數(shù)字人民幣賦能財政監(jiān)督:從合規(guī)性走向功能性

徐京平 宋 歌

（西北政法大學，西安 710061）

內(nèi)容提要:本文將數(shù)字人民幣的功能及研發(fā)趨向融入政府治理視閾，解析數(shù)字人民幣賦能財政治理的邏輯基礎(chǔ)，以財政資金直達機制舉例說明數(shù)字人民幣賦能財政監(jiān)督的技術(shù)路徑。研究發(fā)現(xiàn)：在財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型過程中，數(shù)字人民幣能以其雙層運營模式、中心化管理等特征，以及可溯源技術(shù)和以算法為支撐的電子貨幣的結(jié)合，對解決傳統(tǒng)財政治理中以合規(guī)為導向事后糾偏、財政信息不透明、腐敗行為難追蹤等痛點問題有著相對應的基礎(chǔ)支撐作用。結(jié)合數(shù)字人民幣在財政監(jiān)督方面的應用前景，從建立現(xiàn)代財政制度，充分發(fā)揮財政職能，以財政治理推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標方向，本文提出了數(shù)字人民幣的下一步研發(fā)價值趨向，從而實現(xiàn)數(shù)字人民幣發(fā)行賦能財政監(jiān)督的最大正向效應。

一、引言

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。現(xiàn)代財政的本質(zhì)，是廣大納稅人出讓一部分個人的利益組成公共物品-國家財產(chǎn)，由政府作為受托人，通過調(diào)整分配關(guān)系、規(guī)范分配秩序?qū)邑敭a(chǎn)進行合理調(diào)節(jié)、分配和保障，以實現(xiàn)廣大納稅人的公共利益最大化（江龍，2001）。立足新發(fā)展階段，我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，建立現(xiàn)代財政制度是國家治理現(xiàn)代化的應有之義，財政監(jiān)督是提升財政效率的重要保障，在我國社會主義市場經(jīng)濟背景下，強化財政監(jiān)督職能是市場經(jīng)濟的必然要求，加強對公共財政的監(jiān)督，不僅有助于優(yōu)化財政資源配置，提升公共物品、公共服務與公民需求的匹配度，更有助于實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標。

財政行為與市場流通行為一樣，都要通過貨幣體現(xiàn)交易信息等細節(jié)。在科技與金融不斷融合的國際趨勢下，央行數(shù)字貨幣作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基石，被認為是未來全球經(jīng)濟金融競爭的高地。全球各國央行都已開啟了研發(fā)工作，數(shù)字貨幣開始進入公眾視野。事實上自比特幣出現(xiàn)以來，我國本土化法定數(shù)字貨幣——數(shù)字人民幣（簡稱“DCEP”）的研發(fā)工作在2014年就已啟動。①所謂DCEP，DC是Digital Currency（數(shù)字貨幣）的縮寫，EP是Electronic Payment（電子支付）的縮寫。經(jīng)過多年的深入研發(fā)探究，數(shù)字人民幣已完成籌備場景試點，進入內(nèi)部測試階段。在深圳、蘇州、成都等城市開啟試點后，國有各大銀行及國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)紛紛入局，內(nèi)部測試中的應用場景進一步擴展，試點城市不斷擴圍。

可以預判的是，數(shù)字人民幣的發(fā)行將會對我國貨幣政策執(zhí)行及流通監(jiān)管現(xiàn)狀帶來巨變。而該巨變?nèi)绾蝹鲗е霖斦O(jiān)督機制，對政府財政治理帶來何種影響，也值得我們深思。有鑒于此，本文將數(shù)字人民幣研發(fā)置于治理視閾下，從數(shù)字人民幣功能特性入手，探討其作為治理工具對于財政運行發(fā)揮監(jiān)督職能的邏輯關(guān)系，構(gòu)建其作用路徑。這不僅有助于數(shù)字人民幣在“技術(shù)向善”的價值導向下進行研發(fā)和推廣使用，更有助于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)財政監(jiān)督的作用路徑，擴展重構(gòu)財政監(jiān)督過程，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出貢獻。

二、文獻回顧:數(shù)字人民幣賦能財政監(jiān)督的邏輯基礎(chǔ)

（一）功能視角下的數(shù)字人民幣緣起

1983年，David Chaum首次公開提出數(shù)字貨幣的構(gòu)想，兼具匿名性和不可追蹤性的電子現(xiàn)金系統(tǒng)的構(gòu)想引起公眾關(guān)注，并在2008年由中本聰通過嵌入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)的方式付諸實施（馮靜，2019）。去中心化私人貨幣一度引發(fā)金融混亂投資熱，為適應數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，維護國家發(fā)行貨幣主權(quán)，代表國家信用的法定數(shù)字貨幣成為國家綜合實力新的競技場。據(jù)全球66個主要國家對法定數(shù)字貨幣的調(diào)查統(tǒng)計顯示，截至2020年，正在（或即將）對法定數(shù)字貨幣進行研發(fā)的國家占比80%，其中約有一半國家正在對法定數(shù)字貨幣加以試驗或者概念驗證，10%的國家已經(jīng)開始了法定數(shù)字貨幣的試點工作。②Boar C，Holden H，Wadsworth A.Impending arrival：a sequel to the survey on central bank digital currency，2020-02-12。盡管我國法定數(shù)字貨幣——數(shù)字人民幣的具體落地時間尚未公布，但事實上，數(shù)字人民幣的實踐及試點步伐一直走在世界前列（王延川，2020）。針對數(shù)字人民幣的各類屬性，結(jié)合官方說法，學術(shù)界也一直沒有停下探討的步伐。總結(jié)來看，數(shù)字人民幣擁有以下5種基本特征。

