混改下一程

徐姝靜

國有企業混合所有制改革不是一個新鮮詞。

2015年2月、2019年6月，《國企管理》先后以《為什么再提混合所有制》《國企混改3.0時代》為題，從不同角度做過報道。

從摸著石頭過河，到重點領域四輪先行先試，再到平均60%的國有企業參與其中……在取得階段性成果后，如今，國企混改下一程已然開啟。

“2022年將出臺國有經濟布局優化和結構調整指引目錄，深入推進國有企業混合所有制改革，在新產業、新業態領域推進增量混改”，國家發展改革委體改司日前發文表示。

在探索中國特色國資國企改革發展的歷史進程中，滲透著理論與實踐的辯證關系，國企混改亦是如此。從一開始被動接受，到現實層面認可，再到主動提升和對企業主動性加以鼓勵，直到現在放手讓企業去做，這是一個理論與實踐DNA式螺旋上升的過程。

在黨的二十大即將召開之際，國企改革三年行動收官之年，《國企管理》再度獨家策劃《混改下一程》，以期通過透視國企混改的不斷升級變化，為混改下一程集聚新動能。

新激情與新速度——一場奔著活力效率而來的大提升

組合拳式混改逐漸增多，廣度不斷外延，深度不斷拓展，當下的國有資本，越來越具有在資本市場乘風破浪的實力。

從中廣核百億混改大單落地到廣汽埃安混改全面提速，新一輪混改浪潮在2021年中下旬就開始蓄積著澎湃的力量。

“下一步，我們將圍繞國家重大戰略，在新能源、儲能設施建設等領域開展增量混改?！?021年10月21日，國家發展改革委體改司司長徐善長在一次新聞發布會上透漏出的信號，更是讓國企混改“浪漲船高”。

專家認為，未來電力、電信、軍工、民航等領域混改有望率先實現突破，新能源、儲能設施建設等領域混改也將進一步提速。

中國企業聯合會研究部研究員劉興國認為，從量上看，前期試點逐步走向全面推進，會有更多企業啟動混改;從深度看，混改會從混資本轉向改機制，會從單一的混改轉向圍繞混改綜合推進各項改革;從路徑看，未來有可能從當前的以國有企業為主體吸引非公資本參與，轉向國資積極參與以民營企業為主體的混改。

新力點

“儲備基地、新能源領域是空白或者短板，現在是讓國有企業和民營企業都來，一起把這塊蛋糕做起來。”徐善長司長表示，下一步國家發展改革委將研究建立混改引戰對接機制，“這些新興領域之前混改中都是沒有的?！?/p>

這次發布會，預示著“增量混改”成為混改下一程新的發力點。何為增量混改？

專家認為，從混改的方式看，有存量混改和增量混改兩種方式。存量混改實質上是一進一退，在新投資者進入的同時，也意味著原投資者的退出，對混改企業來說，只是換了一個投資者，并不會增加企業的注冊資本和凈資產。

存量混改面臨人員安置、資金等問題，而這恰恰是國企改革的痛點，所以這也是大家選擇增量混改的一個重要原因。

“增量混改意味著混改企業以增發新股份的方式落實混改”，專家介紹，“新投資者的進入將帶來注冊資本的增加，給混改企業輸入增量資金。所以，增量混改更有助于增厚混改企業的資金實力，強化進行新能源、儲能關鍵核心技術研發的資金投入能力。”

2021年底召開的中央經濟工作會議強調，2022年經濟工作要穩字當頭、穩中求進。徐善長表示，經濟穩首先體現在企業穩。企業穩了，產業鏈、供應鏈就會安全，就有就業、有消費，就能擴大內需，進而提振社會經濟的預期和信心。

如何實現企業穩？徐善長認為這與混改，尤其是增量混改有關。他表示，要認識發展混合所有制經濟的重要性和新情況。這幾年的混改實踐進一步發揮了企業家的作用，民營企業要求參與混改的呼聲很高，隨著中央提出來構建新發展格局以及“雙碳”目標，增量混改的空間非常大。

“十四五”時期，中國的能源結構面臨革命性的調整。比如，過去民營企業在積極布局光伏、新能源，現在正在調整（分布式光伏）推進，國有企業的積極性也很高。

如何使國有企業的積極性和民營企業的優勢能夠得到很好的發揮？徐善長分析，要把民營企業技術的優勢、市場的優勢、機制的優勢和國有企業資源的優勢、政府支持的優勢很好地結合。

新產業

必須要強調，“雙碳”目標的提出，也給混改添了一把火。

2021年12月7日，中國華電旗下華電福新能源發展有限公司通過北京產權交易所增資引戰，共引入中國人壽、中國國新、國家綠色發展基金、南方電網等13家戰略投資者，募資金額150億元，所募資金將主要用于風電和光伏項目的開發建設及新能源業務開拓。

北京產權交易所總經理朱戈透露，類似的混改案例還有很多。近年來，新材料、新能源等戰略新興產業的國資混改項目意向一經發布，很快便有人來問詢，特別是服務“雙碳”一類的公司，更是各類資本的“寵兒”。

2021年，通過北產交所成交的新材料、新能源、混改項目合計近70項，占比超過五成，共引入社會資本427.29億元，同比增長41.85%。項目多、金額大充分顯示資本市場對“雙碳”概念的追逐熱度。

對此，國企管理智庫副理事長、首席專家李錦認為，現在國資混改正呈現出與經濟布局結構調整、戰略性重組相結合的態勢。國企在國有經濟布局優化和結構調整方面，堅持有進有退，有所為有所不為，為混改釋放了更大的空間，而民企參與實施重大國家戰略的意愿也有所提高，目前的數據切實反映出了國資混改的新態勢。

另外，也有不少專家提到，隨著戰略性新興產業持續的深耕，相關企業存在大量的研發投入缺口。數據顯示，2021年上半年，在披露相關數據的95家戰略新興產業公司中，研發支出超1000萬元的共計27家，其中2000萬元以上的有12家，當中不乏市場關注的明星企業的身影。在這條戰略新興產業的產業鏈上，國企有資金，民企有技術，以混改為手段的結合方式正使得國資民企更加緊密地聯系在一起。

