推動數據要素市場化配置 充分激發數據要素價值

王利 彭勇

2021年12月，國務院辦公廳印發的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》（國辦發〔2021〕51號）提出，要“探索建立數據要素流通規則，完善公共數據開放共享機制、建立健全數據流通交易規則、拓展規范化數據開發利用場景、加強數據安全保護”。作為新型生產要素，數據被稱為數字經濟時代的“石油”。新時代，構建新發展格局和建設高標準市場體系，需要加快培育數據要素市場，激活數據要素潛力、挖掘數據要素價值、激發經濟增長新動能。

一、現行數據要素市場現狀

2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要“激活數據要素潛能，加快數字化發展，建設數字中國”，這意味著數據已經不僅是一種產業或應用，而已成為經濟發展賴以依托的基礎性、戰略性資源。在這之前，黨的十九屆四中全會首次將數據增列為生產要素之一，凸顯了大數據對社會經濟發展的戰略作用;2020年4月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列為五大生產要素，明確提出加快培育數據要素市場。

自2015年4月貴陽大數據交易所掛牌成立后，北京、上海、深圳、山東、江蘇等地相繼成立數據交易機構。截至2021年底，全國已成立20余家數據交易機構，開始探索不同方向、不同模式的數據交易。貴陽大數據交易所不進行基礎數據交易，而是根據需求方要求，對數據進行清洗、分析、建模、可視化等操作后再出售。截至2019年底，貴陽大數據交易所累積交易額突破1億元，數據產品超過3500個，已發展華為、阿里巴巴、京東、泰康人壽等410多家企業成為會員。北京國際大數據交易所首創基于區塊鏈的“數字交易合約”，內容涵蓋交易主體、服務報價、交割方式、存證碼等信息，是交易連續、真實、可追溯的高可信“動態交易賬本”，實現交易數據的“可用不可見”和全鏈路存證，為數據供需雙方提供可信的數據融合環境。

但由于數據要素的可復制性、非競爭性、權屬復雜性等特點，使得其對制度的依賴性和技術的支撐能力要求較高，市場生態的建立以及安全管理的難度較大，至今數據交易的運營模式也沒有可復制、可推廣的經驗。經過幾年時間的探索，各地數據交易機構運營發展始終未達到預期效果。

二、數據要素交易存在的問題與障礙

從數據要素的產生到實現其市場化配置，必然要經過不斷探索和完善，這需要一定的時間。我國數據要素交易目前還處于探索階段，只有解決數據要素市場化配置的障礙，才能實現數據要素規范有序流轉。

（一）數據要素交易體系有待健全

數據運行存在安全風險，數據安全管理不但需要內部安全管理制度的實施，還需要外部安全法律體系的保護。當前，各地各行業都在迅猛推進“互聯網﹢政務服務”，我國除《中華人民共和國數據安全法》之外，沒有關于規范數據活動、數據安全的法律、行政法規，只是在促進大數據發展、公共數據開放共享、數字經濟促進發展等方面的地方立法中涉及部分“數據”相關規范。由于數據要素產權不清晰、權利屬性不明確，數據要素交易規則缺乏，我國數據要素流通和開放共享受到了制約，數據要素監管機制不健全等諸多問題極大地阻礙了數據要素市場的發展。

（二）數據權屬界定不夠清晰，價值難以評估

圍繞數據交易一直有著數據歸誰所有、數據誰可以用、數據收益歸誰等三大爭議，其背后是數據所有權、數據使用權和數據收益權等數據產權法理規定不夠清晰的現實問題。加之數據本身所具有的可復制性、非排他性等特征，也加深了數據權屬界定的難度，使其無法復制物權、債權等傳統民事權利的判定方式和思路。目前，我國現行的法律法規缺乏對數據權屬和內容的規定，與數據流通和安全保護相關的配套機制也不健全，這就導致了數據交易規范性差、違法成本低，大量數據在黑市進行交易，數據隱私泄露的問題屢見不鮮。

