宅基地三權分置與農民增收有效性
——來自浙江象山改革的經驗

李 達，于明明，吳春岐

(北京城市學院城鎮化研究院，北京 100083)

引言

2019年，中國人均GDP突破了10000美元關口，相關資料表明，中國中等收入群體規模在4億人以上，具備了支撐消費經濟的穩固中堅力量。目前，我國城鎮化進程正在穩步推進，城鄉居民消費結構不斷調整升級，消費觀念也發生了巨大變化。在此背景下，城鎮對鄉村不再是單向虹吸關系，而是嘗試與鄉村構建資源等價流動的雙向通道，為鄉村振興的開局奠定了良好的基礎。然而，當前鄉村資源資產進入“交換”通道仍然面臨著一定的制度性和約束性障礙，如何利用農村“兩權”改革等體制機制創新，助力農村發展、農民增收成為研究關注的焦點問題。

一、研究問題

有關研究認為，在轉型經濟的背景下，主要呈現出農民收入增長緩慢、城鄉收入差距持續擴大這兩個主要問題，市場對農村資源的配置作用有較大提高空間，一系列結構性問題突出，農民收入增長的新途徑和新方式亟待發掘。中國的扶貧實踐表明，利用資產收益助力農村地區發展不啻為一項重要的政策選擇。資產收益以穩定增加農民的財產性收入為目的，是構建城鄉要素統一市場的重要手段?！笆濉币巹澓?018年的中央一號文件對放寬農村資產約束以提高農民收益也進行了不同程度的表述，尤其提出了探索設立宅基地所有權、資格權、使用權，為盤活農村資產提供了制度性基礎。宅基地三權分置改革實驗以來，成為改革試點實現鄉村發展的一個重要途徑和政策選項。那么，宅基地三權分置改革是否有效地促進了農民增收？

二、農民收入現狀與困局

(一)農民收入現狀

1.農民收入持續增長。2013年至2019年，我國農民收入持續增長，實現了質的飛躍。農村居民人均可支配收入年均增幅達9.23%，工資性收入年均增幅達10.31%、經營凈收入年均增幅達6.56%、財產凈收入年均達增幅11.61%、轉移凈收入年均增幅達12.26%(見表1)。

表1 2013—2019年農民收入情況表

2.農民收入增速穩中緩升。2013年至2019年，農民收入增速表現為先降后升。2013年以后，農民收入增速一直在10%左右。從收入增長的拉動因素來看：工資性收入和經營凈收入的增長對農民收入增長起到了主要的拉動作用，分別貢獻了44.45%和27.72%；此外，轉移凈收入連續7年保持高速增長，對農民收入增長起到了25.03%的拉動效應。

(二)農民收入困局

盡管農村居民收入在縱向上實現了持續高速增長，但在橫向比較和收入結構上仍然存在一定的問題。

1.與城市居民的收入相比差距依然很大。2013-2019年，城鎮居民人均可支配收入上漲了15 892元，漲幅絕對值遠超農村。城鄉居民

人均可支配收入比值持續縮小，由2.81下降到了2.64；但兩者的差額由17037元上升到了26338元，收入差距在2013年到2019年間擴大了71.34%。這表明，城鄉收入差距仍在保持擴大態勢。

2.收入結構性矛盾較為突出，持續高速增長面臨瓶頸。工資性收入和經營收入決定著農民收入的可持續增長，然而工資性收入上漲滯緩，作為與工資性收入相互對應的經營收入持續下降，轉移收入的持續性和穩定性堪憂。

表2顯示，2013-2019年，農村居民的財產凈收入占總收入的比例有了微弱提高：由2.07%提高到了2.35%，表明財產性收入嚴重不足的問題一直存在。農戶的承包地、宅基地和房屋等資產并未完全表現出增值屬性，對提高農戶收入的作用甚微。實際上，農地使用權和處分權的完善對農戶家庭總收入的增長具有促進作用，而宅基地制度改革則能促進農民年人均財產性收入增長，成為了讓農戶依靠自身在市場取得生存和持續發展的重要舉措。

表2 2013-2019年城鄉居民收入對比及農民分項收入比例

三、宅基地三權分置改革案例選擇與描述

(一)案例選擇

2018年，中央一號文件發布后，象山縣圍繞宅基地使用權與資格權相分離這個核心，出臺了相關政策，并實現了不動產權登記。象山縣圍繞不變更集體屬性、不減少耕地面積、不損害農民利益3個關鍵點，以適度放活宅基地使用權為主線，以盤活村集體土地資源為目的，以綜合利用農村土地資源為依托，逐步摸索出了一套可被實踐檢驗的農村宅基地產權制度，從頂層設計、政策跟進和具體流程等不同層面解決了三權分置的落地問題。