此前國家發展改革委也明確指出，支持民企以需求為導向，積極投資建設集中式或分布式新能源、大容量儲能設施，開展“風光水火儲一體化”“源網荷儲一體化”示范項目建設，通過規?；逃猛苿雨P鍵技術性能大幅提升、成本顯著下降，為實現碳達峰碳中和發揮重要作用。

當前新能源、儲能領域都存在明顯的技術瓶頸，需要加大研發投入力度，這無疑需要雄厚的資金作為支撐。一方面，需要集合國有資本與民間資本力量，共同參加相關技術研發，強化資金支撐能力;另一方面，基于技術研發與產業發展的不確定性，也需要多路資本共同參與，在共享發展成果的同時，也共擔經營風險。以混改方式推動，是一個較優方案。

除了新能源領域，電網、鐵路等領域的混改也成為市場關注的焦點。2021年底召開的中央經濟工作會議要求，穩步推進電網、鐵路等自然壟斷行業改革。有專家表示，“十四五”時期，我國將強化基礎設施支撐引領作用，加快發展現代產業體系。能源電力發展面臨保障持續穩定供應和加快清潔低碳轉型的雙重挑戰，電網升級的要求更加迫切。同時，加快形成內外聯通、安全高效的物流網絡，鐵路是重要環節。在此背景下，電力、鐵路行業需要進一步推動改革。

對于競爭性業務，企業可以積極推動混合所有制改革，提高市場化程度。

以中國寶武混改的全面提速為例，中國寶武集團相關負責人表示，集團形成了子公司混改三年計劃及年度重點推進項目計劃，制定了《混合所有制改革工作推進實施辦法》《混合所有制企業員工持股實施細則》等配套制度，進一步明確了管理責任、細化操作規范、完善工作機制。近期成功舉辦的中國寶武專場混改推介會，向資本市場推出21戶“宜混”企業。據了解，該批項目聚焦與鋼鐵主業相關的新材料產業、智慧服務產業、資源環境產業和產業金融業，涵蓋歐冶鏈金再生資源有限公司、寶武集團環境資源科技有限公司、歐冶工業品股份有限公司等企業，擬通過增資擴股、改制上市等多方式、多渠道實施混合所有制改革。

國家電網則結合“一體四翼”發展布局，系統開展混合所有制改革研究評估，對電網業務和金融業務、國際業務、支撐產業、戰略性新興產業進行混改可行性分析，明確將金融、戰略性新興業務等競爭性業務作為混改重點領域。公司研究出臺《國家電網有限公司混合所有制改革操作指引》，推動12類121個項目有序落地，引入外部資本340億元。

中鐵工程裝備集團相關負責人透露，集團重點推進所屬單位混改工作，組織編制了混改推進方案和計劃，并對所屬技服公司、設備公司和頂管機業務進行了混改可研分析。

中國商業經濟學會副會長宋向清表示，未來電力、電信、軍工、民航等領域混改有望率先實現突破，在這些行業和領域中，現有上市公司有望成為率先實現混改達標和市場突圍的混改“標兵”。

大規模

在劉興國看來，自然壟斷領域改革主要涉及市場準入的進一步放開，讓民營企業可以更廣泛地進入到自然壟斷領域進行投資發展。同時，大力推進混改，引入民間資本共同參與經營。他分析認為，預計2022年或有大量條件成熟的混改項目陸續推出，呈現“量”的快速增長態勢。

作為服務國企混改的重要資本市場平臺，北產交所近兩年在推動國有經濟布局優化、結構調整和戰略性重組等方面持續發揮了重要作用。根據北產交所披露的信息來看，2021年的混改項目呈現出了單個混改項目的引資金額大幅提升的趨勢。

2021年11月26日上午，迄今為止引資金額最高的混改項目在北產交所成功簽字，該項目同時也創下“國內新能源電力領域最大股權融資項目”“年度國內非上市公司第一大股權融資項目”等資本市場多項紀錄。

項目核心方是中廣核集團旗下風電公司，共引入了包括全國社會保障基金、中國國新控股有限責任公司、廣東恒健投資控股有限公司、國泰君安證券股份有限公司在內的14家實力雄厚的戰略投資者，募集資金高達305.3億元人民幣，是“雙碳”目標提出以來央企混改第一大項目，主要用于風電和光伏儲備項目的開發、建設及儲能、綜合智慧能源、售電、電力增值服務等新業務的開拓。

中廣核集團黨委書記、董事長楊長利表示，風電公司增資引戰是集團響應國家“雙碳”目標，積極應對能源革命，推動集團境內新能源業務可持續、高質量、自我滾動發展的重要戰略部署，也是集團貫徹落實國企改革三年行動部署、以“管資本”為主深化國有資本投資公司試點、積極穩妥推進混合所有制改革的重大舉措。未來，中廣核集團將在新能源業務領域持續保持發展的戰略定力，堅持市場化導向，積極探索創新業務，持續優化資源配置，推動新能源業務實現更高質量發展。

國務院國資委黨委委員、副主任翁杰明在出席項目簽約儀式時指出，中廣核風電公司增資引戰既是中廣核集團作為清潔能源央企主動服務國家“雙碳”戰略的積極探索，也是作為國有資本投資公司著力優化國有經濟布局結構的重要舉措，值得充分肯定。他表示，站在“十四五”的新起點，中央企業特別是國有資本投資公司，應當放大國有資本功能，推進股權多元化，加快建設現代企業體系，更好適應推動高質量發展和構建新發展格局的要求，肩負起引領帶動產業發展的歷史使命。

除了中廣核風電的300億元混改項目，2021年有超過126家中央和地方國有企業通過北產交所實施混改。從數量上看，少于2020年的211家，但引入社會資本卻有了大幅度的提升，共引入717.13億元，同比增長36.22%。這意味著2021年單個項目平均引資金額水平接近2020年的兩倍。

證券化

在以往，參與國資央企混改的戰略投資者大部分來自與業務或發展戰略匹配的民營企業。多數參與國資混改的民營企業帶入資本相對有限，部分項目的混改預期難以實現“一步到位”的既定目標。

但在2021年，有意愿參與國資混改的金融資本逐漸增多，共有97家銀行、保險、基金等金融資本在北產交所參與混改。數據顯示，僅2021年上半年，中央企業通過產權市場、股票市場實施混改150余項。各地通過混改引入社會資本超過900億元。徐善長介紹，不少地方在戰略投資者引進、股權結構、治理機制等方面均呈現靈活多樣的特點。

