關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障融合發(fā)展的幾點思考

摘要：近年來，國民經(jīng)濟(jì)動員體系與應(yīng)急保障體系融合發(fā)展取得了積極進(jìn)展，但也存在體制機(jī)制銜接不暢、預(yù)案體系對接不細(xì)、資源力量共享不足、法制建設(shè)不夠完備、信息手段不夠兼容等問題，應(yīng)在構(gòu)建應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)同指揮體系、強(qiáng)化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)規(guī)劃預(yù)案對接、統(tǒng)籌建設(shè)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)專業(yè)保障力量、構(gòu)建應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)保障潛力數(shù)據(jù)庫、推動應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)物資聯(lián)儲聯(lián)供、完善應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)融合發(fā)展機(jī)制等方面聚焦用力，不斷提升兩大體系融合發(fā)展水平和應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)綜合保障功能。

關(guān)鍵詞：國民經(jīng)濟(jì)動員；應(yīng)急保障；融合發(fā)展

國民經(jīng)濟(jì)動員和應(yīng)急保障分別承擔(dān)著提高國家應(yīng)戰(zhàn)和應(yīng)急能力的主體責(zé)任，但本質(zhì)上都是緊急調(diào)動各種資源和力量的一系列活動，其依托的社會物質(zhì)基礎(chǔ)和開展工作的步驟流程并無二致，只是處置對象有所不同，理應(yīng)秉承融合發(fā)展理念，在潛力調(diào)查、物資儲備、保障力量等方面共同打造一個基礎(chǔ)，使動員與應(yīng)急兩大體系真正做到同根同源、分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、平戰(zhàn)兼容。

一、國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障融合發(fā)展現(xiàn)狀

（一）組織體系各自完備。國民經(jīng)濟(jì)動員在國防動員委員會框架下運(yùn)行，在國家、省、市三級設(shè)立了國民經(jīng)濟(jì)動員辦公室，基本形成了上下貫通的國民經(jīng)濟(jì)動員組織領(lǐng)導(dǎo)體制。2018年3月，應(yīng)急管理部成立后，整合了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國地震局等部門的應(yīng)急相關(guān)職責(zé)，實現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)急的綜合管理。目前來看，動員與應(yīng)急分別建立了相對完備的組織體系，在實踐中也實現(xiàn)了一定程度的功能拓展。例如，國民經(jīng)濟(jì)動員提出“平時服務(wù)、急時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)”，利用動員資源為應(yīng)急保障服務(wù)。

（二）法規(guī)融合逐步深化。一方面，《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》提出，要“形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、全社會共同參與的應(yīng)急管理工作格局”；《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》規(guī)定，“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作”。另一方面，《國防動員法》規(guī)定，“建立健全與國防安全需要相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的國防動員體系”，“國防動員實施預(yù)案與突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案應(yīng)當(dāng)在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接”。這些法律規(guī)定，在一定程度上明確了動員與應(yīng)急兩大體系的銜接問題。

（三）基礎(chǔ)對接持續(xù)推進(jìn)。在預(yù)案編制方面，國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障均已形成了較為完備的預(yù)案體系，并實現(xiàn)了初步對接。在保障物資方面，國民經(jīng)濟(jì)動員建立了較為完善的經(jīng)濟(jì)動員潛力信息數(shù)據(jù)庫，其中包含大量應(yīng)急保障需要的通用性資源信息，在汶川地震等特大突發(fā)事件中為應(yīng)急保障提供了信息支持。在隊伍力量方面，隨著應(yīng)急管理部的成立，國民經(jīng)濟(jì)動員專業(yè)保障隊伍和應(yīng)急救援力量的統(tǒng)建共用、聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演進(jìn)程也在加快推進(jìn)。

（四）融合實踐不斷豐富。部分省市對國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障融合發(fā)展進(jìn)行了積極探索，在物質(zhì)基礎(chǔ)、信息手段、專業(yè)隊伍、配套政策等方面不斷推進(jìn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和國防效益。例如，2003年“2？25”新疆伽師-巴楚抗震救災(zāi)活動中，上海依靠國民經(jīng)濟(jì)動員體系臨時調(diào)度，成功將抗震救災(zāi)物資調(diào)運(yùn)到新疆災(zāi)區(qū)；2008年汶川特大地震救災(zāi)中，國民經(jīng)濟(jì)動員在組織協(xié)調(diào)、物資保障、搶修搶建等方面發(fā)揮了重要作用，實戰(zhàn)能力得到了全方位檢驗；新疆通過在經(jīng)濟(jì)動員辦公室配備專用加密電話和開通軍線，建立了軍地情報信息共享機(jī)制，為維穩(wěn)處突提供了情報保障。

