粵北流域生態補償機制構建研究
——以墨江流域為例

劉佳鴻 唐南豪

（韶關學院，廣東 韶關 512005）

1 建立生態補償機制的前提條件

1.1 統一定論生態補償概念，為全面推廣生態補償提供可靠保障

國內生態補償概念主要對應國外生態環境服務付費（Payment for Environmental Services，PES）、生物多樣性補償（Biodiversity Offset，BOF）概念。在國外，PES屬于一種市場化補償機制，是狹義上的“生態補償”，主要基于“支付”（Payment）行為展開；BOF則是主要圍繞預防、阻止生態多樣性的凈虧損發生，補償因為人們發展活動對生物多樣性產生不必要的但又無法避免的損害的保護活動。

早在20世紀20年代，西方一些國家就已經開始探索生態補償機制。目前，美國和德國等一些發達國家已初步建立生態服務付費的政策框架。我國關于生態補償機制的研究起步較晚，主要集中在近20 a。針對已公開發表的研究成果，在中國知網以“生態補償”作為主題進行搜索，截至2021年10月19日，各類生態補償文獻共計25 980篇。從數量上看，2014年發文量最高，達2 059篇（見圖1）。

圖1 1975—2021年各類生態補償文獻年度發表趨勢

目前，我國學術界對生態補償的相關研究已取得豐碩成果，但在概念普及、實踐應用、立法等方面存在嚴重缺失，許多優質理論未落到實處。筆者認為，要想使學術價值轉化為應用價值，加強概念普及至關重要。當下，我國了解生態補償概念的人群范圍并不廣，主要分布于相關科研機構、職能單位和高等院校。即便是與環境保護相關的公職人員，許多人仍對生態補償的概念知之甚少或從未聽聞。當然，對生態補償概念認識的缺失并非意味著生態補償概念不存在或者相關人員工作不稱職，究其本質是我國對生態補償概念缺乏統一定論。目前，“生態補償”一詞在我國尚未出現公認的標準定義，學者理解和政策闡述存在較大差異。因此，在概念普及之前，更為緊迫的任務是由權威部門對生態補償概念進行統一定論，為后續開展概念普及工作奠定堅實基礎。

1.2 完善流域生態補償法律體系，為落實生態補償機制提供依據

我國現行生態補償相關行政法規、部門規章數量并不多，主要以“碎片化”形式呈現，具體規定亦過于原則化、不夠詳盡。在已出臺的法律中，最為重要的森林生態補償行政法規是2002年公布的《退耕還林條例》，其在規劃、造林、管護、檢查驗收、資金和糧食補助等方面做出了較為完善的規定；最為重要的流域生態補償法律是2018年修訂通過的《中華人民共和國水污染防治法》，但該法律對流域生態補償方面的規定較為簡略，若對其進一步具體化，或許在實踐中具有更強的操作性。

此外，截至目前，由發展和改革委、自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、農業農村、林業和草原等部門負責制定的《生態補償條例》尚未頒布，該條例內容主要涉及補償原則、補償領域、補償對象、補償方式、補償評估及標準、補償資金。若能科學、完善地制定、出臺《生態補償條例》，將對健全生態補償法律體系具有重要意義，尤其是在地方實踐探索建立生態補償機制方面可提供權威的法律依據。

2 墨江流域基本現狀

2.1 墨江流域范圍

墨江屬于北江一級支流，面積約1 367 km，河長89 km，流經廣東省韶關市始興縣80%的鄉鎮。墨江包括發源于隘子鎮棉地坑頂的干流清化河、發源于始興縣東南部天平架的羅壩河和發源于沈所鎮的沈所河。羅壩河到太平鎮富村灣與干流清化河匯合后統稱墨江。匯合后的河水經過縣城后，又于沈所鎮塔崗嶺腳與沈所河匯合，最后墨江水流至夾江口村匯入湞江。

2.2 墨江流域社會經濟現狀

2020年末，墨江流域常住人口17.11萬人，占始興縣人口的86.41%。2020年，墨江流域所處地區始興縣生產總值80.25億元，占韶關市生產總產值的5.9%，區域經濟比較落后。

2.3 墨江流域生態環境現狀

2.3.1 墨江水系。墨江為北江上游三大主要支流之一。流域內集雨面積100 km以上的河流有墨江、清化河、羅壩河、沈所河4條。

2.3.2 地形地貌。墨江流域內多為中低山，涼口以下屬丘陵盆地，地勢東南高、西北低。墨江流域地質主要有砂巖、頁巖、花崗巖及石灰巖等。墨江上游河道彎曲坡降大，林木繁茂，是木材重點產區之一；中下游河床平緩，是主要糧產區；墨江流域平均坡降為2.38%。

2.3.3 氣象條件。墨江流域屬中亞熱帶季風氣候區，深受冬季風和夏季風的影響，日照充足。該流域春季氣溫低、多陰雨，夏季氣溫高、多雨季，秋季晝暖夜涼、天氣涼爽，冬季寒冷干燥、多霜雨稀。墨江流域年平均氣溫21.0 ℃，月平均最高氣溫31.5 ℃，月平均最低氣溫9.0 ℃。年平均日照時間1 582.7 h，無霜期298 d。