1.法償性。不同于加拿大銀行、新加坡金管局推出的限于中央銀行和金融機構(gòu)之間使用的批發(fā)型CBDC（central bank digital currencies），我國數(shù)字人民幣的使用面向公眾，屬于一般目標型，也稱零售型，定位于M0，屬于流通中的基礎(chǔ)貨幣，經(jīng)濟性質(zhì)上與現(xiàn)行貨幣相同。由于不計利息，也不會對銀行存款產(chǎn)生競爭（中國人民銀行，2020）。在法律本質(zhì)上，數(shù)字人民幣與目前盛行的私人數(shù)字或電子貨幣等具有本質(zhì)區(qū)別，其屬于央行負債（楊東，2020），與現(xiàn)行貨幣具有同等法律效力，依賴于國家信用，任何機構(gòu)和個人均不得拒絕（劉曉欣，2020）。

2.可溯源性。與強調(diào)去中心化的私人發(fā)行的數(shù)字貨幣不同，數(shù)字人民幣堅持中心化管理，“兩庫”的發(fā)行體系，與當前傳統(tǒng)貨幣“二元”管理模式相似，央行主要負責發(fā)行，商業(yè)銀行依然需要承擔向民眾兌換的義務（張姝哲、韓興國，2020）。借鑒比特幣中心化UTXO模式，數(shù)字人民幣“三中心”的創(chuàng)新管理模式下，數(shù)據(jù)分析中心、登記中心和認證中心的聯(lián)合能夠準確詳實記錄數(shù)字人民幣從創(chuàng)造、確權(quán)、流通、核算到消亡的全過程，形成完整的資金鏈條，為穿透式監(jiān)管提供硬件基礎(chǔ)（吳桐、李家騏、陳夢愉，2020）。

3.有限匿名性。數(shù)字人民幣采用“賬戶松耦合”+數(shù)字錢包的方式運行，根據(jù)客戶身份識別強度對數(shù)字錢包進行分層管理，可以實現(xiàn)脫離支付賬戶的端對端價值轉(zhuǎn)移。根據(jù)實名強弱程度賦予各類錢包不同的每筆及每日交易限額和余額限額，小額支付無需與商業(yè)銀行賬戶綁定。③張莫.央行數(shù)研所穆長春首次詳解數(shù)字人民幣錢包[EB/OL].經(jīng)濟參考網(wǎng)，http：//www.jjckb.cn.對商業(yè)銀行和交易相對方的匿名性在保護了消費者隱私的同時，對央行信息全透明，實現(xiàn)交易信息可控匿名化。

4.可編程性。從本質(zhì)上說，數(shù)字人民幣是一種加密數(shù)字串，以代碼形式表示貨幣相應的金額、編號、發(fā)行者及所有者的簽名等信息。在合規(guī)前提下，通過加載不影響貨幣功能的智能合約，將合同轉(zhuǎn)化為合同語言實現(xiàn)可編程性。數(shù)字人民幣可編程性體現(xiàn)在貨幣的前置及后續(xù)監(jiān)管中，更好地控制用戶信息的收集和使用，加強監(jiān)管（方若寧，2021）。例如在涉稅信息的使用方面，數(shù)字人民幣能夠在技術(shù)層面實現(xiàn)對涉稅信息精準而又全面的收集，從技術(shù)上實現(xiàn)稅收公平（胡元聰、曲君宇，2021）。

5.普惠性。與傳統(tǒng)電子支付必須依靠網(wǎng)絡才能完成的交易條件不同，數(shù)字人民幣可以實現(xiàn)“雙離線”支付，在未聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中依然可以完成交易，環(huán)境適應性更強（方顯倉，黃思宇，2020）。數(shù)字人民幣依托于雙離線功能，實現(xiàn)消費者方便的實時支付體驗，促進國家金融數(shù)字化創(chuàng)新發(fā)展，提升普惠金融服務能力（黃國平、丁一、李婉溶，2021）。

（二）演化視角下的新時代財政監(jiān)督

長期以來，我國學術(shù)界對于政府財政職能的研究與認識是一個動態(tài)演化的過程。作為政府治理的重要物質(zhì)支撐，不管是計劃經(jīng)濟時期的“國家分配論”理論體系，還是“公共財政論”理論體系、“國家治理”理論體系，財政職能一直都是我國政府治理領(lǐng)域重點探討的話題。在計劃經(jīng)濟背景下，以馬克思國家學說為依據(jù)，結(jié)合社會再生產(chǎn)過程，以探究財政與國家之間本質(zhì)聯(lián)系為重點的“國家分配論”占據(jù)了我國財政理論學界的主流（谷成、王巍，2021）。在計劃經(jīng)濟背景下提出的財政基礎(chǔ)理論，一定程度上契合了傳統(tǒng)意義的“家國同構(gòu)”理念，形成了具有政治色彩的財政理論，突破以往的收支平衡體系，形成具有自身政治特色的財政基礎(chǔ)理論。在理論財政學視角下，“國家分配論”究其本質(zhì)是國家政權(quán)或者政府主體分配以剩余產(chǎn)品形式存在的國民收入的一種分配關(guān)系（劉曉璐、郭慶旺，2017）。學者顧超濱作為代表我國本土財政學派所持的經(jīng)典觀點是財政職能主要分為“分配、監(jiān)督”二職能論（顧超濱，1996）。

與“國家分配論”提出時間相隔十年左右，現(xiàn)代西方財政學也迎來了一次理論創(chuàng)新。繼20世紀30年代凱恩斯提出市場失靈無法避免的“政府干預論”之后，Musgrave（1957）提出財政三職能的經(jīng)典理論。該理論認為資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟穩(wěn)定職能是市場化國家財政的三項職能。隨著國內(nèi)經(jīng)濟體制改革，1998年全國財政工作會議上提出建設公共財政基本框架，中國式公共財政論應運而生，在此體系下，Musgrave的“三職能說”開始占據(jù)財政學理論主流。回溯財政研究歷程，自新中國成立至我國財政改革目標在全國財政工作會議上明確，財政監(jiān)督職能一直作為財政本身固有的職能被財政學界所提及（馬海濤，肖鵬，2020）。黨的十八屆三中全會《決定》提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”論斷后，財政職能已經(jīng)超出經(jīng)濟學范圍，綜合了政治學、管理學、經(jīng)濟學的范疇，結(jié)合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大命題，現(xiàn)代財政制度框架下的財政職能被重新界定。