二、存在的主要問題

（一）體制機(jī)制銜接不暢。從管理體系看，應(yīng)急保障與國民經(jīng)濟(jì)動員之間存在部門分立、協(xié)調(diào)不足的問題，尚未實現(xiàn)統(tǒng)一管理和協(xié)同配置，特別是在信息通訊、救援隊伍、物資裝備等基礎(chǔ)建設(shè)層面，存在著嚴(yán)重的部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。從工作機(jī)制看，缺乏國民經(jīng)濟(jì)動員參與應(yīng)急保障的橫向聯(lián)動機(jī)制設(shè)計，應(yīng)急部門與國民經(jīng)濟(jì)動員部門在統(tǒng)一行動、統(tǒng)一調(diào)配和相互配合上未能有效協(xié)調(diào)，在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)職責(zé)劃分上也沒有統(tǒng)一明確的界定，難以形成規(guī)范有序的響應(yīng)機(jī)制，經(jīng)常出現(xiàn)條塊銜接配合不夠、協(xié)調(diào)困難等問題。從制度建設(shè)看，國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障在物資儲備、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)确矫嫒狈π枨髮又贫仍O(shè)計，客觀上導(dǎo)致了體系分割、力量分散、各自為戰(zhàn)的局面。

（二）預(yù)案體系對接不細(xì)。一方面，國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障預(yù)案整體協(xié)調(diào)不足，應(yīng)急預(yù)案中未明確與危機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的動員響應(yīng)機(jī)制、響應(yīng)層級、行動路線和具體措施，動員預(yù)案中未明確戰(zhàn)時應(yīng)急資源力量的納入機(jī)制和具體程序，兩大預(yù)案體系在框架上尚未實現(xiàn)深度對接，整體協(xié)調(diào)性亟待提高。另一方面，國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障缺乏預(yù)案兼容和銜接標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對預(yù)案制定標(biāo)準(zhǔn)、程序和技術(shù)上的統(tǒng)一指導(dǎo)，存在預(yù)案需求分析不足所導(dǎo)致的針對性較差問題，橫向銜接時往往只能依靠突發(fā)事件救援與處置過程中臨時調(diào)配資源。此外，預(yù)案大多只停留在文件層面，缺乏有計劃、有步驟的演習(xí)和演練，實際效果尚未可知。

（三）資源力量共享不足。國民經(jīng)濟(jì)動員力量，是以軍事需求為牽引、以國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為依托，有計劃有步驟地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的。應(yīng)急保障力量，是以突發(fā)事件應(yīng)急需求為牽引，并依托政府相關(guān)職能部門進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的。兩大體系在規(guī)劃計劃、預(yù)案、物資儲備、信息管理和專業(yè)保障隊伍建設(shè)等各個方面沒有進(jìn)行統(tǒng)籌銜接，信息不對稱問題較為突出，導(dǎo)致在力量結(jié)構(gòu)、力量規(guī)模、建設(shè)布局等方面難以兼顧應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)雙重需要，難以在急時和戰(zhàn)時對各類資源力量進(jìn)行統(tǒng)籌安排、合理調(diào)配和協(xié)調(diào)使用。

（四）法制建設(shè)不夠完備。首先，法規(guī)建設(shè)停留于原則性規(guī)定，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《軍隊參與搶險救災(zāi)條例》《國防動員法》《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等現(xiàn)有法律條例，對國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障如何協(xié)調(diào)銜接、融合發(fā)展沒有明確規(guī)定，缺乏具體可操作的實施細(xì)則。其次，動員與應(yīng)急過程中各類資源組織與調(diào)配缺乏法律規(guī)范，尤其在征用機(jī)制方面，無論是應(yīng)急管理體系還是國民經(jīng)濟(jì)動員體系，都存在征用立法不完善、征用程序不規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題。第三，預(yù)案對接管理缺乏制度化和法制化約束，亟需從法律層面明確動員與應(yīng)急工作所涉及的各方主體的角色和責(zé)任。

（五）信息手段不夠兼容。一方面，動員與應(yīng)急保障物資的采購、儲備、管理、保障過程的自動化、可視化和標(biāo)準(zhǔn)化程度低，應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)儲備物資的種類、型號、性能、數(shù)量、分布以及存儲環(huán)境、運(yùn)輸條件等信息資源難以實現(xiàn)綜合集成，無法保障儲備一體化和運(yùn)輸投送精確化。另一方面，由于建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，數(shù)據(jù)庫、模型庫、輔助決策庫等基礎(chǔ)手段不兼容，國民經(jīng)濟(jì)動員與政府應(yīng)急管理的信息決策支持系統(tǒng)之間很難對接，預(yù)警系統(tǒng)、指揮決策系統(tǒng)、物資儲備系統(tǒng)等難以實現(xiàn)互聯(lián)互通、一體兩用。