2.3.4 水資源狀況。以始興縣城墨江橋為控制，墨江多年平均河川徑流量12.7億m，最小年徑流量2.94億m；保證率=90%時，徑流量為6.77億m，淺層地下水為2.46億m。

2.4 墨江流域原有生態環境建設投入情況

2.4.1 始興縣“十三五”規劃中涉及墨江流域的主要項目。由于始興縣“十三五”規劃報告中針對墨江流域制訂的項目較少，無法得出準確數據。鑒于墨江流域長度、面積、流經鄉鎮范圍在始興縣占比較大，故只將部分相關且重要的全縣性項目進行整理，見表1。

表1 始興縣“十三五”規劃中涉及墨江流域的主要項目

2.4.2 墨江流域整治成效與存在的問題。“十三五”期間，墨江流域河道治理項目開始大力推行，通過政府部門的積極科學統籌、加大資金投入力度、加強宣傳，使墨江從昔日的“江水如墨”向“江水如鏡”轉變，流域周邊居民環境保護意識隨之不斷提高。

盡管“十三五”期間取得的成就顯著，但墨江流域的整治工作仍存在瓶頸。一是資金來源單一，以當地政府撥款為主。二是河道治理費用高，當地政府財政壓力較大，發展與環境保護的投入比例難以協調。

2.5 始興縣“十四五”規劃中涉及墨江流域的主要項目

根據始興縣水務局、環保局等部門提供的資料，梳理得出始興縣“十四五”規劃（征求意見稿）中涉及墨江流域的主要生態環境建設項目，如表2所示。

表2 始興縣“十四五”規劃中涉及墨江流域的主要項目

3 墨江流域生態補償現狀調查與研究

3.1 調查時間、地點

調查時間是2021年7月中旬至10月上旬。調查地點是始興縣發展和改革局、自然資源局、水務局、財政局及江口村、周所村、東一村及石頭橋村。

3.2 調查方法

采用文獻調查法、實地調查法、走訪調查法、問卷調查法及網絡查詢等方法，對始興縣墨江流域的生態補償政策現狀及當地居民的生態補償環保意識進行調查。

3.3 調查結果

3.3.1 水質水量監測機制尚未健全。墨江流域現存的監測斷面有橫嶺、瑤村垇和墨江出口3個，其常規監測數據尚未涉及水量監測。在流域上下游橫向補償標準的制定與考核中，水量數據是重要參考因素之一，缺失水量數據將影響水質水量監測機制的科學構建。

3.3.2 補償資金來源與補償方式單一。我國流域生態補償以政府主導模式為主，即縱向上下級政府間和橫向同級政府間的財政轉移支付，手段較為單一。同樣，從2008年開始，始興縣生態環境建設的財政轉移支付主要依賴于中央、省和市撥款，生態補償沒有進入市場化進程，社會資金的參與程度較低。單靠政府財政支持不利于生態補償工作的開展。

目前，始興縣涉及的生態環境建設項目可歸為生態補償項目，補償方式主要是貨幣補償。這種補償方式雖然能夠有效緩解政府與受償者之間的矛盾，但沒有解決受償者“自給自足”的長期發展問題。因此，這種單一的補償方式不利于受償主體自身主動創造經濟效益，不利于生態補償事業長期發展。

3.3.3 缺乏生態補償地方性法規。經走訪始興縣相關政府部門獲知，現階段韶關市生態補償專門性政策、法規較少，主要見于森林層面。在流域層面，韶關市新豐江作為我國香港特別行政區等地的供水水源，生態補償理論研究較為豐富，并頒布了相關政策。除該流域外，其他流域較少關注與研究生態補償問題。但實際上，韶關市內包括墨江流域在內的多數流域盡管沒有以“生態補償”之名制訂和執行項目，但在一些生態環境保護建設項目中均有涉及。究其原因，這與缺乏生態補償地方性法規有關。

4 建立墨江流域生態補償機制的對策

4.1 健全水質水量監測機制

建立墨江流域生態補償機制，必不可缺的是以相對精確的水質水量監測數據為依據。因此，始興縣應根據水資源管理、水生態保護、污染物總量控制的需要，與時俱進，在技術上按照水質水量同步監測的需求，建立水量動態監測站網。

4.2 創新市場化、多元化補償方法

以墨江流域為例，除中央、省和市對墨江所屬縣進行的財政轉移支付補償外，還需探索以下生態補償機制。

4.2.1 上下游間橫向補償。墨江流域發源于始興縣境內，最終匯入湞江。放在公平正義的立場來看，墨江流域周邊居民有權利對水資源（包含排污）進行利用，以換取財富。但因墨江是湞江的上游，實行了較為嚴格的水質監控要求，產業準入根據“負面清單”等規定來嚴格把控，使當地經濟發展與居民收入受到了影響。