“混改上市已成為國企改革組合拳的重要組成部分，這背后是國有資產證券化和管資本的國企改革政策推動，也有國企自身上市融資的內在需求?！标柟鈺r代律師事務所國企混改與員工持股研究中心負責人朱昌明表示。

國資國企研究專家席加省認為，國企正向混改應該以資本證券化作為重要的方向。通過資本證券化，推動更多的國有資本向上市公司集中，可以極大提高國有資本的流動性與價值增值能力。應充分利用主板、創業板、科創板及新設立的北產交所等多層次資本市場，推動企業規范治理，通過資本市場建立規范的治理機制和激勵約束機制，推動混改企業提高經營效率。

數據顯示，2021年1-8月，全國有40多家央企和地方國企積極推動上市融資，同比增加79.17%，比2020年全年數據高出10.26%。已完成首次上市融資的國企比2020年同期多50%，正積極推進上市的比2020年同期多108.33%。

國家發展改革委經濟體制與管理研究所企業研究室副主任李紅娟在接受采訪時表示，從中央到地方，不同層級的多家國企對企業上市進行了布局，地方國有資本證券化率也隨著一系列國企配套改革政策的推進得到進一步提高。

2021年6月，國務院國資委召開的全國國有產權管理工作會議強調，要積極培育和推動更多符合條件的企業在科創板上市，繼續推動更多優質資產進入上市公司，促進重點行業和重點企業以上市公司為平臺開展專業化整合，持續優化上市資產運營質量和產業布局，不斷提升上市公司價值創造能力。

國務院于2020年印發的《關于進一步提高上市公司質量的意見》則指出，鼓勵和支持混合所有制改革試點企業上市。發揮證券市場價格、估值、資產評估結果在國有資產交易定價中的作用，支持國有企業依托資本市場開展混合所有制改革。

對混改企業來說，上市有多方面的意義。劉興國分析，一是對混改效果的肯定;二是對混改企業的持續支持，以及推進混改進一步深化，完成二次混改;三是為混改參與方提供市場化退出渠道。

李紅娟認為，應當因地制宜、因企施策、分類分層推進混改企業上市。對已經上市的混改企業，需要以引入積極股東的方式實質性推進“二次混改”。對主業處于競爭領域的國有企業，尤其是央企集團層面以下企業，全面推進混合所有制改革，鼓勵支持企業將優質資產上市并進行深度混合所有制改革，進一步放開資本進入的行業和領域，提高國有資產證券化率和搞活國有企業。

從實現的方式看，上市公司已成為中央企業混合所有制改革的主要載體。

國務院國資委數據顯示，2012年至2017年6月底，央企控股上市公司從378戶增加到390戶，央企控股上市公司資產總額、凈資產、營業收入、利潤總額分別占整個央企的63.7%、60.8%、61.1%、84.8%。

產權市場成為央企開展混改的重要平臺。據了解，央企通過轉讓部分股權、增資擴股等方式引入合作者，2013年以來共成交495宗，引入非公資本986億元。

除了充分運用資本市場、產權市場吸引投資者參與國企改革外，央企還通過兼并重組、成立或參股非公有制公司、設立投資基金等多種方式，撬動社會資本，實現“雙向”融合。

國務院國有企業改革領導小組辦公室正式批復的遼寧沈陽、浙江杭州、陜西西安和青島四省市區域性國資國企綜合改革試驗實施方案中，都提到了推動國企上市，提高資產證券化率。青島市提出，推動市屬企業整體上市或核心業務資產上市，到2022年，資產證券化率超過60%。西安市力爭區域內每年新增兩戶國有控股上市公司。杭州市提出到2022年新增10家左右國有控股上市公司。沈陽市明確，推動遼寧能源控股集團新能源板塊資產證券化，支持具備條件的企業推進上市。

事實上，混改企業上市也存在一些風險，對企業的生產經營和發展情況提出了更多考驗和更高要求。李紅娟分析，比如對于信息披露的質量更加重視，企業的隱蔽性和企業發展的自由度將有所降低等，不利于企業管理人員長遠利益的規劃和考量。另外，只要資本進入市場化融資平臺，那就意味著將面臨更多的投資風險和不確定的回收利潤預期。

多路徑

與誰合作，怎樣混合？這是很多央企推進這項改革時首先面對的問題。

“混改就是打破企業在所有制身份上的糾結和界限，讓各種所有制資本取長補短、相互促進?！眹鴦赵簢Y委黨委委員、秘書長彭華崗表示。

國內最大的私募股權投資基金——誠通集團發起設立的中國國有企業結構調整基金自成立以來，已先后參與了中國聯通、中糧資本的混改項目，投資了京東金融、洛陽鉬業非公開發行等項目，還與金融機構、民營資本共同搭建了首期規模50億元的國企混改子基金。

作為央企混合所有制改革試點單位之一，2017年8月，中國聯通引入14位戰略投資者，從“單兵種”模式和“一股獨大”，向“集團軍”模式和“產權多元化”升級轉型。

中國聯通發布的年報顯示，2020年，集團實現主營業務收入2758億元，同比上升4.3%，高于行業平均的3.6%。歸母凈利潤55億元，同比增長10.8%。年報透露，“經營發展態勢持續向好”受益于“混改效能進一步釋放”等有利因素推動。

“全球電信行業發展140年以來，首次出現‘電信運營商+互聯網的資本與業務創新模式?！卑残抛C券這樣評價中國聯通的混改：通過引入具有協同效應和領先優勢的戰略投資者，大大增強了國有基礎電信企業的綜合競爭力。

中國聯通透露，通過新引入戰略投資者，其在云計算、大數據、物聯網、人工智能、家庭互聯網、數字內容、零售體系、支付金融等領域與合作伙伴開展深度戰略合作，推動重點業務和產業鏈融合發展，擴大在創新業務領域的中高端供給，培育壯大公司創新發展的新動能。