（三）數據要素在聚集、開放和共享等方面缺乏行之有效的路徑

就當前而言，由于數據收集存在技術壁壘和自然壟斷，數據大多集中在少數具備數據收集技術的主體手中。有研究表明，高達70%的核心數據存在于政府部門，但管理的條塊分割以及分管業務的差異等都阻礙了數據的暢通和共享，數據整合面臨很大困難。而企業數據、社會數據多集中在銀行和各大運營商手中，基于利益維護都希望排他性占有數據，沒有開放動力，數據被人為“撕裂”，變得碎片化。

（四）數據要素市場活力有待進一步激發

一個充滿活力的數據要素市場需要有高質量、標準化、可信和可用、供給穩定而充足的數據要素，這樣才能發揮數據要素的價值和生成要素的作用。但目前我國缺乏數據要素市場基本法律規范，數據難以通過流通形成數據要素市場的供給，加之數據泄露、數據濫用、數據侵權等一系列風險導致了數據持有方不愿也不敢參與數據交易，數據要素市場的活力難以有效激發。

三、探索數據要素市場化配置的正確路徑

數據交易市場是影響數據要素參與分配的關鍵流動路徑，國內外數據要素市場的建設基本以數據交易為核心。實現數據要素的市場配置，需要多方參與構建權責清晰的數據交易市場體系，推動數據要素和數據需求在市場體系中有效聚集。

（一）規范全流程管理，搭建數據交易市場體系

1.完善數據交易市場制度體系。建立起以法律法規、組織機制、監督監管、管理辦法等為核心的數據交易制度體系，并配套出臺相應的運行管理制度。

2.搭建數據交易平臺。制定平臺交易規則，提供信息發布、需求撮合、資金結算、數據交付、安全保障等綜合配套服務。

3.構建數據交易市場生態。圍繞數據交易機構，打造數據經紀機構、數據資源方、技術支撐方、數據加工方、智庫機構共同參與的生態環境，在技術攻關、標準規范、數據應用、中介服務等方面形成統一共識。

4.加強數據交易流通監管。明確大數據主管部門及相關部門在數據交易流通各環節的安全管理、監督監管、工作程序和溝通協調等機制，加強對數據交易流通過程的規范指導作用，促進數據要素全生命周期的安全可控。

（二）依托平臺公信力，推動數據要素聚集

1.明確數據交易標的。原始數據是分散、雜亂的，通過把分散、雜亂的原始數據進行匯聚和治理形成標準、可用的高質量數據資源。其中，可控制、可計量、可變現的能夠為企業或組織帶來經濟利益的數據資源可以成為數據資產。數據資產由數據運營機構根據市場需求通過加工、整合、挖掘分析、智能處理形成的能夠滿足社會生產生活需要的數據產品。數據交易平臺交易的數據要素品種是數據資源、數據資產、數據產品，其中數據資產和數據產品應占主導地位。

數據資產可以安全流通，并進行公允定價，是鏈接數據元件開發商和數據應用開發商的重要數據要素，構建數據資產市場可以不斷豐富數據產品及服務生態。數據產品鏈接數據應用開發商和政府、企業、個人等各類終端用戶，通過打造數據產品市場，點對點的交易數據產品及其衍生服務，可以不斷催生新的數據資源，完成數據資源、數據資產、數據產品等不同數據要素共同參與的市場化價值創造大循環。

2.完善數據登記相關制度。推動數據確權，首先要明確的是數據產權界定的客體是可控制及實質性占有的數據，而非數據所記錄的信息，通過數據的可控性來明確數據的實質性歸屬。其次，要研究確立數據產權歸屬的機制，比如建立統一的數據產權登記制度，利用制度配合相應的技術手段標記數據的權屬。最后還要平衡各數據權利主體的權益，數據產權涉及多方主體的權利，數據控制者與數據信息主體間的利益以及公共利益維護應兼顧。

通過發放數據憑證，進行數據確權，對數據處理者的行為進行規范和限制，以此保護數據主體的利益。數據憑證可以對“數據資源—數據資產—數據產品”三個不同的數據要素形態進行確權。由行業主管部門直接開展數據登記，或通過文件委托第三方機構開展，作為地方性引導，增強數據登記的含金量和必要性。另外，對政府部門在公共資源交易中心采購社會數據的行為，也建議要求社會數據提供方在數據登記機構或依法委托的第三方進行數據來源審核和登記，避免政府采購到數據來源不合法的數據。