市場經(jīng)濟背景下，在現(xiàn)代財政制度的框架中，基于利益主體的多元化、經(jīng)濟決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性的特點，資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟各項職能中都隱含著監(jiān)督職能。財政監(jiān)督作為基礎(chǔ)手段保證了其他職能的實現(xiàn)（於鼎丞，廖家勤，2003）。從現(xiàn)實意義來看，我國保持政令統(tǒng)一，維護國家和人民的根本利益，需要強化財政的監(jiān)督管理職能。優(yōu)化政府治理的基礎(chǔ)是強有力的監(jiān)督保障，財政監(jiān)督作為基石，與其他監(jiān)督相互結(jié)合，為政府執(zhí)行提供數(shù)據(jù)支撐，成為保障國家治理體系效用合理發(fā)揮中的關(guān)鍵一環(huán)（張樂，2021）。

綜上所述，關(guān)于數(shù)字人民幣和財政監(jiān)督均已有大量文獻研究，雖側(cè)重點不同，但依然能從文獻研究中梳理出數(shù)字人民幣的功能性及我國財政監(jiān)督的研究歷程。把握時代先機，實現(xiàn)金融與科技創(chuàng)新前瞻性布局，我國數(shù)字人民幣進入精密籌劃的發(fā)行倒計時。隨著試點范圍的不斷擴大及產(chǎn)業(yè)鏈的完善，數(shù)字人民幣的應用場景逐漸豐富，在實踐層面具有廣闊前景。但目前已有的研究大多聚焦于技術(shù)本身，即關(guān)注技術(shù)方法與應用領(lǐng)域的拓展，而缺乏理論與實踐方面的有機結(jié)合，特別是數(shù)字人民幣與政府財政相結(jié)合的研究較為匱乏，暫時缺乏科學而可行的應用方案。基于上述研究現(xiàn)狀，本文圍繞數(shù)字人民幣本身的技術(shù)特性及其發(fā)行帶來的影響和推動作用，重點研究以下問題：第一，從理論角度解析數(shù)字人民幣可溯源性、有限匿名性等功能與財政監(jiān)督職能的契合性；第二，結(jié)合財政監(jiān)督的問題，探討將數(shù)字人民幣應用于新時代財政的研發(fā)方向；第三，結(jié)合財政資金直達機制這一重點問題和機制創(chuàng)新，基于數(shù)字人民幣功能性特點在財政資金直達機制中的應用前景予以展望。

三、理論解析:數(shù)字人民幣賦能財政監(jiān)督的理論框架

（一）權(quán)力生產(chǎn)說：優(yōu)化權(quán)力配置

權(quán)力按照來源，分為主要分成配置性和創(chuàng)制性兩類，是權(quán)力生產(chǎn)說的主要觀點（李齊，2019）。根據(jù)此分類原則，合規(guī)性財政監(jiān)督可視為根據(jù)規(guī)則進行的配置性權(quán)力分配行為，主要以法律規(guī)范和確定性制度規(guī)則進行配置，基于歷史的視角形成、以制度與結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在一致性為前提，以合規(guī)為目標，運用傳統(tǒng)理性思維對于財政收支進行的事后糾偏性監(jiān)督。整個監(jiān)督過程是對現(xiàn)行權(quán)力的再分配，不會導致權(quán)力總量的增長，被監(jiān)督單位及被監(jiān)督人對于監(jiān)督行為的反抗，例如隱瞞、造假等行為，還會導致對權(quán)力總量的侵蝕。創(chuàng)制性權(quán)力是指權(quán)力的來源是制度創(chuàng)新或技術(shù)創(chuàng)新，主體通過創(chuàng)新能夠發(fā)現(xiàn)新資源，實現(xiàn)新的產(chǎn)權(quán)形式或者提升現(xiàn)有資源使用效率，從而擁有新的權(quán)力或增量的權(quán)力，改變原有的資源和權(quán)力配置。

基于“中心化”的管理模式，數(shù)字人民幣的法償性、可溯源性等功能對于財政監(jiān)督中的權(quán)力配置給出了全新答案。在數(shù)字人民幣的發(fā)行設計體系中，相比于傳統(tǒng)紙幣，數(shù)字人民幣并不是顛覆了貨幣本身而創(chuàng)造的一種“新人民幣”，而是將人民幣改造成為一種可記錄數(shù)據(jù)的價值流通工具，并形成了與之相對應的電子支付結(jié)算方式。作為經(jīng)濟行為的具體表現(xiàn)形式，數(shù)字貨幣作為法定貨幣，其數(shù)字化的背后是攜帶的大量信息和可追溯的數(shù)據(jù)資源，由國庫集中撥付的財政資金在預算下?lián)艿拿恳患墑e都會留下數(shù)據(jù)痕跡，集中化管理就是其數(shù)據(jù)庫密鑰的保證。對于組織內(nèi)部而言，一方面，政府作為監(jiān)管主體，通過數(shù)字人民幣的功能性特征掌握國庫撥付所有的財政預算及專項資金交易信息及數(shù)據(jù)，成為整個數(shù)據(jù)資源產(chǎn)業(yè)鏈的上游。在技術(shù)創(chuàng)新的條件下，提升原有資源使用效率，實現(xiàn)權(quán)力增量，精準把握權(quán)力價值。另一方面，從組織各部分的協(xié)作來說，對于財政收支活動收集到的所有數(shù)據(jù)都是組織內(nèi)的公共產(chǎn)品，具有非排他性和可替代性。在政府治理的結(jié)構(gòu)中，一個部門作為數(shù)據(jù)的使用主體并不會影響其他主體的使用，因此部門之間的信息共享增強，打破組織內(nèi)部的“信息壁壘”。以信息為鏈條，提升跨部門間審批效率，提升組織分工與協(xié)作（肖炯恩，2019）。此外，在權(quán)力生產(chǎn)說中，權(quán)力總量會隨著資源獲取總量的上升而上升。對應數(shù)字人民幣的功能，在財政監(jiān)督中，主體可以使用不同的數(shù)據(jù)，或同一數(shù)據(jù)可供多主體共同使用，增強數(shù)據(jù)獲取和分析能力，提升資源利用效率，資源獲取總量提升的同時，權(quán)力總量增長，組織管理效率得到整體提升。