混資本與改機制——一個真正意義上的混改時代

從“混資本”到“改機制”，比較明顯的特征是，混改嵌入到綜合性改革中，為提升產業鏈活力，培育世界一流企業助力。

從“混資本”向“改機制”轉變，標志著國有企業混合所有制改革已進入深水區。

作為全面深化國企改革的重要突破口，混合所有制改革是加快國有經濟布局優化的關鍵舉措?；旄牟粌H是做強做優做大國有資本和國有企業，還要做強做精主業和實業。所以“混資本”是第一步，“改機制”才是關鍵。

從這些年的實踐來看，只有徹底轉變運營機制，才能真正激發活力效率，才能見到實實在在的效果。

混改在深化

2022年，國企改革三年行動進入攻堅收官之年。隨著政策體系日趨完善，混改升級思路日漸明晰。

1月17日，國務院國企改革領導小組辦公室召開國企改革三年行動專題推進會。國務院國企改革領導小組辦公室副主任，國務院國資委黨委委員、副主任翁杰明表示，2022年要推動混改企業在深度轉換機制上產生新面貌。

翁杰明提出，堅持“三因三宜三不”，積極穩妥分層分類深化混合所有制改革，著力推進混改企業轉換機制，在混改中激發各類生產要素活力。要強化激勵，用好用足三年行動方案中，國有控股上市公司股權激勵、國有科技型企業股權和分紅激勵、超額利潤分享等中長期激勵政策，擴大政策覆蓋面和應用深度，完善企業內部分配機制，多干多得，向突出貢獻者和一線苦臟險累骨干員工傾斜。

外界普遍認為，這代表著下一步混改深化工作將聚焦轉機制。

所謂機制，是指事物內部各要素之間的結構關系和運行方式，是有機體的構造、功能及其相互關系。中國上市公司協會會長、中國企業改革與發展研究會會長宋志平曾這樣解釋：企業機制就是企業的效益和經營者、骨干、員工利益之間的正相關關系。有關系就有機制，沒有關系就沒有機制。機制屬于企業的治理范疇，是企業重要的分配制度?！百Y本+經營者+勞動者”都是企業機制的基礎。

再具體到國有企業，改機制可以理解為優化和調整混改企業利益相關者的權責利關系。

專家認為，混合所有制改革可以分為兩步：第一步是混資本，實現股權改革;第二步則是改機制，改變制約企業發展的體制機制約束。作為國企改革的有效突破，混資本是手段，改機制是重點，而根本，是為了謀發展。

如果說國企混改的整體目標是提升國有資本的市場化配置效率和戰略影響力，那么改機制的根本目標則是提升國有企業的經營活力和決策效率。

通過引入外部資本形成有效制衡的股權結構，通過引入制度化、規范化和市場化的經營機制，有效提升混改企業的內生動力和經營活力，提升混改企業的治理效能和決策效率，機制改革是否到位、能否全面，直接影響混改的最終成效。

國企管理智庫副理事長、首席專家李錦表示，機制改革應該包括公司治理機制、監督機制、市場運營機制、分配機制和管理機制五大機制，焦點是監管機制的差異化管控。這是第一關，大有“一夫當關”的味道。能不能采取與國有獨資不同的監管機制是關鍵，如果仍然用國有獨資的監管機制，那市場運營機制及其它機制也實現不起來，民營企業也不愿意進來。

應當明確的是，管資本為主的國資監管體制是混改企業開展機制改革的一大制度支撐。

中國醫藥集團有限公司在投資地方民營企業時，在控股前提下留給原民營股東一定比例股權，形成“我中有你、你中有我”的股權架構，并充分保障各種股權資本的決策話語權。

“涉及企業發展戰略、業務擴展、重組改制等問題時堅持與各方股東充分溝通，絕不因為控股地位而忽視或侵占其他股東權益?！眹幖瘓F副總經理石晟怡表示。

誠通集團旗下中儲股份引入國際物流地產巨頭普洛斯后，不僅由外方按比例提名董事、監事，經理層也引入了外方提名的高管，“嫁接”戰略資源，實現取長補短、互相促進。

探索員工持股、強化激勵約束，也是改革實踐中的重要內容。

中國寶武鋼鐵集團有限公司旗下第三方服務平臺歐冶云商，去年引入6家國內外企業和126名核心員工組成的持股平臺參與持股，打破國資的“一股獨大”，在鋼鐵電商激烈的競爭中進入“第一方陣”。

寶武集團副總經理胡望明說，核心員工持股使企業發展和員工利益相綁定，風險共擔、利益共享，有利于營造創業創新的氛圍，為公司長遠發展保駕護航。

“歐冶云商引入戰略投資者只是股權多元化的第一步，后續還會有第二輪、第三輪，中國寶武甚至可以不控股?！彼硎荆瑢毼渌凶庸径急３珠_放姿態，加快混改步伐，非公資本比例將會進一步提高。

混改再回溯

一切當下的問題似乎都可以向歷史要答案。要深刻理解今天的混改，則需要回顧混改的歷史。

新中國成立以來，我國進行過數次混合所有制改革實踐。然而，真正意義上“混改”的提出當屬1993年，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“隨著產權的流動和重組，財產混合所有的經濟單位越來越多，將會形成新的財產所有結構”。當時，混合經濟還不足以作為一種制度存在，所以當時文件用詞是“混合所有”，而非“混合所有制”。

雖然文件中用詞尚屬謹慎，但對其合理性的承認，本身就意味著一個時代的開啟。

1997年，黨的十五大報告中指出：“公有制是我國社會主義經濟制度的基礎，公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分”。

這一說法將屬于混合所有制經濟中的國有成分和集體成分同其它經濟成分并列，使其地位得以擢升。

20世紀90年代，為國企解困是國企改革的主旋律。一大批民營企業亦從自身需要出發，參與國有企業改革。通過兼并、收購、投資控股、承包、租賃、委托經營等改革舉措，將非公有制經濟的管理理念和管理方式融入國有經濟運行中，盤活了大量的國有資產。

當時，股份制經濟是混合所有制經濟主體形式。再加上當時資本市場的逐漸成熟，一大批改制企業得以上市，股市的輸血功能對于國企發展和國有經濟復興起到了關鍵作用。

2014年，新一輪混改洶涌而起，核心則是為了“增加企業活力”。

當時，國有企業規模不斷擴大，資本回報率卻迅速下降。2013年，國務院國資委主管的113家中央企業利潤總額為1.3萬億元，同比增長3.8%，明顯低于同期的GDP增速。在這種情況下，混改再次走進大眾視野，成為當時高層、學界普遍認可的改變局面的抓手。

