論鄉鎮檔案信息化建設的四個維度

宮曉東 丁海悅

摘 要：《鄉鎮檔案工作辦法》增設“檔案信息化”章節，對鄉鎮檔案信息化工作進行規范和說明，標志著鄉鎮檔案信息化將是下一階段鄉鎮檔案工作的重點推進方向。根據《鄉鎮檔案工作辦法》中的相關規定與要求，當前鄉鎮檔案信息化建設應關注四個維度：在目標維度要服務鄉村治理數字化，在工作方式維度注重信息化建設全過程管理，在要素維度將配置信息化設備、開展數字檔案資源建設、搭建應用系統與共享平臺作為重點，在保障維度做好信息化建設安全管理。

關鍵詞：鄉鎮檔案；檔案信息化；鄉鎮檔案工作辦法；鄉村振興

分類號：G279.2

Four Dimensions of Township Archives Informatization Construction

Gong Xiaodong， Ding Haiyue

（ School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872 ）

Abstract： The "Township Archives Work Measures" added the "archives informatization" chapter， the township archives informatization work has been standardized and explained， marking the township archives informatization will become the focus of the township archives work to advance the direction. Based on the relevant clauses in the "Township Archives Work Measures"， four dimensions should be paid attention to in the current informatization construction of township archives. It should serve the digitalization of rural governance in the target dimension， pay attention to the whole process management of information construction in the dimension of working mode， focus on the configuration of information equipment， the construction of digital archive resources， the construction of application systems and sharing platforms in the element dimension， and do a good job in the security management of information construction in the security dimension .

Keywords： Township Archives； Archives Informatization； Township Archives Work Measures； Rural Revitalization

1 引 言

鄉鎮檔案工作在新時期面臨新問題、新挑戰，1998年發布的《鄉鎮檔案工作試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）已不再適應鄉鎮檔案工作新形勢，為進一步推進鄉鎮檔案工作的開展，國家檔案局于2020年9月啟動《試行辦法》修訂工作，并在2021年9月22日以國家檔案局18號令的形式公布了《鄉鎮檔案工作辦法》（以下簡稱《辦法》），用以指導新時期的鄉鎮檔案工作。2020年頒布的新《中華人民共和國檔案法》對檔案信息化建設提出了法律層面的要求，為我國檔案信息化建設提供了基本的法律依據。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，對我國檔案信息化建設和檔案管理現代化作出戰略部署，包括完善檔案信息化發展保障機制、加強電子文件歸檔和電子檔案移交接收、加速數字檔案館（室）建設和推進檔案信息資源共享平臺建設。[1]在法律、規劃的指導下，鄉鎮檔案信息化將是新時期鄉鎮檔案工作發展的重要環節。本文基于《辦法》第六章“檔案信息化”及其他相關條款，提出鄉鎮檔案信息化建設應通過統籌兼顧目標維度、工作方式維度、要素維度和保障維度，開創新發展格局。

2 目標維度：服務鄉村治理數字化

《辦法》第一章第三條指出：“鄉鎮檔案工作是鄉鎮工作的重要組成部分，是一項基礎性、支撐性工作，在推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化建設中具有重要作用。”[2]2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《數字鄉村發展戰略綱要》，明確指出數字鄉村是鄉村振興的戰略方向，也是建設數字中國的重要內容。要以數字鄉村建設帶動構建鄉村現代化經濟體系和現代鄉村社會治理體系。[3]因此，鄉鎮檔案信息化建設要將服務鄉村治理數字化，推進數字鄉村建設作為最終目標。

2.1 鄉鎮檔案信息化在鄉村治理數字化中的定位

當前學界結合“鄉村治理”“數字治理”“數字化”等概念和理論對鄉村治理數字化概念進行了探索，如趙琨、蘇昕認為鄉村的數字化治理是指“通過將互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等現代化技術手段廣泛應用于鄉村治理，實現基層政府職能轉變、政務高效處理與公共產品有序分配的過程”。[4]劉俊祥、曾森認為鄉村治理數字化是指“通過構建完備的數字化基礎設施與技術規則，充分利用數字化工具推動鄉村治理主體、治理過程、治理內容等治理要素數字化的歷史過程，是以數字化技術為載體，推進鄉村數字經濟社會建設與實現數字化美好生活的新型智慧治理活動”。[5]從對鄉村治理數字化的相關闡釋可見，學界傾向于將鄉村治理數字化視為一種“過程”，在這個過程中存在著治理主體、治理客體、治理工具等基本要素的互動。

“鄉村治理數字化是要在各個治理主體和治理客體之間構建基于數字化的框架。”[6]鄉村治理數字化框架結構的顯著特征在于，參與鄉村治理活動的多個主體通過數字化平臺實現信息資源的流通并以此為基礎開展各項職能活動，在中國傳統的鄉村治理模式基礎上，通過引進數字技術、建構數字平臺、培養信息素養實現治理環境的數字化轉型。鄉村治理數字化的核心在于鄉村治理工具的數字化，新型治理工具的引入，改善了治理環境，推動了治理模式的更新重構。治理主體在面對新的治理工具時需要及時轉變觀念，積極接受和運用新治理工具，主動配合鄉村治理數字化轉型。