（二）全景敞視主義理論：貨幣強監(jiān)管效應

在現(xiàn)代貨幣理論中，貨幣除支付、結(jié)算、存儲的基礎(chǔ)功能以外，還具有監(jiān)管的第四大功能。根據(jù)法律規(guī)定，對貨幣流通進行監(jiān)管是合法正當?shù)模ǘ溃?016）。《中華人民共和國反洗錢法》明確規(guī)定，我國境內(nèi)設立的金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)都具有反洗錢義務，依法應采取相關(guān)預防、監(jiān)控措施。明確的法律條款為貨幣流通監(jiān)管提供了合法性基礎(chǔ)，但是擁有貨幣流通監(jiān)管的權(quán)力并不代表具備相應能力，正如不同類型數(shù)字貨幣間的特性差異會導致其監(jiān)管難度相差懸殊。以比特幣為例，作為私人發(fā)行數(shù)字貨幣的代表，比特幣借助其去中心化管理模式和分布式賬簿技術(shù)可以直接實現(xiàn)“點對點”方式計算，甚至不需要借助第三方（Broadbent，B.，2016）。技術(shù)的隱秘性大大增加了對此類貨幣監(jiān)管的難度，對其監(jiān)管強度甚至低于現(xiàn)金。相較于實物現(xiàn)金，以數(shù)據(jù)形式存在的私人發(fā)行的數(shù)字貨幣沒有質(zhì)量與體積的限制，能夠輕松實現(xiàn)大額支付，且匿名化參與，無法追溯流通途徑。也正因為如此，私人發(fā)行的數(shù)字貨幣成為洗錢、貪污的“重災區(qū)”。相比之下，堅持中心化管理的數(shù)字人民幣則恰恰相反，其不僅和其他傳統(tǒng)第三方支付一樣接受監(jiān)管，而且在區(qū)塊鏈溯源功能的支持下，所有交易記錄一經(jīng)產(chǎn)生就會加密如實記錄，在加密算法的保護下，單個甚至多個節(jié)點對于數(shù)據(jù)庫的修改無法同步，記錄根本不可能被篡改。數(shù)字人民幣的產(chǎn)生將會使我國貨幣流通領(lǐng)域的監(jiān)管能力得到質(zhì)的飛躍，從基礎(chǔ)應用層面踐行強監(jiān)管效應。

我國財政透明度偏低的原因一部分是相關(guān)保密法律法規(guī)的界定過于寬泛，而更主要的原因在于，財政撥付的整個過程不透明，信息披露不完整、不詳細、不及時，存在諸多漏洞。從米歇爾福柯（Michel Foucault）提出的全景敞視理論視角來看，數(shù)字人民幣相當于類似全景敞視建筑的工具設計，將事后啟動的規(guī)律性規(guī)訓方案轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N常態(tài)化的監(jiān)視方案，讓財政的運作全過程透明，提高權(quán)力運作的效率。一方面改善權(quán)力運作的機制，讓權(quán)力運作變得更輕便、迅速、有效。另一方面能夠讓監(jiān)督機制建立在不斷獲取、更新被監(jiān)督者信息的基礎(chǔ)上。基礎(chǔ)貨幣的更新實質(zhì)上是對整個社會的交易行為實行全景敞視，與封建社會中壓迫性的強制君權(quán)不同，借助更有力的監(jiān)督機制實現(xiàn)對于民主權(quán)力的規(guī)訓和控制，依賴技術(shù)特性建立運作框架，使得權(quán)力運作機制變得更為輕便有效（鄒菡，2002）。

鑒于所有財政行為都需借助貨幣實現(xiàn)，在此情境上，通過貨幣流通情況不僅能直接提升財政透明度，還能在監(jiān)督機制下間接實現(xiàn)對權(quán)力的規(guī)訓。貨幣流通的強監(jiān)管效應結(jié)合財政資金運轉(zhuǎn)流程，形成以貨幣數(shù)據(jù)、貿(mào)易數(shù)據(jù)、信用數(shù)據(jù)的公有化為核心特征的新一代數(shù)字化公共基礎(chǔ)設施。數(shù)字人民幣在財政資金的使用場景中，每一筆交易記錄儲存在數(shù)據(jù)庫之中創(chuàng)造了實時全面的感知手段，突破了傳統(tǒng)財政進度中賬務檢查及采集紙質(zhì)資料的瓶頸，數(shù)據(jù)收集自部門預算編制就開始實施，貫穿預算指標管理、支出管理、政府采購多個方面，進一步可以通過云計算、大數(shù)據(jù)等工具對預算執(zhí)行做出更準確、及時的分析預測。在海量數(shù)據(jù)的支持下，中心數(shù)據(jù)庫能夠形成經(jīng)濟數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測網(wǎng)絡。通過數(shù)字人民幣的流動軌跡實時監(jiān)測，不僅能夠預警列示各業(yè)務部門超額下達指標或者超時未下達指標、單位將資金從零余額賬戶轉(zhuǎn)入基本戶或者其他預算單位賬戶等預警事項，而且通過可編程性能夠根據(jù)其預設的判斷條件預警列示財政部門、預算單位和銀行三方對賬的差異。對于職能發(fā)揮而言，數(shù)字人民幣從財政流轉(zhuǎn)中實時抓取數(shù)據(jù)滲透到各個環(huán)節(jié)，能夠有效地提高財政資金使用管理的安全性，實現(xiàn)財政監(jiān)督由合規(guī)性事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向功能性事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