2014年，黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中將“混合所有制”提到了一個前所未有的高度：“要積極發展混合所有制改革”。

《決定》稱：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展?！睂旄牡墓δ芎蛯嵭Пв泻艽笃诖?。

這一時期，混改處于政策探索期，央企和一些地方先行先試，在邊界上做出了很多探索，為混改的進一步推進提供了經驗和借鑒。

2015年，頂層設計逐漸成型。除了對員工持股采取審慎態度之外，官方對其它形式的混合所有制形式都予以肯定。當年9月24日，國務院發布“國發〔2015〕54號”《關于國有企業發展混合所有制的意見》，正式將混改作為國企改革的突破口。

從文件總體精神來看，鼓勵非公有資本參與國企混改，有序吸引外資參與國有企業混改，鼓勵國有資本多種方式入股非國有企業;分類、分層推進國企混改;電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混改試點示范。

2016年9月28日，國家發展改革委召開專題會，公布第一批混改試點的“6+1”名單，包括東航集團、中國聯通、南方電網、哈電集團、中國核建、中國船舶，以及浙江省國資委。

2017年3月，隨著第二批10家試點企業公布，混改逐步從央企三級以下子企業，向二級子企業及集團層面延伸。同時，央企混改的主導方從國資委轉向國家發展改革委。

前兩批19家試點企業，從行業領域看，涉及配售電、電力裝備、高速鐵路、鐵路裝備、航空物流、民航信息服務、基礎電信、國防軍工、重要商品、金融等重點領域。特別是軍工領域較多，有7家企業。

而后，混改速度加快。第三批試點達到了31家，第四批試點更是達到了驚人的160家。數量的激增代表著混改駛入快車道。與最開始的“不得不做”相比，此時的企業更多的是“主動要做”。

“混”“改”雙肩挑

黨的十八大以來，中央企業混合所有制改革工作穩中加快，改革氛圍已經形成。漸漸地，混改企業成為國有企業利潤來源的大頭。數據顯示，截至2019年11月，中央企業實施混改3700多項，引入非公資本超過1萬億元，混合所有制企業戶數占比超過70%，比2012年底提高近20個百分點;中央企業資產總額的65%已進入上市公司，營業收入的61%、利潤總額的88%來自于上市公司。

2019年11月8日，國務院國資委印發《中央企業混合所有制改革操作指引》。這是國務院國資委貫徹落實黨中央、國務院關于發展混合所有制經濟決策部署，積極穩妥有序推進中央企業混合所有制改革的又一重要舉措。

“《操作指引》的出臺，為中央企業開展混合所有制改革提供了系統的操作指南，消除了以往混改實踐中的很多‘模糊地帶，讓企業敢于去改，也知道如何去做。從而起到混改‘加速器的作用?！敝袊鐣茖W院經濟研究所所長黃群慧指出，《操作指引》貫徹落實了《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》等文件精神和有關政策規定，有利于中央企業規范混合所有制改革工作流程，深化混合所有制改革內涵，以“混資本”促進“改機制”。

這一時期，完成“混資本”的企業，在“改機制”方面開始了探索，它們在公司治理、落實董事會職權、三項制度改革、激勵約束機制和混合所有制企業黨的建設方面都形成了一批可推廣、可復制的經驗。

值得注意的是，央企推進混改過程中，仍存在不敢混、不愿混、為混而混、一混了之、重混輕改等問題，反映出有的企業對混改的目的、意義認識不清，混改目標和路徑不明確，缺乏頂層設計和戰略考量，擔心混的過程中有國有資產流失風險等。

有專家指出：“當前混改的痛點是‘混而不改，必須堅持‘混‘改雙肩挑?！眹蠡旄氖菄蠡旌纤兄聘母?，在國有控股的基礎上加入非公資本，還是國家控股主導。國企混改并非重混輕改或重改輕混就能實現，要推進國企混改成功落地，必須堅持“混”與“改”雙肩挑?！坝行┢髽I形式上合并了，在經營方面并沒有深度融合，還是‘兩張皮，過分糾結于‘誰吃誰、職位如何安排等問題。如此一來，不但沒有形成良性合作，還加劇了機制內耗?！?/p>

宋志平也曾表示：“現在有的企業已經‘混起來了，但‘混了以后沒有深入改革，也就沒有取得成效。這就需要混合所有制企業在推行員工持股、職業經理人制度方面有所突破，讓資本所有者和勞動者共享勞動成果?！?/p>

專家指出，這需要堅持以問題和目標為導向，結合實踐、勇于探索，多措并舉加以解決。

根據指引，央企所屬各級子企業實施混改，一般應履行以下基本操作流程：可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行決策審批程序、開展審計評估、引進非公有資本投資者、推進企業運營機制改革。以新設企業、對外投資并購、投資入股等方式實施混合所有制改革的，履行中央企業投資管理有關程序。

在“混資本”相關環節，指引明確了資產審計評估、通過產權市場實施混改和通過股票市場實施混改等方面工作的操作要點，并重點對混合所有制企業公司治理和管控方式、三項制度改革、激勵約束機制等“改機制”相關環節的操作作出了安排。

當然，“混”與“改”的關系不能簡單用并列來概括，二者應當是不斷交叉、不斷進行的?；旄谋仨殹半p肩挑”，才能真正發揮混改之功效。

混改新效應

2021年10月21日，國家發展改革委體改司司長徐善長在新聞發布會上對媒體介紹，2016年至今，國家發展改革委、國資委牽頭開展國企混改試點，先后推出了4批共208家試點。目前，近100家試點已經完成了引入戰略投資者、調整股權結構、優化公司治理、深度轉換經營機制等主體任務，共引入外部資本2000多億元，外部資本平均持股比例達到35.9%。近60家試點企業已經開展或計劃同步開展骨干員工持股、限制性股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵等中長期激勵計劃，員工持股占總股本的比例平均為8.6%。