生態環境的受益者應對生態環境的保護者或利益受損者進行補償，即“誰受益，誰補償”。若上游保護流域生態環境達標，下游應為其提供相應的補償；若上游超標對水資源進行利用，造成下游的利益受損，前者亦當為后者進行相應的補償。因此，落實好上下游間橫向補償，不僅有助于避免下游對上游水資源的無償侵占，而且可以抑制上游對下游排污權惡意侵占的行為發生，實現雙重效益的提升。

4.2.2 社會力量參與補償。生態補償不應成為政府的“獨角戲”，而需要政府和社會共同發力。社會力量參與補償的方式主要如下：①社會個人、組織捐贈；②開展市場貿易，如水權交易、排污權轉讓等；③社會資本參與生態補償項目，如水利建設、水產增殖放流、養殖場標準化建設等。以墨江流域為例，當地政府可制定相關政策以鼓勵和支持社會資本參與生態補償，進而實現政府和社會齊發力的美好藍圖。

4.2.3 技術培訓個人補償。無論是財政轉移、支付補償，還是上下游間橫向補償和社會力量參與補償，其直接受償對象皆非個人，而是相應的行政部門。對于流域周邊為保護生態環境而不得不犧牲獲利機會的農戶、漁民，按照“誰保護，誰得益”的原則，理應給予合理補償。但筆者通過問卷調查發現，當地農戶、漁民暫未獲得有關生態補償類的補償。對此，筆者給出以下6種補償形式供選擇：現金、實物、技術培訓、教育機會、就業指導和稅費減免。經統計，生態補償以技術培訓作為對有關農戶、漁民的補償形式，其受償意愿最高。對有關農戶、漁民進行技術培訓，為其可持續性獲利奠定堅實基礎，可以有效預防為保護生態環境而陷入貧困，進而不得不通過破壞性地利用自然資源的方法謀求生存與發展等行為的發生。

4.3 制定流域生態補償地方性法規

強化立法保障是地方推動建設流域生態補償機制的可行路徑。目前，部分地方在流域生態補償立法方面積累了一定的經驗，在實踐中對調節各方利益、保護流域環境等方面起到了至關重要的作用。墨江流域所屬市級行政單位為韶關市，韶關市是設區的市，地方人大有權對地方環境保護方面進行立法。地方政府可依托我國近幾十年的生態補償相關立法經驗，通過加強與掛靠在韶關學院的廣東省地方立法研究評估和咨詢服務基地、廣東省環境資源法學研究會和韶關市市域社會治理研究中心的交流合作，制定韶關市境內流域生態補償法規。該法規的制定與實施將對韶關市境內流域環境保護、當地和珠三角地區經濟可持續發展具有極大的促進作用。制定韶關市境內流域生態補償法規時，需要注意以下3方面。

4.3.1 明晰流域生態補償概念，界定相關主體之間的權利義務關系。從已開展流域生態補償立法的地方來看，大多未能對流域生態補償概念進行明晰定義，導致出臺的法律法規可操作性不強。因此，韶關市政府部門應對流域生態補償概念進行定義，下定義時可以結合當地實際情況進行描述，但必須明確其內涵和外延，為法律法規的順利實施奠定良好基礎。此外，在立法中應將相關主體的權利義務關系進行界定，可以指導相關主體的行為，并可將其作為處理權利與義務關系糾紛的依據。

4.3.2 確定境內流域生態補償標準，設立專門的流域生態補償機構。由于韶關市境內流域數量眾多、規格各異，為保障所立的法規順利執行，立法者切不可隨意、籠統地制定補償標準，而應由專業人士根據相關先進理論與技術將流域進行劃分歸類，進而根據流域類型和補償方法的差異性制定科學、專門的補償標準。該標準一旦確立，境內流域生態補償的執行便有了可靠依據。需要指出的是，流域管理涉及多個部門，如果不在法規中明確合適的執行主體，在實際操作中則容易引發部門糾紛。筆者認為，可以探索設立2個專門、常態化的流域生態補償機構，一個負責流域生態補償標準的執行，另一則負責對前者的監督。機構名稱可暫定為韶關市流域生態補償執行委員會、韶關市流域生態補償監督委員會。前者成員可由韶關市人民代表大會常務委員會城鄉建設環境與資源保護工作委員會、發展研究中心、財政局和水務局主要負責人組成，具體事項由水務局落實；后者成員可由韶關市人大城鄉建設環境與資源保護工作委員會和生態環境局主要負責人組成，具體事項由生態環境局落實。將執行權與監督權分離，有利于保障流域生態補償工作的有效開展。

4.3.3 制訂流域生態補償歸責條款。制訂流域生態補償歸責條款的目的是避免所立法規成為一紙空文。倘若法規中沒有歸責的規定，即便違反該法規，也不會遭受任何法律懲罰和經濟損失，那么違法者則難以受到此法的約束，甚至可以將此法視為無物。在現行流域生態補償立法中，歸責條款少之又少，即便有，也過于簡略、模糊。因此，韶關市在立法時，可以彌補此前相關立法的不足，在歸責條款方面多下功夫，以增強法規的可行性。