（三）公共選擇論：高成本阻斷腐敗動機

追根溯源，公共選擇論實質(zhì)上是運用經(jīng)濟學的理論和研究方法研究政治領(lǐng)域問題。將現(xiàn)代經(jīng)濟學的三個基本方法：個人主義、“經(jīng)濟人”假設、交易的觀點引入政治學，可以為腐敗行為解析提供新的研究思路。從腐敗行為的主體來看，結(jié)合個人主義方法論，政府官員作為廣大民眾權(quán)利的實際執(zhí)行人，其所做的一切能代表國家意志的公共行為決策都源于個人決策（金道政，袁國良，1998）。在該理論視角下，觀察社會、經(jīng)濟、政治現(xiàn)象都需從個人決策角度出發(fā)，而一切社會團體，無論是國家、集體還是小型組織，在本質(zhì)上都是個人的結(jié)合。組織中所有的決策均源自個人決策，無論是組織行為還是個人行為，形成最終決策的基本單位是個人決策。與管理學領(lǐng)域中以政府整體思維出發(fā)的“公共悖論”不同，個人主義認為，個人利益是政府官員在做出決策或者執(zhí)行決策時的根本出發(fā)點。那么在較長的公共權(quán)力委托鏈條下，過高的監(jiān)督成本會使得機會主義行為概率增大，導致政府無力抵抗來自政治利益集團的侵蝕，從而出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象。從腐敗現(xiàn)象的動機來看，公共選擇理論把“經(jīng)濟人”由經(jīng)濟領(lǐng)域推廣到政府領(lǐng)域，認為經(jīng)濟人不僅適用于經(jīng)濟活動領(lǐng)域，也完全適用于政治活動領(lǐng)域。

對于廣大納稅人出讓的部分利益組成的國家利益，由官員代表政府作為受托人進行分配調(diào)節(jié)，實現(xiàn)效用最大化，即為現(xiàn)代財政的本質(zhì)。但在具體財政運行過程中，分配不均、貪腐浪費的問題時有發(fā)生。從公共選擇理論的視角來看，腐敗行為產(chǎn)生的根本原因，是官員作為政治領(lǐng)域中的理性經(jīng)濟人在基于個人利益進行的成本收益計算中，腐敗行為收益高于成本。其中，收益是指從腐敗行為中的所得，成本則是被查出并暴露后將會遭受到的各種損失。作為理性經(jīng)濟人，在對比衡量腐敗行為所產(chǎn)生的預期收益與需要支付的成本之后，若收益高于成本，那官員就會做出利于個人利益的決策，即選擇腐敗，而當預期收益小于成本時，則會使他們拒絕腐敗。現(xiàn)階段權(quán)力尋租行為越來越隱蔽。在此現(xiàn)實情境下，僅以合規(guī)與否作為判斷標準的合規(guī)性財政監(jiān)督，遵循的既有制度未能跟隨制度環(huán)境進行變遷，就會導致財政監(jiān)督效能降低。

相比之下，進入數(shù)字人民幣時代，政府官員依然會以成本收益的比較作出腐敗行為的決策。但在同等決策環(huán)境下，數(shù)字人民幣的發(fā)行會增加其成本。從政府反腐的角度來看，數(shù)字人民幣背后的個人賬戶數(shù)據(jù)提高了審計效率，增大腐敗行為被暴露的風險，能夠使懲罰措施精準到位。當職位收益的增量遠遠大于腐敗收益的增量時，會讓政府官員在是否腐敗之間作出慎重選擇，而高昂的成本會使他們選擇放棄“權(quán)力尋租”行為。

（四）財政幻覺理論：降低信息不對稱

在中央與基層之間，地方政府起到了承上啟下的作用。一方面，地方政府直接面向社會、市場和人民群眾，能夠及時掌握經(jīng)濟社會的變化和人民的需求，另一方面，地方政府受經(jīng)濟增速下滑和產(chǎn)業(yè)調(diào)控的影響，財政收入增長受到限制，出現(xiàn)償債困難，極易誘發(fā)系統(tǒng)性債務風險。在這種情況下，基于委托—代理理論，面對財政資源有限這一約束前提，地方政府作為社會公眾的代理人，必須通過優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)提高公共產(chǎn)品供給效率，才能提升社會公眾的滿意度。提升財政透明度，是保障地方政府優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)的核心舉措，提高群眾的獲得感和滿足感（劉俸奇，儲德銀，姜春娜，2021）。數(shù)字人民幣時代，從財政預算到投資項目的資金等財政收支全鏈條的每一個環(huán)節(jié)，都能在分布式、平臺化技術(shù)支持下得到實時定位和反饋。①中國人民銀行：中國數(shù)字人民幣的研發(fā)進展白皮書，來自“中國人民銀行網(wǎng)站”（http：//www.pbc.gov.cn）。相對傳統(tǒng)政府治理中財政資金在“權(quán)力黑箱”中的層級決策處理，數(shù)字人民幣有助于提升財政全流程的透明度。