在混改試點方面，2018—2020年，中央企業新增混合所有制企業超過3000戶，引入社會資本共計5000多億元。中央企業所有者權益中，引入社會資本形成的少數股東權益由2012年的3.1萬億元增加到2019年的8.4萬億元，少數股東權益占比提高10多個百分點。2021年上半年，中央企業通過產權市場、股票市場實施混改150余項。各地通過混改引入社會資本超過900億元。

黨的十八大以來，按照中央“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的混改十六字方針要求，著眼于引入高匹配度、高認同感、高協同性的戰略投資者，引導各類投資者積極參與公司治理，加速推進混改企業深度轉化經營機制，實現“引資”“引治”“引制”相結合。越來越多的民營企業向混合所有制企業派出董事、監事、經理層等高級管理人員，深度參與公司決策、經營管理和內部監督。

以混改試點為例，完成試點主體任務的近100家企業中，超過80家混改企業在優化調整“三會一層”過程中，均有戰略投資者進入董事會。民營企業在市場機制、效率效益、科技創新等方面優勢與國有企業的資本、資源、技術、管理優勢實現有機融合，混改企業迸發出勃勃生機與強勁發展動能。

目前，中央企業在產權層面已與社會資本實現了較大范圍的混合。國有資本與非公資本在融合中相互促進、相得益彰，不斷釋放紅利。

2012年，中國電子引入在網絡安全領域頗有影響力的民營企業團隊，按照混合所有制模式成立了中電長城網際系統應用有限公司，把央企的產業布局和職業經理人的專業能力有效結合。5年來，企業營收年均增長率達65.9%。

“積極發展混合所有制經濟，最大限度地調動各個投資主體的積極性，大家朝著共同的目標，一起擼起袖子加油干，共同打造產業大生態。”時任中國電子信息產業集團有限公司副總經理李曉春表示。

事實上，除了直接參與者受益外，混合所有制改革帶來的溢出效應同樣不容小覷。

我國醫藥行業發展曾受制于企業規模小、數量多、水平參差不齊等問題。國藥集團通過混改與資本運營，不斷整合行業資源，打造了覆蓋全國的藥品和醫療器械流通配送網絡，大幅提高了行業集中度，促進了醫藥行業的發展。

混改試點企業中，已完成試點主體任務的企業，國有資本權益平均增長20%以上，營業收入較改革前平均增長22.6%，營收利潤率較改革前平均提高2.1個百分點，2019年凈利潤同比平均增長33.9%，其中完成股權激勵的企業凈利潤平均增長43.8%，2020年面對新冠肺炎疫情和經濟下行壓力，企業仍大都保持了良好發展勢頭。

一大批企業通過混改完善治理、強化激勵、突出主業、突出效率，放大了國有資本功能，促進了多種所有制經濟的取長補短、相互促進、共同發展。“同時，我們在工作中也發現有的混改項目沒有達到預期效果或者合作失敗，公司運營出現困難等情況，甚至還發現個別人以改革名義損公肥私，造成國有資產流失。”彭華崗表示。

2016年6月、2018年5月分別印發的《企業國有資產交易監督管理辦法》和《上市公司國有股權監督管理辦法》制度文件，就是針對以上問題而進行的規范性文件。文件明確要求國有產權轉讓、增資擴股和上市公司國有股權流轉通過資本市場公開進行，實現資產定價市場化、操作陽光化。同時，要求產權轉讓原則上不得針對受讓方設置資格條件，不得有明確指向性或者違反公平競爭原則。

“在混改過程當中，要確保百分之百成功，這也是不現實的，各項改革都會有具體情況?！迸砣A崗解釋，“我們看到的大量混改成功案例，總結一下，就是在選擇合作伙伴過程中，一定要有高匹配度、高認同感、高協同性，在混改過程中，一定要同心同向同力。做到這些，混改才能夠真正起到應有的效果。”

然而，混改不是一個可以“一步登天”的工作。部分企業開啟“二次混改”“深度混改”，其核心事項，就是從資產保值增值走向資本放大引領。

對國有資本而言，保值增值是“最低綱領”和“保底追求”，放大引領是“最高綱領”和“催化劑”。保值增值需要特別注重國有資產的運營機制，包括如何選人用人、如何管理資產、如何評價績效;放大引領則需要研究國有資本的邊界、布局、結構和作用。

宋志平介紹，國企開始改革上市時，一些上市公司完全按照和母公司在資產、財務和管理“三分開”的要求，真真正正地把市場機制引入企業，如中國建材旗下的北新建材和中國巨石，都通過上市建立起現代企業制度，得以快速發展，成為優質上市公司。

分類改與分地改——一個細化了再細化的新定位

2021年4月，國務院國資委深化國有企業分類改革專題推進會，首次對國企進行功能劃分，提出了新的定位要求，即“引領者”“擔當者”“服務者”。

這一定位，為需要“因地制宜”“因時制宜”的混改進一步明確了方向。

近兩年來，在中央層面提出“分層分類積極穩妥推進混改”后，從央企到地方，混改加速推進。

央企集團層面的股權多元化，二三級企業的混改，更加尊重市場規律和企業自身特點。

地方層面則增加了在部分重要領域的混改和混改企業員工持股試點數量，拓展了試點內容，企業擁有了更多自主權。

分類改：不是“什么都混合”

所謂分類改革，是在“三因三宜三不”（三因指因地施策、因業施策、因企施策;三宜指宜獨則獨、宜控則控、宜參則參;三不指不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設時間表）的原則指導下，根據國企功能分類不同，確定不同行業的針對性混改和股權多元化改革路徑。

混合所有制改革不是“什么都混合”的改革，而要根據國有企業所承擔的責任和具有的職能分類推進，混合的比例和結構，需要因時因地因事因企動態調整。2015年，國務院國資委、財政部、國家發展改革委聯合印發《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，成為“十三五”時期我國混改分類推進的綱領性文件。也是從這個國企分類改革政策1.0版本開始，我國國企的改革深入踐行分類定義、分類施策、分類管理，取得良好進展。

幾年過去，國有企業的內外部情況發生很多變化，新形勢、新情況、新進展都要求進一步明確和深化國企分類改革的指導思想。2021年4月28日，國務院國資委召開深化國有企業分類改革專題推進會，就此工作進行專門部署安排，是為“十四五”國企改革發展而明確的國企分類改革政策2.0版本。