三、推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)動員與應(yīng)急保障融合發(fā)展的對策建議

（一）構(gòu)建應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)同指揮體系。一是構(gòu)設(shè)聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，下設(shè)指揮控制中心、情報信息中心、防衛(wèi)作戰(zhàn)指揮部、國民經(jīng)濟(jì)動員指揮部、應(yīng)急保障指揮部等五大指揮機(jī)構(gòu)。依托應(yīng)急聯(lián)動指揮中心建立應(yīng)急值班室，依托軍分區(qū)、警備區(qū)、人武部作戰(zhàn)值班室建立作戰(zhàn)值班室，強(qiáng)化日常應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)值班。二是搭建指揮信息系統(tǒng)。在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)與常態(tài)應(yīng)急、應(yīng)戰(zhàn)值班室之間搭建信息交互平臺，建立信息共享、指揮聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)指揮平戰(zhàn)一體、上下銜接、常態(tài)運(yùn)行、反應(yīng)靈敏。三是制定聯(lián)合響應(yīng)辦法。結(jié)合戰(zhàn)爭規(guī)模和突發(fā)事件的社會危害程度、影響范圍，參照現(xiàn)役部隊?wèi)?zhàn)備相關(guān)規(guī)定，制定應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)分級響應(yīng)辦法。按照響應(yīng)辦法定期組織演練，熟悉程序步驟和處置方法，確保一旦需要能迅速展開行動。

（二）強(qiáng)化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)規(guī)劃預(yù)案對接。在應(yīng)急預(yù)案中，制定與危機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的國民經(jīng)濟(jì)動員快速響應(yīng)機(jī)制，明確響應(yīng)層級、響應(yīng)內(nèi)容、應(yīng)對措施和實施保障。在國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案中，制定與軍事沖突和戰(zhàn)爭規(guī)模相適應(yīng)的應(yīng)急保障資源轉(zhuǎn)換機(jī)制，明確指揮體系整合、保障隊伍調(diào)用、信息物資統(tǒng)籌的程序和路徑。具體來說，要依據(jù)可能擔(dān)負(fù)的任務(wù)，按照“總體籌劃、各有側(cè)重、互為補(bǔ)充”的原則，制定應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)總體方案和專項配套保障計劃，形成上下銜接、種類齊全、完善配套的預(yù)案體系。一是共同編制總體預(yù)案，國民經(jīng)濟(jì)動員要參與應(yīng)急總體預(yù)案編制，應(yīng)急部門要參與國民經(jīng)濟(jì)動員總體預(yù)案編制。二是協(xié)同編制專項預(yù)案，在動員和應(yīng)急專項預(yù)案的起草、審議、修訂環(huán)節(jié)，專項預(yù)案充分征求對方部門意見。三是建立規(guī)劃計劃重大項目協(xié)商制度，統(tǒng)籌推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)動員和應(yīng)急保障發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃中涉及的重大項目建設(shè)。

（三）統(tǒng)籌建設(shè)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)專業(yè)保障力量。針對應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)專業(yè)保障隊伍普遍存在的重復(fù)編組、一人多編、缺乏針對性訓(xùn)練演練等問題，調(diào)整隊伍組建使用方式，探索應(yīng)急管理部門主導(dǎo)、依托行業(yè)部門組建、統(tǒng)一組織訓(xùn)練演練的專業(yè)保障隊伍一體化建設(shè)新路子。具體來說，可由國家應(yīng)急管理部門牽頭，充分考慮應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)雙重需求，在搶險救災(zāi)、交通應(yīng)急、海上應(yīng)急搜救、應(yīng)急通信、醫(yī)療防護(hù)、核生化救援、空中緊急運(yùn)輸?shù)确矫?，統(tǒng)一組建專業(yè)技術(shù)保障隊伍，實現(xiàn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化保障。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)保障隊伍訓(xùn)練演練，聯(lián)合編制訓(xùn)練大綱，明確訓(xùn)練要求，及時配備相關(guān)裝備器材，確保一支隊伍承擔(dān)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)雙重任務(wù)的能力。國民經(jīng)濟(jì)動員部門可向應(yīng)急管理部門提出保障隊伍建設(shè)需求和訓(xùn)練要求，積極參與保障隊伍聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演，原則上不再單獨組建專業(yè)保障隊伍。