從產(chǎn)生原因來看，財政幻覺源于認知偏差。群眾做出行為選擇的依據(jù)是對行為結(jié)果的預期收益和預期成本的估算，而這些估算基于不了解公共服務供給的真實成本且可能存在低估的不正確傾向，加之主體自身的知識和認知能力局限，估測的結(jié)果與真實的成本和收益之間會產(chǎn)生一定的差距，產(chǎn)生所謂的認知偏差。基于財政幻覺理論，數(shù)字人民幣提高財政透明度能夠有效抑制財政幻覺的產(chǎn)生。數(shù)字人民幣依托技術(shù)優(yōu)勢對財政透明度的提升緩解了政府與社會公眾之間的信息不對稱，能夠通過激勵和約束雙向機制促使公共支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，減少有限資源的錯配。一方面，在激勵機制作用下，地方政府官員為獲得政治晉升或連任，充分利用信息優(yōu)勢了解群眾公共需求積極做出響應，進而促使公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這不僅可以減輕地方政府財政壓力，還可以避免公共物品閑置，實現(xiàn)資源在公共部門和私人部門之間的有效配置，進而促進公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。另一方面，在約束機制下，地方政府為中央政府負責，數(shù)字人民幣下財政全流程透明，能夠減少央地政府間的信息不對稱。

四、價值趨向:數(shù)字人民幣重塑治理生態(tài)

“賦能”最初來自西方的管理學中的“enpower”，行為組織學中與授權(quán)相聯(lián)系。基于我國治理語境，特定的制度和政治權(quán)力結(jié)構(gòu)很大程度影響了創(chuàng)新技術(shù)融入治理環(huán)境的方式和路徑。從功能角度來看，“賦能”意味著提升政府原有治理職能的運作形式，并不改變政府職能的內(nèi)容。以運用數(shù)字人民幣提升財政服務效率、暢通信息與數(shù)據(jù)鏈條為手段，以整合數(shù)據(jù)資源提升政府監(jiān)管決策能力為核心的治理路徑，體現(xiàn)了“數(shù)字人民幣+治理”的發(fā)展趨向。有別于傳統(tǒng)第三方支付和國際盛行的非官方數(shù)字貨幣，數(shù)字人民幣目前處于試點范圍，社會對此認知還有待進一步的提升。盡管數(shù)字人民幣具有賦能財政監(jiān)督的理論邏輯，在政府收支管理及防范經(jīng)濟社會風險等方面有著重要的應用，但在未來政府治理路徑中要真正釋放數(shù)字人民幣紅利，還有待不斷的探索和深入。本文認為重點應緊扣以下四條主線，綜合推進創(chuàng)新落地。

（一）堅持以人為核心價值的研發(fā)導向

金融創(chuàng)新如何與人民群眾利益相結(jié)合，提升微觀福祉，服務于社會主義現(xiàn)代化建設大局是政府治理的重要著力點。要重視每一位用戶的數(shù)據(jù)，以技術(shù)手段解決每類客戶主體的痛點、難點問題。借助于貨幣流通信息，對每個用戶的交易征信大數(shù)據(jù)進行托管與確權(quán)，使得相關(guān)數(shù)據(jù)成為各主體的資產(chǎn)，建立每個用戶主體的交易數(shù)據(jù)庫，未來不僅能為助力普惠金融提供多種方案，更能從政府層面促進分配的公平與效率，提升人民群眾的獲得感和滿足感。

如姚前（2019）所指出的，作為法定基礎(chǔ)貨幣，數(shù)字人民幣如何實現(xiàn)整體經(jīng)濟效益和社會福利的最大化是其研究的核心命題。與此同時，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程中，降低信息不對稱，提升財政透明度是本質(zhì)要求。對于數(shù)字人民幣的研發(fā)及運用來講，堅持以人為本的核心理念，更有助于其嵌入財政監(jiān)督領(lǐng)域。從公共風險角度出發(fā)，依靠數(shù)字人民幣的功能保障財政監(jiān)督，在不確定性中提高財政活動的確定性，側(cè)重事前預防，防范化解公共風險，使社會公眾能夠真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。

（二）建立相適應的制度框架創(chuàng)新

財政監(jiān)督的模式轉(zhuǎn)變會推動相對應的制度變革，規(guī)范化的制度框架構(gòu)建是財政監(jiān)督利用數(shù)字人民幣功能性轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式的重要條件。在傳統(tǒng)合規(guī)性財政監(jiān)督的思維中，針對政府主體的權(quán)力形式范圍，“法無授權(quán)不可為”是主要指導思想，主要限定了政府權(quán)力的行使范圍。以正面清單思維及其制度為依據(jù)，檢查被監(jiān)督主體的財政收支行為，并將“法無授權(quán)”的行為都視為“亂作為”進行事后糾偏。雖然這一指導思想一定程度上強化了公權(quán)力行使的規(guī)范性，但其局限性也十分明顯。

在數(shù)字人民幣賦能的過程中，需要轉(zhuǎn)變指導思想使其能夠適應風險社會要求。事實上，利用數(shù)字人民幣的功能性收集財政監(jiān)督主體的財政具體活動信息，面對數(shù)據(jù)治理各類風險，應側(cè)重于“法無禁止即可為”的負面清單模式。區(qū)分被監(jiān)督主體性質(zhì)，構(gòu)建與行政機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)等各類被監(jiān)督主體性質(zhì)相匹配的制度框架。

（三）實現(xiàn)預算系統(tǒng)全面對接

建立成熟的生態(tài)系統(tǒng)，是數(shù)字人民幣下一步研發(fā)的重點工作。對于數(shù)字人民幣和財政監(jiān)督相結(jié)合來說，最基礎(chǔ)的工作就是基礎(chǔ)設施的建設。伴隨數(shù)字人民幣試點范圍的不斷擴大，如何與現(xiàn)行各類電子政務系統(tǒng)相兼容的問題也應重點考慮。在現(xiàn)行試點城市中考慮在財政管理系統(tǒng)、稅收管理系統(tǒng)及預算單位財務管理系統(tǒng)等與資金密切相關(guān)的領(lǐng)域引入央行數(shù)字貨幣，這不是簡單的系統(tǒng)對接或者拓展問題，而是要從底層技術(shù)邏輯上進行考慮。