推進國企功能分類，是歷史和現實原因共同驅動的。分類指導意見說明，“國有企業功能界定與分類是新形勢下深化國有企業改革的重要內容，是因企施策推進改革的基本前提”。因此，通過功能分類改革，可以實現國資國企從宏觀監管到微觀機制的閉環差異化管理，可以為不同監管目標和戰略目標的國企提供更有針對性的改革政策空間。

過去幾年有哪些內外部環境條件變化呢？專題會指出，主要是“三新”“三性”“三化”。

三新：把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動國有企業高質量發展。這是中國經濟和國有企業要把握的頂層戰略指導思想。

三性：切實提升改革針對性、科學性、有效性。在國企改革三年行動的系統改革當中，精準有效、分類實施顯得更為重要。

三化：適應市場化、法治化、國際化新形勢。國企發展以市場為導向、國企推動管理能力和管理體系現代化、國企建設世界一流企業這三大改革工程對分類改革進一步提出要求。

1月19日，在國務院新聞辦舉行的2021年中央企業經濟運行情況新聞發布會上，彭華崗再次表示，下一步開展混改要按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求，分類、分層推進，根據企業功能定位對推進混改的必要性和可行性進行充分研究，宜改則改，避免盲目性，避免“一混了之”。

過去幾年來，在裝備、零售、工程、交通、化工、航空等不同行業里，都逐漸摸索出有利于本行業企業持續發展的股權改革方式。

分地改：細化了目標與思路

分地改，是不同省區根據省情區情，在“因地制宜”基礎上，采取對應的辦法，在重點地區、企業推進混改。

不久前陸續召開的地方兩會和地方國資委會議上，多地明確細化了今年國企改革的目標和思路，分層分類推進混合所有制改革成為重點。

上海首先出臺“國企國資改革二十條”綱領性文件，多地緊隨其后。截至目前，已有四川、黑龍江、天津、山東、江西、河南、北京、江蘇、廣東等20余個省市國資委出臺地方國企改革相關文件。

如何在不同地域，分層分類推進混改？山東省國資委主任張斌介紹，對充分競爭行業的存量企業，更加注重引入具有技術、品牌、市場影響力的投資者，鼓勵通過上市、引入戰投或非公資本等方式實施混改。對需要進一步優化股權結構的混改企業，鼓勵引進高匹配度、高認同感、高協同性的戰略投資者，成熟一個推進一個。對產業鏈供應鏈優化穩定及經濟社會發展具有戰略支撐作用和公益保障作用的企業，原則上要保持國有控股。

在探索差異化管控方面，山東省國資委此前印發的《關于省屬國有相對控股混合所有制企業差異化管控的指導意見（試行）》指出，國有股東應建立管資本為主的管控模式，即國有相對控股混合所有制企業國有股東作為出資人，要以資本為紐帶、以產權為基礎、以管資本為主線，對企業實施監管。對于企業重大決策事項，要按出資比例或公司章程履行出資人職責，主要通過股權代表體現意志，不干預企業日常經營活動。

作為混改的重要方式之一，資產證券化屢被提及。安徽省國資委提出，2022年要啟動實施國有資產資本化證券化行動，充分運用多層次資本市場，推進企業上市和直接融資，組建運營若干國有資本股權投資基金，加快資本“引進來”和“走出去”步伐，帶動社會資本投向安徽省十大新興產業。安徽省政府工作報告提出，年內要加快港航、機場、煤電等資源整合，實施省屬企業布局新興產業行動，省屬企業資產證券化率提高到50%以上。

上海市國資委表示，在深化國有企業改革方面，要深化混合所有制改革、健全激勵約束機制。推動高新科技企業科創板上市，一批二、三級企業引入戰略投資者或聯合重組，推動符合條件的企業全部完成經理層成員任期制、契約化管理，推動一批上市公司、科技創新型企業實施股權激勵。

浙江省國資委提出，要深入實施上市公司高質量發展行動，力爭2022年全省新增7家國有上市公司，上市公司頭部企業或行業第一梯隊企業6家以上，培育千億市值上市公司4家;省屬上市公司新增市場融資200億元，資產注入100億元。

……

再提升：歸根結底是活力效率

不管是分類改還是分地改，歸根結底是改出“活力與效率”。

比如東北地區，除了沈陽進入綜合改革試驗區外，2021年3月，《深化東北地區國有企業混合所有制改革實施方案》印發。4月14日至15日，相關部委在沈陽舉行深化東北地區國有企業混合所有制改革工作現場會，進一步明確政策部署，推動東北地區深化國企混改。

根據全國30多家主要國有產權交易機構公布數據，2019年和2020年，東北地區黑龍江、吉林、遼寧三省國企進行公開交易掛牌的股權轉讓和增資擴股項目合計數量分別是135項和256項。

雖然和自身比，產權交易項目數量增長了近一倍，但和全國整體數量相比，依然有很大的提升空間。2019年和2020年，成交比例分別為58%和43%，并不算高。這說明，在混改和股權多元化中，尋找確定合適的投資者依然是其難以回避的問題。

為此，東北地區積極通過股權改革探索方向，并取得了一部分成功的經驗。

2018年，東北制藥通過上市公司定增項目，引入遼寧方大集團作為戰略投資者。4月至7月間，東北制藥內部股權結構持續發生變化。遼寧方大通過購買非公開發行股份、集中競價交易等方式四次變更持股比例。最終，遼寧方大成為東北制藥第一股東及實際控制人。

2017年，哈藥集團及其控股的上市公司哈藥股份、哈爾濱工投集團及其旗下的上市公司*ST哈空（600202），成為哈爾濱市國資委出資企業首批混改試點企業。

混改完成后，哈藥集團股權結構變為哈爾濱市國資委持股38.25%，中信冰島、華平冰島、黑龍江中信資本醫藥產業股權投資合伙企業（有限合伙）分別持股19.125%、18.7%、0.425%，哈爾濱國企重組管理顧問有限公司持股8.5%，重慶哈珀持股10%，黑馬祺航持股5%。

