城市公共場所衛生監督現狀及對策建議

洑劉波 陳家應

摘要：城市公共場所的衛生狀況影響著大眾身心健康，深化綜合執法改革背景下，現階段公共場所的衛生監督工作現階段由衛生監督所和鄉鎮綜合行政執法局共同承擔。本文通過對城市公共場所衛生監督現狀進行分析，探討在監督過程中出現的問題，提出建議和對策，提升公共場所衛生監督工作的質量。

關鍵詞：公共場所，衛生監督，生命健康安全

城市公共場所和每位大眾都息息相關，我們的生活、學習、工作等在大大小小的公共場所內進行，公共場所的衛生狀況、空氣等微小氣候的變化將直接影響場所內群眾的身心健康。伴隨著政府關于在相關建制鎮和開發區開展相對集中行政處罰權工作的展開及深化綜合行政執法體制改革的推進，現階段大部分城市公共場所的衛生監督工作實際上由衛生監督所和鄉鎮的綜合行政執法局共同承擔，不管從監管層面還是執法過程中涉及的行政處罰，都將公共場所的衛生監督工作提高到了一個新的層次，多部門的聯動強化了公共場所衛生的監督力量。

一、城市公共場所衛生監督之現狀

1.相對集中行政處罰權的展開和深化綜合行政執法體制改革的推進

根據2018年3月中共中央發布的國家機構改革的方案[1]、中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》[2]、江蘇省在2018年出臺的《關于深化綜合行政執法體制改革的指導意見》[3]等文件精神，筆者所在的城市于2019年6月發布《深化綜合行政執法體制改革的實施方案》，并在2020年3月以綜合行政執法改革、區級執法力量下沉的方式在相關建制鎮和開發區開展相對集中行政處罰權。對公共場所衛生管理不符合規定的處罰、對公共場所衛生質量不符合衛生標準和要求的處罰等關于公共場所的相關行政處罰權由原衛生健康部門轉移到受建制鎮政府、開發區管委會委托的綜合行政執法局，建制鎮、開發區綜合行政執法局集中衛生健康領域、城市管理領域、人力資源和社會保障領域、教育領域、農業農村領域、水利領域等的行政處罰權開展綜合行政執法工作。按照實施方案，針對公共場所的監管和執法，具體分工為：鎮政府、開發區管委會委托的綜合行政執法局行使行政處罰權和與之相關的監督檢查權，區衛生健康局委托的區衛生監督所加強日常管理、繼續履行監督管理職責。簡言之，區衛生監督所和鎮、開發區綜合行政執法局實際上承擔了全區的公共場所衛生監督工作。

2.公共場所監管法律適用

在實際監管和執法過程中，針對公共場所衛生監督適用的法律法規主要是《公共場所衛生管理條例》和《公共場所衛生管理條例實施細則》。《公共場所衛生管理條例》于1987年實施并于2019年第二次修訂，《條例》旨在為公共場所衛生制定框架、創造良好衛生條件、預防疾病的傳播和發生、保障人民群眾的生命健康。《公共場所衛生管理條例實施細則》是對《條例》的補充說明及具體實施指導，制訂了更細化的衛生要求和罰則。新版的《細則》在2011年發布并于2017年修訂。《條例》和《細則》的存在，對于公共場所的監督管理起到了一定的保障作用，大部分的監管對象也都能在法律法規的引導下合法經營、保證場所衛生達到相關標準和要求。

3.公共場所衛生監督概況

以筆者所在的江蘇南部某區為例，截至2020年5月，該區領取衛生許可證的公共場所本底數量為1894家，其中賓館、旅店等住宿業498家，美容院、理發店835家，浴室、游泳場館373家，商場、超市108家，其他領證公共場所80家。其他諸如飯館、酒吧等已經停止發放衛生許可證的公共場所也在上千家。全區公共場所衛生監督人員有23人，不按量化分級的監督頻次要求，人均每年需要監督83戶次，如果按照量化分級監督頻次要求，對公共場所衛生監督員的工作量要求更高。

二、公共場所衛生監督存在的問題

1.監管力量薄弱，專業知識欠缺

筆者所在城區辦理衛生許可證的公共場所1894家，衛生監督員23人，實際上這23名衛生監督員除對公共場所進行衛生監督外，還承擔全區10個鄉鎮、開發區的職業病防治工作、飲用水衛生監督、學校衛生監督、非法行醫打擊工作、公共場所控煙工作及其他相關工作。加上衛生監督員年齡層次分布不均、專業和學歷有偏倚，絕大部分衛生監督員每天都在忙、亂、雜的工作中疲于奔命。而且衛生監督員專業參差不齊，預防醫學、衛生管理、法學等專業都能應考衛生監督執法崗位，而衛生監督執法工作是在醫學背景基礎上結合法學知識進行的執法工作，很多衛生監督員無法同時兼顧醫學和法學知識，這對衛生監督工作形成了挑戰。