盡管目前的電子政務系統(tǒng)已經(jīng)具備過程追溯及身份認證等部分技術(shù)，但數(shù)字人民幣在資金層面的全流程管理，突破了原有的以業(yè)務邏輯為重點的溯源機制。對于財政監(jiān)督而言，可以通過政府采購的方式，引導數(shù)字人民幣產(chǎn)業(yè)鏈中軟件和信息服務、電子設備制造的相關(guān)企業(yè)拿出與政府預算單位、銀行相關(guān)設備終端進行升級和改造的初步方案，并擇優(yōu)選取。同時，進行業(yè)務個性化定制，重點探索如何針對不同的業(yè)務需求將數(shù)字人民幣可溯源技術(shù)、不可否認技術(shù)等創(chuàng)新與財政監(jiān)督活動有機結(jié)合起來。

（四）加快財政監(jiān)控平臺建設

針對財政監(jiān)督而言，數(shù)字人民幣將加速合規(guī)性財政監(jiān)督的流程及機制改革，重構(gòu)與資金收付相關(guān)的業(yè)務邏輯，而基于數(shù)字人民幣功能性的政府治理創(chuàng)新有助于為提升政府治理效率提供深層次的系統(tǒng)支撐，構(gòu)建政府管理制度改革與數(shù)字人民幣研發(fā)雙向創(chuàng)新機制，兩者相互促進，最終將不斷釋放央行數(shù)字貨幣的紅利。

未來可以預見，數(shù)字人民幣的發(fā)行，將引發(fā)財政監(jiān)督流程及機制的創(chuàng)新再造。財政預算編制、預算執(zhí)行、預算績效分析等與貨幣相關(guān)的業(yè)務流程都將面臨全新的深層次改革。為保證數(shù)字人民幣的順利運行，應在正式發(fā)行前，構(gòu)建基于數(shù)字人民幣相關(guān)的財政監(jiān)控平臺及規(guī)范程序。針對目前已經(jīng)投入使用的相關(guān)平臺進行全新的流程梳理，底層數(shù)據(jù)梳理、分級管理職責和權(quán)限都應結(jié)合不同種類財政資金進行重點基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺共建。

（五）提升跨境業(yè)務監(jiān)管能力

現(xiàn)階段，數(shù)字人民幣的發(fā)行設計方案主要應用場景為國內(nèi)零售支付，但不可否認的是，其在推動人民幣國際化進程、重構(gòu)國際支付體系方面具有極大的潛力（張樂、王淑敏，2021）。海南跨境進口電商平臺已經(jīng)進行的相關(guān)業(yè)務流程試點工作，實現(xiàn)了創(chuàng)新性突破。①張鑫超.海南跨境進口電商平臺實現(xiàn)數(shù)字人民幣支付，來源：“新華網(wǎng)”（www.xinhuanet.com）。對于財政監(jiān)督而言，人民幣國際化進程的加快，代表著業(yè)務監(jiān)管范圍的跨境擴圍延伸。提前構(gòu)思跨境監(jiān)管與推動人民幣國際化進程的藍圖，有助于提升數(shù)字人民幣的國際競爭力。

跨境監(jiān)管合作是服務“一帶一路”倡議實施的重要保障，也是習近平總書記倡導的共商共建共享的全球治理觀的重要實踐，已成為我國財經(jīng)外交的重要組成部分。一方面，提前布局基于數(shù)字人民幣國際化的財政監(jiān)督合作，構(gòu)建國際化金融監(jiān)管準則，對于財政監(jiān)督而言，有利于維護國際國內(nèi)金融市場穩(wěn)定，推動支付結(jié)算體系改革。另一方面，對于國內(nèi)政府財政而言，能夠利用技術(shù)特征探索創(chuàng)新對跨國犯罪行為的追蹤監(jiān)管，從源頭上切斷屢禁不止的毒品、槍支彈藥以及跨國洗錢等重大惡性犯罪帶來的危害，降低執(zhí)法成本，形成遏制相關(guān)違法犯罪活動的經(jīng)驗能力，提升國家安全水平。

五、技術(shù)路徑:數(shù)字人民幣背景下的財政資金直達機制

按照數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的三階段理論，在數(shù)字支付帶動用戶個人支付端的發(fā)展、數(shù)字法幣構(gòu)建對公對私的場景之后，數(shù)字財政將成為第三個增長極（周子衡，2018）。因此，數(shù)字人民幣的應用場景將不再局限于零售支付，在與電子政務的結(jié)合趨勢下，數(shù)字人民幣在財政收支的應用場景也將不斷豐富，以其特有的功能性嵌入財政體系，賦能財政監(jiān)督，提升財政資金利用效率。本文以財政資金直達機制的特殊轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督作為技術(shù)場景，對數(shù)字人民幣在數(shù)字財政中的應用予以展望。

（一）財政資金直達機制

財政轉(zhuǎn)移支付不僅能夠平衡縱向政府間財政關(guān)系，而且能實現(xiàn)公平分配。構(gòu)建財政監(jiān)督體系不僅能保證專項資金的合理利用，對于責任政府的構(gòu)建也意義重大（陳桂生，2011）。2020年，面對新冠疫情給經(jīng)濟社會發(fā)展以及基層財政帶來的沖擊，中央財政新增1萬億元財政赤字規(guī)模、發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制。按照“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的原則，以“一竿子插到底”的方式，將中央撥付的資金直接下達到市縣基層，實現(xiàn)惠企利民。②國新辦吹風會介紹新增財政資金直達市縣進展——讓直達資金“一竿子插到底”，經(jīng)濟日報.2020年8月27日.相比于傳統(tǒng)財政轉(zhuǎn)移支付，財政資金直達機制減少了省級政府的重新分配，建立了“中央財政—企業(yè)、個人”的簡單程序，提高了財政資金的利用效率。從實施效果來看，創(chuàng)新的財政治理模式既符合在信息技術(shù)背景下技術(shù)監(jiān)管的要求，又實現(xiàn)了積極財政政策提質(zhì)增效的目的。