（四）構(gòu)建應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)保障潛力數(shù)據(jù)庫。在做好保密工作的前提下，充分共享潛力數(shù)據(jù)，實現(xiàn)潛力數(shù)據(jù)實時查詢。具體路徑上，首先，由經(jīng)濟(jì)動員部門牽頭，會同應(yīng)急管理部門和各軍兵種，圍繞應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)需求，聯(lián)合制定潛力指標(biāo)體系。其次，依托統(tǒng)計部門和海洋漁業(yè)、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生計生等行業(yè)管理部門，采取年鑒核查與組織普查相結(jié)合、綜合調(diào)查與專項調(diào)查相結(jié)合、全面核實與專家會審相結(jié)合的方法組織調(diào)查統(tǒng)計和數(shù)據(jù)動態(tài)更新，確保潛力數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、有效。最后，制定信息共享機(jī)制，明確互聯(lián)接口，打通信息資源數(shù)據(jù)交互鏈路，確保潛力數(shù)據(jù)實時共享。

（五）推動應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)物資聯(lián)儲聯(lián)供。統(tǒng)籌國家物資儲備、中央儲備糧、國家石油儲備、軍隊物資儲備和應(yīng)急物資儲備，構(gòu)建國家與地方、軍隊與企業(yè)互為補(bǔ)充、互相支援的聯(lián)合儲備體系。建設(shè)國家物資儲備網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，及時溝通、掌握情況，實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度。依托國家交通樞紐和物流中心，打造應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)綜合物資儲備基地，在儲備物資的品種、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等方面滿足應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)雙重需求。積極探索“國代軍儲”和“軍代國儲”，依托國家物資儲備、中央儲備糧和應(yīng)急物資儲備體系，對接軍隊物資儲備需求，采取合同儲備方式，開展通用物資“國代軍儲”；依托軍隊物資儲備體系，開展成品油、火炸藥等特殊民用物資“軍代國儲”。此外，要依托優(yōu)勢企業(yè)建立應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)物資代儲機(jī)制，由經(jīng)濟(jì)動員部門牽頭，繼續(xù)深化企業(yè)代儲軍用物資工作，調(diào)整完善企業(yè)代儲物資使用辦法，擴(kuò)大代儲物資使用范圍，同時為部隊和應(yīng)急管理部門提供保障服務(wù)。在緊急狀態(tài)下，啟動國民經(jīng)濟(jì)動員生產(chǎn)能力儲備，為應(yīng)急保障生產(chǎn)亟需設(shè)備和物資。

（六）完善應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)融合發(fā)展機(jī)制。一是規(guī)劃銜接機(jī)制。在應(yīng)急規(guī)劃計劃中，應(yīng)納入國民經(jīng)濟(jì)動員保障隊伍建設(shè)、軍隊?wèi)?yīng)急物資儲備等相關(guān)建設(shè)內(nèi)容。在國民經(jīng)濟(jì)動員潛力調(diào)查、動員中心和保障基地建設(shè)規(guī)劃計劃中，應(yīng)充分考慮應(yīng)急保障需求。在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)部門年度工作計劃中，加強(qiáng)重大項目銜接對接。二是指揮調(diào)控機(jī)制。明確急時戰(zhàn)時工作牽頭部門，建立急時以應(yīng)急部門為主導(dǎo)、動員部門參與，戰(zhàn)時以動員部門為主導(dǎo)、應(yīng)急部門參加的指揮體制。構(gòu)建聯(lián)席會議、重大問題會商、情況通報等工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)商解決國民經(jīng)濟(jì)動員和突發(fā)事件應(yīng)急管理力量使用的有關(guān)重大事項。三是信息互通機(jī)制。強(qiáng)化信息基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)制式統(tǒng)一、軍地兼容、橫向相聯(lián)、縱向貫通、服務(wù)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的國家網(wǎng)絡(luò)信息體系。暢通工作信息雙向通報渠道，研究建立國家國民經(jīng)濟(jì)動員和突發(fā)事件應(yīng)急管理信息定期通報制度。四是快速投送機(jī)制。依托軍隊和地方物流運(yùn)輸體系，打造軍地一體的物資投送力量，完善軍隊在重大突發(fā)事件中參與投送應(yīng)急物資的規(guī)定和辦法，建立地方應(yīng)急部門協(xié)調(diào)民口運(yùn)力系統(tǒng)運(yùn)送軍用物資的相關(guān)制度。五是法規(guī)銜接機(jī)制。明確國民經(jīng)濟(jì)動員依托應(yīng)急體系開展平時建設(shè)，國民經(jīng)濟(jì)動員體系為應(yīng)急保障服務(wù)的有關(guān)法律規(guī)定和條款。從征用補(bǔ)償、撫恤等方面，完善動員與應(yīng)急力量參與應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)有關(guān)經(jīng)費保障和政策補(bǔ)償規(guī)定。

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（作者簡介：劉鶴，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)與國防協(xié)調(diào)研究發(fā)展中心，協(xié)調(diào)發(fā)展研究室副主任，副研究員）