3.引導公共數據入場交易。最近全國各省份發出的公共數據開放管理辦法以及大數據相關條例都提到了要引導數據交易通過依法設立的數據交易機構進行，但是怎么引導，目前缺乏較好的落實路徑，數據開放是數據市場化配置的前提條件，所以從政府自身掌握的公共數據開始引導入場，是一個行之有效的方法。一方面可以將公共數據作為國有資產進行授權運營，這種方式目前在公安、司法等領域有較好的應用，可以通過在公共數據提供單位與運營方的運營協議上要求“公共數據開發利用后的產品需要通過依法設立的數據交易平臺進行登記及交易”這種方式來進行引導。運營機構可以拿出一定比例的運營所得來協助公共數據提供單位的信息化建設及數據治理。另一方面，通過授權運營盤活的數據資源數量要列入政府考核項，增強各公共數據提供單位的內生驅動力。對于一些國有企業和事業單位，可以試點推進部分國有企業和事業單位的數據產品進場交易機制，鼓勵其將數據價值發揮出來。

（三）匯集數據需求，激發數據要素市場活力

1.匯聚公共數據與社會數據資源融合開發需求。當下，社會數據資源多集中在一些行業性的互聯網平臺手中，隨著三十多年信息化基礎沉淀，一些大中型制造企業、金融機構等也擁有大量的數據資源。出于安全及商業競爭考慮，雖然他們掌握著巨大的社會數據資源，但沒有開放的動力。不過出于利益及業態創新考慮，他們手握“金礦”，所以仍然渴望能夠安全合規的完成數據變現。為快速激發數據要素市場活力，可以通過各省的數據交易平臺匯聚公共數據與社會數據的融合應用場景，由交易機構作為第三方的需求匯聚方，與掌握數據的社會組織開展合作，一方面提高公共數據開發利用水平，促進公共數據和社會數據充份融合，在農業、工業、交通、教育、就業、衛生健康、社會保障、文化旅游、城市管理、基層社會治理、公共資源交易等領域創新各類數據開發利用場景，加速數據資源到數據產品的價值轉化。另一方面，也可以依托數據交易平臺搭建數據交易市場，解決數據流通的安全、確權、定價等關鍵問題。

2.推動政府和國企事業單位數據需求匯聚，吸引社會數據資源企業接受場內服務。數據要素市場一個重要的需求方就是政府及國有企事業單位，他們對數據有著強烈的需求和依賴。可以通過將他們的需求場景在數據交易平臺進行匯聚，通過數據交易平臺發布需求信息，吸引社會的數據資源入場，達到更有效率的數據要素配置。同時也可匹配各類技術開發企業，最終由平臺通過貢獻率或協議、競價等多種定價方式完成利益的分配。

3.發揮數據交易場所的橋梁價值。數據交易機構定位于服務數據要素流通的全業務流程，為數據供需雙方提供交易信息查詢、需求精準匹配及定價機制等第三方服務，實現數據產品和服務提供方、需求方的有效對接，是按需推進數據要素市場化配置的重要載體。通過數據交易平臺將數據生產方、數據消費方、數據加工方等多方信息整合起來，并通過分析與評估將有效信息精準反饋給交易雙方，以促進數據交易的達成效率，最終讓每個市場主體可以平等獲取、自由買賣、公平交易、智能結算，構建可持續、可循環、平衡的數據要素市場生態，發揮數據交易場所的橋梁價值。

2022年1月16日，習近平總書記在《求是》雜志發表的《不斷做強做優做大我國數字經濟》中明確指出，數據作為新型生產要素，對傳統生產方式變革具有重大影響。數據要素市場化配置不僅有利于培育新的經濟增長點，而且是構建現代化經濟體系的重要引擎。推進數據要素市場化配置是深化我國要素市場化改革的重要任務，也是一項復雜的系統性工程，需要加強頂層設計、統籌推進，也需要各方面抓住機遇、主動作為，進一步釋放數據要素價值。