2.法律法規滯后，處罰難以震懾

《公共場所衛生管理條例》是在1987頒布實施的，距今已有30多年的時間，這30年來我們的國家發生了翻天覆地的變化，經濟迅猛發展、百姓需求急速增長，30多年前的法律已經很難適應現階段的監管環境。雖然《條例》在2016年、2019年進行了2次修訂，但也只是因為部門的合并、針對法律主體等內容的一些微調。而2011年出臺的《公共場所衛生管理條例實施細則》雖然實施才10年的時間，但是里面對于衛生達不到標準和要求的等相關違法行為，處罰力度實在太輕，基本都是先責令整改，之后才是警告、罰款。公共場所達不到衛生標準和要求的違法成本實在太低，在法律層面對這些場所的經營者根本達不到震懾作用，所以才會屢次出現連鎖酒店衛生保潔工作敷衍了事等相關報道。罰款金額上不去，經營者們就會抱僥幸心理和逃避心理，因為衛生監督員不可能24小時盯著每一位經營者，而一旦發現問題也是以限期整改、警告為主，很多經營者索性就我行我素、不服從監管。

3.監管執法紊亂，銜接過程困難

該區在推進綜合行政執法改革時出臺文件，明確衛生健康領域的監管和執法分工：綜合行政執法局行使行政處罰權和與之相關的監督檢查權，區衛生監督所加強日常管理、繼續履行監督管理職責。但是在實際工作過程中，大部分鄉鎮、開發區綜合行政執法局不愿承擔公共場所的監管職責，只承擔涉及處罰的行政執法權。缺少監管的執法是無法服眾的，區衛生監督所衛生監督員不得不承擔所有公共場所的監管職責。工作量的增加還在其次，在監管過程中發現的違法行為如何成為行政處罰的案由，中間的銜接過程成為困擾區衛生監督所和鎮、開發區綜合行政執法局之間的難題。衛生監督所需要將案件做到什么程度才能移交給綜合行政執法局，也是雙方爭議點之一。

4.監管對象意識淡薄

絕大部分公共場所都是以服務業為主，而經營者的服務意識有待提高。賓館、旅店業用洗臉洗澡毛巾擦洗座便器、床單床套沒有做到一客一換的情況屢次被曝光，浴室、游泳池菌落總數、大腸菌群數超標時有發生，美容館、理發店缺乏必要的消毒用具和消毒設施、造成傳染病的傳播，大型商場、超市對于集中空調通風系統的管理、消毒保潔和檢測管理不到位、置若罔聞。服務意識的淡薄，隨之帶來的也是法律意識的欠缺，經營者總抱著能夠逃避監管和執法的僥幸心理，殊不知現在自媒體等群眾曝光、媒體暗訪等形式，已經形成了全社會的輿論監督。經營者只要稍有不符合公共場所衛生的相關標準和要求，消費者、媒體、執法部門等都會從各個層面進行投訴、曝光、處罰。

三、公共場所衛生監督的對策建議

1.明確衛生監督體系改革方向

全國衛生監督執法體系最初的改革出現在2004年，全國衛生防疫站拆分為疾病預防控制中心和衛生監督所。這次改革的目標就是實行技術支撐和監督執法的剝離，建立專業化的疾病預防控制團隊，提升衛生監督的執法能力。伴隨著衛生監督執法體系的每一次改革，都有明確的目標和方向：如參公改革，是為了體現衛監所行政執法的職能、提升衛生監督員的薪酬待遇、激發衛生監督執法活力；又如2019年3月的職業衛生監管職能劃轉，是順應機構改革、轉變政府職能、提升治理能力和治理體系現代化，衛生監督承接職業衛生監管職能，從而更好地保障人民群眾的生命健康。本次依靠深化綜合行政執法改革大背景，衛生監督執法體系改革的目標和方向至今仍然較為迷茫，我們應該重新審視、再次定位，在深化綜合行政執法改革大前提下，衛生監督應該扮演怎樣的角色？這些都需要改革的決策者下定決心，而不像現在懸而未決，職能下沉未徹底改革，監管和執法未徹底改革，讓衛監所和鄉鎮執法局都“渾身難受”。

2.加強部門溝通、全面融入綜合行政執法

加強司法局、衛生健康局、綜合行政執法局及衛生監督所和鄉鎮、開發區綜合行政執法局等部門間的聯系，以聯席會議、案件分享會等形式探討公共場所衛生監管和執法之間的溝通與協調，明確監管和執法的界限，形成系統性的工作流程，保證所有執法人員站在維護法律公平公正的立場、保障群眾的生命健康安全的基礎上進行工作。

