此外，鑒于食用清真食品群體的飲食習慣，關于清真食品的界定問題還應該廣泛聽取食用清真食品的民眾和民族學學者的意見，明確適合我國國情的清真食品概念，細化禁止或允許食用、添加的食品和原料。此外，應當對清真標識的使用作出具體規定，以統一各地的標識，避免“假清真”食品渾水摸魚。

（2）同步加快《清真食品管理條例》的出臺。目前地方性法規、規章和規范性文件陸續出臺，如《吉林省清真食品管理條例》《西寧市清真食品管理辦法》《寧夏回族自治區清真食品認證通則》等，但其中存在概念界定標準不一、監管機構五花八門的情況，應當制定全國性清真食品監管相關條例，通過全國性的法規，明確清真食品的認證標準、嚴格規范經營條件，同時對各部門之間的分工配合、各自的責任等進行明確規定。

2.4 WT—預防戰略

清真食品監管對保障清真飲食習慣民族的權益具有重要意義。由于清真食品市場管理范圍較大，加之部分經營者在利益面前忽視了清真食品管理制度，清真食品監管的困難仍然存在。民族工作部門作為負責有關民族宗教事務的工作部門，需要進行調解和協調的工作較多，而具有管理和執法性質的工作相對較少，因此可以在民族工作部門下增設執法大隊，增強該部門的執法能力，通過二級機構的性質和事業編制為執法人員提供工作保障，同時通過提供工作經費支持的方式，讓該部門承擔起清真食品執法的重要工作。

強制信息披露制度作為規范金融領域的重要制度，在域外經驗中可以用于清真食品的法制化監管。例如美國新澤西州法律與公共安全部消費者事務局頒布的《清真食品披露聲明書、披露聲明書的張貼及其保存要求》的規定，將強制信息披露制度與清真食品法制化監管有效結合，實施效果良好，我國也應在具體國情的基礎上學習借鑒這一制度[5]。清真食品的生產過程、保存與運輸等諸多環節都應當進行盡可能詳盡的披露，對于侵犯消費者知情權的行為進行嚴厲的法律制裁。

3 結語

清真食品監管法制化不僅可以實現對清真食品生產經營的有效管理，而且是對信仰伊斯蘭教民族的風俗習慣和宗教信仰的尊重。通過對呼和浩特市清真食品法制化的現狀進行分析，從而總結出現階段的優勢與不足，通過利用現有的制度優勢，完善自身的地方性法規和部門分工，加快概念的統一與立法工作，并通過加強執法工作迎接挑戰，從而實現清真食品監管法制化的完善。