課題組以象山縣村莊的社會經濟與規模、地理環境與土地性質、宅基地三權分置辦法、宅基地經營模式、農民增收情況等為選擇依據，在象山縣全域覆蓋性地調研了3街道、10鎮、5鄉的宅基地三權分置項目，并于2018年至2020年針對存在宅基地資格權證申領的農村進行了實地調研，調查和訪談超過100余人次，通過篩選和甄別剔除了13個非典型案例，保留了5個典型案例進行有效性分析。主要選擇依據為：

1.案例中包含了浙江省第一個獲得宅基地資格證的村、村民自經營村和外部企業主導村等，5個案例都是2015年首批次進行宅基地三權分置，到2020年都通過了宅基地三權分置改革驗收，具有較強的代表性。

2.案例中宅基地經營模式相差較大，為分析宅基地三權分置的增收有效性提供了不同的分析視角。

(二)案例概述

上述案例村莊在宅基地三權分置改革前的狀況存在一定的相同點和差異性(見表3)。

表3 案例村宅基地三權分置改革前基本情況

1.相同點。(1)村莊規模較小，人口均在1000人左右；(2)收入來源以第一產業為主，主要為經濟林(柑橘、楊梅、毛竹等)和養殖業(漁業)，兼有耕地；(3)收入水平相近，人均收入在1-2萬元左右；(4)勞動力資源多以外出務工為主，導致村內閑置宅基地較多；(5)都具備一定的旅游資源，外部資金有進入村莊的沖動”。

2.差異性。(1)閑置宅基地的情況和屬性不盡一致。 A村、B村和C村的閑置宅基地(使用權)以村民自有為主，D村和E村的閑置宅基地(使用權)主要為集體所有，且為具備一定歷史價值的古建筑群落。(2)村莊擁有的其他資源也各不相同： A村、B村和C村的自然資源較為豐富；B村和C村有豐富的歷史文化資源，如“先秦巖畫”遺址、明清烽火臺等；D村也同樣具備優秀的文化資源，如方孝孺后裔聚居地、民族風古建筑等；E村則以旅游資源見長，如海濱度假區、漁村體驗、影視城等旅游景點。

四、“象山改革” 促進農民增收的有效性分析

宅基地三權分置改革是為了建立健全宅基地的市場化交易機制，使舊房子變成“黃金屋”，屋”，帶動淺海灘涂、山林、水域等閑置資源活起來、流起來、順起來，鄉村資源變資產、資產變資金有了穩定通道，實現了閑置資源從“無價值”到“有價值”再到“高價值”的轉變，從直接效應、間接效應和可持續性等方面促進了對農民增收。

(一)直接效應：促進農戶財產收入增長

在當前農村建設用地指標和規劃空間相對緊缺的情況下，通過三權分置制度規范，改舊建新、指標置換、變廢為寶，充分挖掘宅基地潛力，有效盤活閑置建設用地空間，通過廣泛吸引外部資金進入，直接促進農戶資產增長。

1.增加農民財產性收入。A村三權分置改革后，宅基地年租金50元/m2，村民可以一次性收到5年租金(37.5萬元)。C村改革后，村民可以將房屋出租，出租期內累計租金收入在50萬元左右。農戶可以利用這些資金補貼家用，或通過創辦企業、再投資等方式實現財富增長，逐步進入良性增收軌道，從而實現鄉村振興的總體目標—生活富裕。

2.增加村集體財產性收入。村集體收入是農戶收入的重要組成部分，也是實現農村發展必不可少的支撐要素。村集體收入一方面可以做為村民分紅和村集體成員發展村集體經濟獎勵基金，直接面向農戶發放；另一方面，村集體收入還是村集體創辦企業的資金來源，而村集體企業的發展是帶動農民增收、實現本地經濟發展的重要支撐。E村村集體統一收儲農戶宅基地和農房，再整體租賃給西坡團隊進行開發，可增加村集體經濟收入30萬元。D村集體財產性收入增加約60萬元/年，依托宅基地三權分置資金建成了全省首家村級美術館，成立了鄉村振興象山工作室。

(二)間接效應：提升經營性和工資收入

截止到2020年底，象山縣共發放宅基地三權分置不動產證115本，先后共有40多家民宿項目入駐，累計帶來資金流在6億元以上。A村引入安可公司，投資約7000萬元；C村吸引了20余家企業入駐，資金量超過3000萬元；E村吸引西坡酒店管理集團投資2500萬元等。依賴于土地的農業生產方式轉變為依賴于物質資本的工業及服務業生產方式：一方面，農戶不再單純依靠初級農業勞動獲得收入，還可以依靠打工獲得工資性收入；另一方面，農戶成為家庭企業，并通過自主經營增加了經營性收入。