哈藥集團由國有控股變為國有參股，不存在“可控制半數以上股權或半數以上董事會席位”的股東。哈藥集團變更為一家無實際控制人的中外合資經營企業。

哈工大機器人集團選擇了增資擴股。這所由黑龍江省政府、哈爾濱市政府和哈爾濱工業大學共同投資組建的高新技術企業，于2018年11月在上海聯合產權交易所公開掛牌。

2019年3月，該增資項目成交，金額為5億元，共引入兩個戰略投資者無錫哲方昆侖智能投資合伙企業（有限合伙）和湖州新業哈工企業管理咨詢合伙企業（有限合伙）。增資完成后，新進投資者分別持有哈工大機器人集團4.80%和4.29%股權。同時，在科技投資方面，哈工大機器人集團積極參與創投基金建設、搭建科技創新平臺，加大產業鏈上的科技創新。

在投資界，一向有“投資不過山海關”的戲稱。為了解決這一顧慮，東北地區國企采用多種投資權益保護模式，營造吸引投資者的良好環境。具體來說，通過有針對性的給參與東北國企股權改革的戰略投資者或者財務投資者提供更有約束力、優先權、表決權的投資權益保護和優惠政策，激勵更多投資者參與到東北地區國企改革發展中來，參與到市場化振興東北過程中來。

這樣的“退”能達到更好的“進”。以位于遼寧沈陽的北方重工為例，作為曾經新中國重型機械制造領域的驕傲，北方重工面對殘酷的市場競爭和復雜的國內外行業變化，逐漸喪失了原有的市場優勢，人才和技術大量流失。

2019年4月，在遼寧省委省政府和沈陽市委市政府的大力推動下，戰略投資人遼寧方大在最后時刻完成對北方重工的混合所有制改革，成為該企業的第一大股東，將其從懸崖邊緣拉了回來。

以改革為契機，北方重工開始全面實施信息化改革，深入推進“產業數字化”，把信息技術與傳統裝備深度融合，助推企業加快轉型升級。隨著企業經營情況持續好轉，員工收入水漲船高，截至2021年6月，在崗員工月平均應發收入為7823元，比混改前的2018年月平均應發5137元增長52%。

與東北不同，西北地區普遍混改體量較小。除陜西省早在2014年就發布《陜西省人民政府關于推進混合所有制經濟發展的意見（試行）》外，大部分省份的混改政策集中在2017年才姍姍來遲。

在西北地區，除了增資擴股和股權轉讓之外，新設立混合所有制公司也成為重要的形式。陜西能源集團與長沙遠大住宅工業集團合資成立陜西能源遠大建筑工業有限公司;貴州成立了央企、地方國企和民營資本混合所有的華仁新材料公司以及貴安新區配售電公司;新疆廣電網絡發起設立混合所有制的北京未來媒體科技股份有限公司;青海和河南企業合資成立了青豫能源公司等等，均是其中的典型代表。不過，有專家指出，西北地區混改企業占比偏低、股權市場化程度不高是普遍性問題，可以據此出臺相關政策。

相較而言，西南各地混改力度更大。

以四川為例，四川省國資委強化混改制度支撐，堅持試點先行，梯次拓寬混改面，加強混改全過程監督，結合企業規模、發展階段、創新能力等，分類分層、有序推進混改工作，混改水平得到顯著提升。

近年來，四川省國資委通過創新搭建國內跨區域“國企混改項目信息發布平臺”，采取技術手段整合項目信息，實現混改項目“一網發布，全網獲取”。自2019年“國企混改項目信息發布平臺”上線以來，截至2021年底，四川累計發布國企混改項目517宗，涉及金額826.89億元;累計成交89宗，成交金額68.47億元。

按照發布情況分析，從屬地看，四川省屬國有企業累計發布混改項目126宗，涉及金額336.73億元;市（州）國有企業累計發布混改項目391宗，涉及金額490.16億元;從交易方式看，股權轉讓類項目212宗，涉及金額286.91億元;增資擴股類項目145宗，涉及金額325.51億元;合資新設類項目160宗，涉及金額214.47億元。

廣西則將目光聚焦于混改基金。2021年9月，經廣西國資委批準，由廣西宏桂資本運營集團有限公司作為主發起人，聯合央企、廣西國企、地方國企以及其他社會資本共同發起設立總規模300億元的廣西混合所有制改革基金體系。

該基金首期規模100億元，通過同時搭建不同類型平行基金的方式進行設立，主要分為廣西國有企業混合所有制改革主力基金、廣西國有企業混合所有制改革戰略基金以及廣西國有企業混合所有制改革地方基金三類基金。該基金均采取有限合伙制，由專業化基金管理公司負責基金的運營和管理，并依據章程或合伙協議約定進行股權投資、管理和退出。

東南和南方地區混改經驗更為成熟和靈活。

安陽鋼鐵日前披露，控股股東安鋼集團董事會會議審議通過關于安鋼集團混合所有制改革總體工作方案等相關事宜。根據混改方案：先將安鋼集團100%股權評估后作價，出資至河南省國資委全資的河南裝投集團，同時將安陽鋼鐵20%股權無償劃轉到河南裝投集團;而后依托河南裝投集團在產權交易所公開掛牌并采取綜合評標方式確定一名戰略投資者，轉讓安鋼集團80%股權;戰略投資者對安鋼集團進行增資擴股，并實施員工持股等中長期激勵。

廣汽集團相關負責人近日表示，廣汽埃安混改進展順利，或于明年完成，并擇機上市;混改完成后，國資持股比例將從現在的50%下降到20%至30%。

深圳市城市交通規劃設計研究中心股份

有限公司日前與寶安交通集團所屬的寶規院、寶建院、監理公司、錦繡城公司等4家企業負責人、4家企業員工持股平臺執行事務合伙人委派代表進行現場簽約。據悉，本次寶安4家區屬國企聯合混改是全國首例“全鏈條企業打包+引進戰略投資者+管理層和核心骨干持股”混合所有制改革，開創了全國區縣級國企混改先河。

此外，福州市國資委近日印發《所出資企業混合所有制改革操作指引》，進一步規范了相關工作流程，有利于推動國企改革向縱深發展。

……

數據顯示，截至2021年底，各地區平均國企混改率已超60%。

據了解，去年以來，國家發展改革委正在總結混改試點和面上混改實踐經驗，研究制定深化國企混改實施意見，將實踐中形成的規律性認識上升為政策制度，推動國企混改不斷深化、取得更大實效，培育更多產權多元、治理現代、激勵有效、充滿活力的混合所有制企業。