數字政府建設下基層治理中的“留痕式”形式主義探討

基金項目：武漢工程大學研究生教育基金創新項目（CX2020181）。

作者簡介：鄭語晨（1996-），女，漢族，研究生碩士，武漢工程大學，研究方向：電子政務與大數據。

摘 要：近年來，為了提升國家治理能力和治理能力現代化，基層治理在廣泛推行留痕管理，用于進一步提高政府工作效能以及干部考核機制的完善。但是，在數字政府進程中的留痕管理，許多問題接踵而至，多數情況下，留痕管理執行偏差會有損基層治理工作的整體層面的穩定性和延續性，嚴重時甚至會造成工作失敗和效果的碎片化。隨著數字政府的建設過程中，有效運用大數據技術將留痕信息、數據等高效集成，有效規避這種新型形式主義的出現，提出治理方向，提高治理效能。

關鍵詞：數字政府;痕跡管理;形式主義;留痕信息;基層治理

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.12.007

0 引言

近年來，隨著技術治理的提升，留痕管理作為技術治理的過程方式廣泛運用于基層治理中，基層工作的落實程度關系到中國特色社會主義治理體系的現代化程度。面對過多的考核，過度的留痕，使基層政府日益增負，出現了“留痕式”形式主義現象，隨著當前互聯網信息的高速集成、“互聯網+”的快速發展，政府也在加速數字政府的建設進度。但同時，“留痕式”這種形式主義的“新變種”也開始出現，基層治理是社會治理的最后一公里，過度的“留痕式”形式主義使基層政府不堪重負，甚至成為腐敗的根源。

1 “留痕式”形式主義的表現

留痕管理使每一項工作有跡可循、有檔備查、有據可依、有章可循、使工作更加科學化、規范化、統一化，是有效提高基層工作規范的基礎。通過留痕管理總結經驗、完善措施、制定計劃，才能切實提升基層服務水平，從而獲得更高的群眾滿意度。

“留痕式”形式主義主要指的是低效的留痕，并不是所有的基層留痕工作就是形式主義。留痕，是基層工作為了有跡可循，方便管理而設置的一種臺賬管理制度，2019年中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，其中重點強調“加強計劃管理和監督實施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。”。由此可見，雖然留痕管理這種臺賬管理方式為基層工作的提供了便捷，但也因此而增長了一些“唯政績論”的不正政績觀。根據相關資料查看，可以將這種新型的形式主義分為過度留痕和虛假造痕兩大類。

1.1 過度留痕

過度留痕指的是基層部門為了迎接一些不合理考核檢查而機械化的填充留痕，基層干部重復填報臺賬、文山會海等現象。但是，過度留痕并不完全是“留痕式”形式主義，這種行為是在基層工作有了一定的成效之后，為了證明自己工作的真實性以及保證后續工作可追溯而產生的。其根源也與上級部門頻繁考核檢查有關，由于基層工作處于社會治理“末端”，上接黨政下臨群眾，是聯系黨和群眾關系的紐帶，一切黨和國家的政策都要在基層落實，基層干部常常處于“其事也繁，其責也大”的狀態，所以頻繁的迎檢，“一切工作留痕跡”，不僅增加基層工作者的負擔，也容易造成重復留痕過度留痕的現象。比如，留痕一開始是為了日常工作有“跡”可循、有“證”可查，到后來，據一些干部表示，有些考核就是為了拼“臺賬”，到年底天天加班準備“臺賬”，誰臺賬“厚”就顯得誰的工作“扎實”，已經完全地本末倒置了。