象山縣借助三權分置改革實施“閑置宅基地(農房)+”行動，促進了經營性收入和工資性收入上升。D村村民除享受村集體分紅外，通過出售盆景、花木及農產品，每年可增加收入2萬元。C村村民將房子的日常經營交給民宿企業打理，只要負責衛生和餐飲，一年實現8到10萬元的收入。E村引入民宿產業后，也找到了村民工資性收入新途徑。

(三)可持續性：推動鄉村“實心化”發展

象山縣宅基地三權分置改革協同“三搶雙動 ”(搶項目、搶資金、搶人才和城鄉要素雙向流動行動)共同開展，吸引了一批人才回鄉創業，通過人才回流、自主創新和解決發展潛在矛盾，“空心村”變成了“實心村”，煥發了鄉村生機和活力，持續性和長遠性地促進了農戶增收。

1.吸引鄉賢人才回歸。 2018年以來，象山縣三權分置后，引進各類鄉賢人才600余人。以B村村民HLX為例，在宅基地三權分置改革后，主動回到家鄉開辦民宿，自掏腰包盤活村內閑置房產，并通過新改建農房、納入新農家客棧等方式，帶動村中農戶盤活宅基地房屋，一起進入民宿的運營體系，提高了農民收入。鄉賢的回歸，不僅帶來了資金和項目，更重要的是豐富了鄉村的人力資本，尤其是帶來了人力資本結構的優化和升級，為鄉村發展和農戶持續增收奠定了良好的基礎。此外，外出務工人員選擇留在本地開展經營性活動也帶來了“新人才”效應。

2.帶動農村實現創新。(1)生產模式的創新。以前農戶主要依靠第一產業和外出勞動務工取得收入，現在則可以依靠宅基地取得收益，并選擇為民宿企業打工、實現本地就業。(2)經營理念的創新。 農戶可以自主盤活宅基地交由入駐公司管理，并按照一定比例分享收入，打破了傳統上全盤出租、依據合同收取租金的方式。這種新型的經營模式開拓了農民創造和利用財富的視野，增加了農戶金融理財的選項，多重組合模式將帶動農村經營方式和金融方式的創新。(3)經營項目的創新。 D村將美術館引入本地的產業鏈條，突破了以往農村只能做低端、做上游的固有思維，極具創意地引入了藝術、文化等元素，進一步優化了農村人居環境并賦予農村生活更多的人文內涵。

3.解決潛在社會問題。 改革開放以來，大批進城務工人員的異地流動帶來了“城市病”問題、“613899”部隊問題以及閑置農地、宅基地等資源浪費問題。宅基地三權分置后，本地產業的發展吸納了大量勞動力就業，諸如餐飲、導游、物業、運輸等行業和崗位為農民提供了本地就業的機會。不言而喻，本地就業在提高農戶收入的同時，解決了一系列潛在的社會問題，尤其是農村子女教育和身心發展問題有望得到緩解。

五、結論與啟示

(一)主要研究結論

1.宅基地三權分置作為“兩權改革”的重要內容安排，在促進農戶增收方面具有較大潛力。 在農民增收面臨城鄉收入差距持續擴大、工資性收入上漲滯緩、經營凈收入占比下降、轉移凈收入難以持續、財產凈收入占比過小的困局下，宅基地三權分置盤活了農民的閑置資產，直接促進了農戶和村集體財產性收入增長，并帶動了本地產業結構向服務業升級和農民生產方式的轉變。

2.基地三權分置改革誘致農村最優生產結構躍升。有效推動了現代農業、鄉村旅游、文化創意、健康養老等相關產業實現鏈式和網式發展，間接促進了經營性收入和工資性收入增長，打通了綠水青山向金山銀山轉化之路。

3.宅基地三權分置基本可以實現農民收入的持續增長。宅基地三權分置不僅保障農戶在未來長時間內(租期一般是20年)可以擁有穩定的財產性收入現金流，而且通過鄉賢人才的回歸、創新要素的加入以及發展中潛在社會隱患問題的解決，為農村“實心化”發展和農戶長期穩健增收提供了可能。

(二)研究啟示

農村“兩權”改革被賦予了更高的歷史期望。宅基地三權分置通過融合城鄉要素，為城鄉資源要素的生產交換提供了流動通道，促進了農村持續發展和農戶持續增收。同時，應該注意到宅基地三權分置改革還存在一定的理論難題和實踐困擾，需要進一步厘清三權的深層邏輯關系，深化并推動三權登記頒證工作的實踐。在鄉村振興的開局之年，地方政府要因勢利導、大膽作為，依托宅基地三權分置改革等機制創新，發揮農村特色稟賦資源，不斷促進農民收入的增長。