該區各鄉鎮在“三整合”改革中，積極推動現代化指揮中心的建設，打造鎮級綜合指揮調度中心，指揮中心融合12345服務熱線、防控、河長通、污染防治等監管數據，調度網格員及其他相關人員高效處理歸口數據信息，開展科學研判。同時將日常監管與綜合執法無縫銜接，實現監管資料、數字證據線上流轉審批，升成執法文書、歸檔電子數據。此外，鄉鎮執法局在各村級建立“綜合行政執法服務站”，派遣執法隊員進村駐點，與村級網格員形成合力，推動監管關口前移、激發社會主體參與。該措施可以有效縮短群眾舉報事項流程環節、加快違法線索發現速度，形成“吹哨報道”快速反應機制，提升處置效率。該區“三整合”改革中形成的基層綜合執法網格模式，暢通了基層與執法部門溝通渠道，提升了基層治理中的“見管率”和“管事率”。

借助深化綜合行政執法改革，衛監所如果能和鄉鎮執法局充分融合，通過執法局的網格組織聯系群眾、發現線索，同樣采取“吹哨報道”的機制，由衛監所、執法局根據職能分工、派遣執法人員迅速前往現場處置違法案情。同時將衛生健康監管信息納入鎮級綜合指揮調度中心，統一歸鄉鎮執法局銜接，打造高效的衛生監督綜合執法新模式。

3.擴大隊伍、加強培訓

擴編、招人是強大隊伍永恒不變的對策。但是在現有行政編制緊缺的情況下，通過增加該區衛生監督所的參公管理編制顯得不切實際，但是招收衛生監督協管員等合同工、臨時工，是加強衛生監督工作的一大舉措。招收有醫學背景、法律背景、衛生管理學背景的合同工、臨時工為衛生監督協管員，提升衛生監督協管員的工資待遇，組織衛生監督協管員進行上崗前的培訓、增加協管員在崗期間業務學習的機會、提升協管員的衛生監督業務水平，可以極大地緩解衛生監督員的工作壓力、加強公共場所衛生監督的力度，打擊公共場所存在的違法行為，極大地保障人民群眾的生命健康安全。同時改變現有衛生監督協管員兼職的身份，現階段協管員基本上由鄉鎮衛生院預防保健科工作人員兼任，該區作為全國百強經濟發達區，應該突破這個界限，將衛生監督協管員打造成為協助衛生監督員進行公共場所衛生監管的專職人員，賦予協管員僅次于執法權的監管權，突出協管員的地位、打造協管員的價值。

4.推動法律修訂、完善法律法規

部分標準可操作性不強、自由裁量標準操作難及層出不窮的各類新興公共場所[4]，《公共場所衛生管理條例》、《公共場所衛生管理條例實施細則》已經很難適應現階段的社會和經濟發展。衛生標準和要求需要重新修訂，同時完善針對新興公共場所的法律法規。在罰款金額和自由裁量幅度上，應該在保障經營者的基本利益前提下，著重處罰，加大處罰力度，起到對經營者從事違法行為的震懾作用。處罰不是目的，公共場所衛生監督員只是希望借助處罰這個手段，積極推動經營者合法、合規經營，推動經營者們站在消費者的角度、保證公共場所衛生符合要求的層面從事經營活動。

5.充分宣傳、增強意識

充分利用微信公眾號、抖音視頻等新興媒介對公共場所衛生方面的體裁進行宣傳，報道衛生監督員、執法人員在監管、執法過程中的突出問題、典型問題，強調日常生活中如何判斷衛生狀況、強化老百姓的維權意識。組織公共場所經營者、從業人員進行法律法規和衛生標準規范的學習，將保障群眾生命健康安全的理念植入每一位公共場所衛生參與人員的腦海。此外，選擇公共場所衛生工作做的比較優秀的單位，樹立這些單位作為典型，邀請其他單位經營者、從業人員進行參觀學習、進行經驗交流分享，幫扶工作欠缺單位取得進步，促進全行業衛生服務水平得到提升。

城市公共場所衛生監督工作自深化綜合行政執法改革以來已經改變了原有的工作模式，一些細微問題的產生在所難免。以期通過對于問題的分析，找出相應的對策和建議，解決當前產生的問題，來改進和完善當前公共場所衛生監督工作，從而為人民群眾的生命健康提供更完善、更周全的保障。

參考文獻：

[1]中華人民共和國中央人民政府.中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》[EB/OL]. www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/ content_5276191.htm#1，2018-03-21.

[2] 中華人民共和國中央人民政府.中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》[EB/OL]. www.gov.cn/zhengce/2019-01/31/content_5362843. htm，2019-01-31.

[3]江蘇省人民政府.《關于深化綜合行政執法體制改革的指導意見》[EB/OL]. www.jiangsu.gov.cn/art/2018/7/31/ art_59164_7765688.html，2018-07-31.

[4]郝欣欣，阮水富.公共場所衛生監督現狀及法律修訂對策研究[J].中國衛生法制，2017，25（6）：45-47.

（作者簡介：洑劉波，南京醫科大學醫政學院在讀研究生，研究方向：公共管理）

（責任編輯：李雪威）