1.2 虛假造痕

虛假造痕指的是直接為了應付上級考核檢查，編造虛假留痕材料，并無真實依據支撐，形式大于實質的行為。基層政府作為重要的治理機構，在推進基層社會管理事務的同時也要發揮重要的作用，所以基層工作者除了平時紛繁復雜的工作任務以外，還要保證上級領導組織在考核檢驗工作成效時有跡可循，因此有些人既想獲得上級領導的認可，但又想在工作中獨辟蹊徑，不愿踏實吃苦工作，于是就有了編造留痕資料等富有欺騙性的工作。比如，根據基層人員訪談表示：“人口普查市里要求X月8號完成短表，等到了區里就變成X月10號，然后我們來不及交表，就只能拿以前的數據充數這種，疫情期間的檔案從低風險回來的本來沒啥事，登記一下就行，結果X月XX號后非要改成一人一檔，加大工作量不說，還要向別人問健康碼行程碼，核酸檢測，14天體溫，嚴重的中央精神違背，還要每天上報排查的數據，除了新增返回人員這一項是準確排查出來的，其他都是亂填的。”

2 “留痕式”形式主義現象的危害

“留痕式”形式主義本質上還是形式主義的新變種，基層工作中技術人員可以很容易地以文章專利項目等體現在即的勞動，但是管理人員很難有體現在即勞動成果的形式，缺乏有效的工作考核方式，就容易造成不同的危害。

2.1 直接影響工作的質量

“留痕式”形式主義是基層治理工作中的一大頑疾，近年來，中央和各地出臺了一系列政策措施來制止這種現象，起到了一定的作用，但 “留痕式”形式主義這種現象的頑固程度不容小覷。根據選定區域的調查顯示：2020年發布到基層的文件及會議少了25%，專項整治數量由15個減至原來的8個，各種制度考核指標由原來的19類精簡為8類，縮減57%。但是重復下發文件這種現象還是存在，增加負擔。

“留痕式”形式主義的根源是為了應付考察監督，而考察監督一旦自身陷入“留痕式”形式主義，必然導致其考察監督的對象也形式主義以降低成本。重復的文件錄入、反復的會議記錄容易造成基層工作量的加大，也容易使基層人員產生倦怠心里，導致工作的質量下降，“徒有其表，而無內里”的工作完成材料，也只是機械地完成任務。

2.2 背離為民服務的宗旨

“留痕式”形式主義與全心全意為人民服務的宗旨背道而馳，與實事求是的優良作風格格不入，歷來為群眾所痛恨，為基層干部所詬病。隨著數字政府建設的推進，政務工作數字化發展也越來越迅速，然而，空掛名頭的政務App泛濫、濫用積分排名、工作群中的隨時打卡，機械的收到回復等新型的“留痕式”形式主義現象滋生，浪費基層工作人員的大量時間、造成基層人力物力資源的流失現象。同時，服務群眾不靠“實力”靠演技，看似作風不實，實則暴露出宗旨意識淡薄的問題，有的黨員干部將全心全意為人民服務宗旨拋諸腦后，只顧自己“出彩”，背離了全心全意為人民服務的宗旨。

2.3 貽害個人的成長進步

“留痕式”形式主義因為錯位的政績觀而產生，“維政績論”“政績觀至上”之類錯位思想，光“留痕”不落實等，更容易限制基層工作人員的個人成長進步。

基層是服務民生的最前沿陣地，是落實各種政策直接執行者，不可避免的需要建立各種登記臺賬，便于更加精準的開展基層管理服務工作。但在一些地方，基層工作被過度留痕現象嚴重，以此來體現工作成績，加重了基層干部不必要的工作負擔，讓人力本就匱乏的基層更加捉襟見肘。誠然，適當的工作留痕是必要的，本意在于強化工作的精細化管理，實現工作的可追溯性閉環管理，保障工作的完成質效。今天是信息化時代，檢查考核方式也應做到與時俱進，適應時代工作需要，如果片面強調“紙質留痕”，甚至只查紙質資料不看系統電子數據，并將其作為主要考核依據，違背了工作考核和檢查的初衷，這不僅占用了基層干部大量的寶貴時間，耗費了大量精力，更是助長了形式主義和官僚主義的蔓延。