建立貫穿中央—縣級的財政監(jiān)控系統(tǒng)是財政資金直達機制的核心，通過技術(shù)手段實現(xiàn)的制度創(chuàng)新模式，更好地提升了公共管理和公共服務的能力。主要分為兩個方面，一方面對于財政撥付資金實行單獨標識，從財政專戶撥出到末端接收實現(xiàn)全流程監(jiān)控，確切掌握資金流向；另一方面，監(jiān)控系統(tǒng)中設立的預警機制，預先設定好的條件讓財政撥付資金使用不符合規(guī)定及要求的情況一旦發(fā)生就會觸發(fā)相對應的報警及提醒（寇明風，2021）。財政資金直達機制有針對性地解決了傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付中財政“長時下?lián)堋薄皩訉咏亓簟钡耐袋c問題。

（二）數(shù)字人民幣的常態(tài)化解決方案

疫情當前，直達機制作為一種財政撥付資金的分配機制，緩解了基層政府資金的燃眉之急，作為應急措施和階段性辦法，在實踐中得到了良好效果，財政資金下達速度明顯提升，為穩(wěn)定經(jīng)濟盤提供了強大支撐。2021年政府工作報告明確提出，建立常態(tài)化財政資金直達機制并擴大范圍。從公共財政管理角度來看，將原有的“粗放化”財政支付制度向“精細化、科學化”轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代國家治理體系中財政支付制度的應有之義（韓致寧，2021）。從本質(zhì)上來說，在常規(guī)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上建立常態(tài)化財政資金直達機制，是財政劃撥資金的穿透性和監(jiān)督管理的信息化。總結(jié)精準扶貧工作經(jīng)驗落實在實踐層面，如何實現(xiàn)精準是常態(tài)化財政資金直達機制的核心問題，依據(jù)數(shù)字人民幣的技術(shù)特性為常態(tài)化機制的構(gòu)建提供創(chuàng)新技術(shù)方案，通過金融創(chuàng)新實現(xiàn)精準聚焦（李蕊，2020）。

利用數(shù)字人民幣智能合約特性，提升財政撥付資金的合并整合、回收上解及調(diào)整再分配的效率。根據(jù)2016年《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》規(guī)定，在不改變資金類別科目用途的基礎(chǔ)上，對于部分使用方向類同、政策目標相同的專項轉(zhuǎn)移支付項目應予以整合。在以往的財政實踐中，財政專戶設立分散、資金科目繁多影響了其效率。基于數(shù)字人民幣的可編程性，利用其底層代碼上加載的智能合約功能，可將分散在各個商業(yè)銀行中的不同財政專戶資金加載歸類，將相同科目的專項資金都歸類至同個財政專戶下，形成單獨“資金包”。類似于商業(yè)銀行的子賬戶功能，使來源于各個商業(yè)銀行的多個“資金包”并存在同一財政專戶下而互不影響（見圖1）。

圖1 數(shù)字人民幣提升財政資金直達機制賬戶合并效率

利用數(shù)字人民幣的可追蹤性和中心化管理模式，可以對政府公務支出進行追蹤，保障財政資金的專款專用，增強財政政策執(zhí)行的有效性。在數(shù)字人民幣算法背景支持下，如圖2所示，財政部門將專項資金預算分配方案下發(fā)至各級財政部門及預算部門，國庫單一賬戶在接到指令后制作相對應標識的財政資金到財政部門在代理銀行開設的專門賬戶，財政專戶將帶有標識的專項資金下?lián)芰鬓D(zhuǎn)，直至最終支付給企業(yè)或者個人賬戶，全流程實現(xiàn)可追溯，確保接收方賬戶最終接受帶有標識的資金后，財政部門將停止后續(xù)追蹤。

圖2 數(shù)字人民幣提升財政撥付資金追蹤效率

六、結(jié)論

財政監(jiān)督從合規(guī)性轉(zhuǎn)向功能性，本質(zhì)上是利用數(shù)字人民幣的技術(shù)特性，使其從面向過去、基于歷史形成的制度規(guī)定的監(jiān)督轉(zhuǎn)向面對未來，基于公共風險的監(jiān)督。面對社會風險的不確定性，利用數(shù)字人民幣的技術(shù)特性提高政府財政的確定性，將原先的事后糾偏型監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮小⑹潞蟮娜鞒獭⒍喾轿槐O(jiān)督行為。面對社會風險叢生的現(xiàn)實情境，秉持財政運行的出發(fā)點和最終歸宿為實現(xiàn)公共需要最大化的根本思想，本文提出數(shù)字人民幣的技術(shù)特性對于現(xiàn)行財政監(jiān)督體制不足的回應。事實上，在現(xiàn)有趨勢來看，數(shù)字人民幣尚且在試行過程中，作為基礎(chǔ)貨幣，施行方案及相關(guān)法律層面的具體事項尚未明確，還有待于未來進一步探討。

對于政府財政而言，加強政府財政監(jiān)督，將監(jiān)督環(huán)節(jié)嵌入財政運行制度的具體過程，是提高財政運行績效、完善財政法制建設的重要任務。在未來研究過程中，應更多地從實踐議題出發(fā)，整合數(shù)字人民幣最新研究。只有將數(shù)字人民幣真正應用在財政監(jiān)督中，所有的功能性技術(shù)探討真正落實到每一項財政決策、每一次收支中，才能切實保障公共財政在“取之于民”的基礎(chǔ)上最終實現(xiàn)“用之于民，造福于民”。