3 數字政府建設下“留痕式”形式主義的治理

當前，以大數據、人工智能、物聯網、5G通信為代表的新一代信息技術飛速發展，推動了數字經濟、智慧城市的蓬勃興起，給經濟、社會和政治發展帶來了深刻變革，顯著改變著人們的生產和生活方式。加強數字政府建設，將有效推動數字經濟發展、提升社會治理智能化水平、促進民生服務精細化和個性化。

3.1 準確定位回歸為民服務職責

基層治理是社會治理的最后一公里，過度的留痕式形式主義使基層政府不堪重負，甚至成為腐敗的根源。基層政府要真正實現對基層政府的服務，這是基層治理中的一個重大問題，基層政府的服務能力不強，基本沒有足夠的財力和人力去支持基層政府的建設。基層政府的服務能力不足會影響基層政府的治理能力，基層政府的治理責任也不是靠基層政府自己來解決，基層政府不僅要通過公共服務提高基層政府的服務能力，還要通過社會服務來提升基層政府的服務水平，并且通過服務能力提升來提高基層政府的服務能力。

這是因為，基層民眾的公共服務需要得到滿足，而基層政府的服務供給不能滿足社會公眾的基本需求，如果基本的公共服務能夠得到滿足，基層政府的服務能力也會得到提升。因此，可以利用政府數字化轉型，將分散的、獨立的信息系統整合為一個互聯互通、業務協同、信息共享的“大系統”，以及全面實現政務信息資源共享，同時精簡基層政府服務流程，便利群眾，回歸為民服務初心。

3.2 有效監管及合理利用留痕信息

當前，“留痕式”形式主義的出現主要還有一部分是由于上下級組織信息不對稱的原因，上級部門組織制定了一系列的任務需要一定手段進行考核，但是考核方式的不合理或者下級部門組織的結果不易檢驗，就容易造成這種現象。當上級組織嘗試用數字去測量、去評估，甚至將一個簡單數字作為終極目標時候，會招致嚴重后果。制定的目標過于簡單，而過程過于復雜時，任何可以計量的事物都無法全面反映所涉及真實情況的復雜性。所以可以通過數字政府中的監管系統互聯互通和監管數據共享共用，借助監管風險控制體系的建設，實現規范監管、精準監管、聯合。通過信息歸檔留痕規范，將各部門監管內容、監管流程，讓監管可跟蹤、可追溯。并通過大數據分析、人工智能和算法模型，優化監管事項及流程，實現預警研判，讓監管更智慧，有效利用留痕信息，高度融合留痕資源。

3.3 數字化管理復合型人才的培養

在政府數字化轉型背景下，基層工作環境發生了深刻變化，同時隨著經濟的發展，數字政府改革需要持續深化，一定要與時俱進，培養出既有扎實的專業理論知識，又有熟練的操作技能的數字化復合型人才。因此，基層管理者應該提升變革自己的管理方式，不是全面地給出正確的指導和建議，而應該成為組織中的聯結者，將需要接受指導的人和能夠提供指導的人聯結起來，創建基層工作人員聯結、團隊聯結、組織聯結，從而提升組織工作效率。借助信息數字化、現代計算機等技術對政府運作進行現實虛擬，對數字化后的大量信息進行處理，實現計算機輔助決策，最終達到提高政府決策和管理水平的目的。

3.4 普及正確的留痕管理思想認識

痕跡管理最開始是為了方便基層工作人員提高效率，利用圖片、文字或表格等形式將原始資料展示出來并加以保存，給上級部門組織檢驗工作情況提供便利而出現的一種管理方式。正確的痕跡管理思想是基層治理的基石，因此，確立先進正確的管理思想是非常重要的。但是，留痕的度到底在哪里呢？這個界限很難拿捏，需要基層干部從實際的工作中去真實評判。上級部門也應該普及正確的留痕管理思想，根據現實情況探索出科學合理的考核制度。將數字政府建設進程中的數字思想理念運用到留痕管理中，減輕基層“留痕”負擔，高效利用現有數據，提升工作的便利度才是有效減輕“留痕式”形式主義現象的治理出路。

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