鄉鎮檔案工作是鄉鎮機關及其所屬社會團體、企事業單位等主體社會實踐活動的產物，是鄉鎮各方面工作的原始記錄，發揮著重要的憑證和參考作用。鄉鎮檔案工作既是鄉村治理的重要保障條件，也是鄉村治理活動的重要環節。鄉鎮檔案信息化是鄉村治理數字化的核心環節之一。鄉村治理數字化是當前時期鄉村治理環境的重大變革趨勢，是治理工具數字化的背景和基礎；鄉鎮檔案信息化是治理工具數字化的重要組成部分，推動治理環境的變革，對包括鄉鎮檔案工作在內的各項鄉村治理活動產生重大影響。在推進鄉村治理數字化的進程中，應當將鄉鎮檔案工作視為重要的治理工具，深度挖掘鄉鎮檔案的治理潛力， 為建設服務型政府做貢獻。

2.2 基于目標維度對鄉鎮檔案信息化的認識

目標和現實存在差距，鄉村治理數字化和鄉鎮檔案信息化都不是一蹴而就，而是要在現有基礎上漸進地完成。新時代鄉鎮檔案信息化建設融入鄉村治理數字化生態，前提是必須夯實當前鄉鎮檔案管理工作的基礎，再向檔案信息化建設穩步推進，最終才能融入鄉村治理數字化生態。由于廣泛的城鄉區域發展差異、東西部區域發展差異，鄉鎮檔案工作在檔案事業總體布局中距離行業先進水平仍有一定差距，在指導理念、工作制度、人員素質、技術設備上還存在很多問題，嚴重阻礙了當前鄉鎮檔案工作由手工管理向數字化管理過渡。因此，從目標維度理解《辦法》中對于檔案信息化建設的要求，應從鄉鎮檔案工作全局的角度出發分析、研究《辦法》的信息化專章，首先對標鄉村治理數字化的遠景目標和鄉鎮檔案信息化的相關要求，正視鄉鎮檔案工作的現狀，完善鄉鎮檔案工作基礎設施配置，進而主動、積極地開展鄉鎮檔案信息化建設工作，逐漸提升鄉鎮檔案信息化工作水平，縮小城鄉區域差距，循序漸進地實現服務鄉村治理數字化的目標。

3 工作方式維度：注重信息化建設全過程管理

自1994年我國農業部提出“金農工程”概念以來，鄉村信息化建設就已拉開了序幕。經過多年的發展，一方面鄉村信息基礎設施建設水平逐漸成熟，在信息服務平臺搭建、電信基礎設施建設上都取得了較大的進展；[7]另一方面鄉村基層的信息化工作仍然缺乏有效的統籌協調，信息化、數字化成果并未普及全體鄉村居民。同時多數地區并未制定專門的信息化政策，僅套用模式化建設，且建設重點放在硬件設施方面，忽視了軟件升級和人員素質的提高，使得信息化建設較為片面，效率不高。[8]新時期鄉鎮檔案信息化工作應改變以往建設中片面關注軟硬件設施部署的弊端，注重全過程管理，構建一套由規劃出發，以全程監督與接受指導相結合的方式進行控制，堅持周期性反饋和改進的閉環管理模式。

3.1 開展信息化規劃工作

要想全面立體地推進鄉鎮檔案信息化建設，改變以往片面化、模式化的建設思路，需要以規劃為先導。一份完整的信息化規劃必須包含指導思想、總體目標、主要任務、重點項目、保障措施等。[9]信息化規劃所要達到的理想狀態是使信息化建設的各個主體把握信息化建設的基本背景和建設目標，在理念層面達成一致，引導信息化建設有序開展。

鄉鎮檔案信息化建設規劃應以上級行政單位的信息化規劃為依據，結合基層檔案管理實際制定。根據中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室于2021年12月發布的《“十四五”國家信息化規劃》，“十四五”期間我國信息化建設將把打造協同高效的數字政府服務體系作為重大任務和重點工程，同時將基層智慧治理能力提升行動和數字鄉村發展行動作為優先行動項的一部分。[10]鄉鎮檔案部門也應在上級檔案主管部門指導下，通過廣泛調研，摸清信息化建設的現實需求，將上級規劃思想下達至基層，形成具有可操作性、針對性的檔案信息化規劃方案。

3.2 實行全過程監督并接受上級部門指導

《辦法》第六章第三十一條指出：“鄉鎮應當加強電子檔案和檔案數字化成果管理，委托其他機構進行檔案數字化、信息化服務的，應當對受托方進行監督。”[11]鄉鎮級乃至縣級的檔案部門進行信息化建設的人力和物力有限，通常會以外包的形式提高效率、降低成本。在檔案信息化外包的過程中檔案部門仍然要明確自身建設主體的定位，對整個工作過程進行監督。依據《檔案服務外包工作規范第1部分：總則》（DA/T 68.1—2020）中的相關規定，檔案部門作為發包方，其發包工作分為規劃與審批、承辦方篩選與確定、合同簽訂、合同執行與監督、評估與改進5個步驟，在合同的執行過程中發包方應當對合同執行情況進行全過程、全方位的監控，并且還要委托第三機構開展監理工作，接受監管機構的指導、監督和檢查。[12]檔案部門作為監督者和控制者應當了解并控制項目執行進度，約束和規范執行方的各項建設行為，根據實際情況調整工作安排。

接受上級檔案部門的行政和業務指導有助于基層部門了解政策導向，及時發現并解決信息化建設中存在的問題。《辦法》第六章第三十二條、第三十三條指出縣級檔案主管部門應對鄉鎮檔案信息化工作進行統籌規劃并負責協調相關部門，縣級綜合檔案館應為鄉鎮檔案數字資源備份和檔案信息安全提供支持。[13]明確了檔案主管部門、綜合檔案館的行政和業務指導方向，提出了具體要求，便于縣級檔案部門在鄉鎮檔案信息化過程中更加有力地發揮指導作用。

3.3 進行周期性反饋與改進

檔案信息化建設工程通常分期進行。在一個項目周期內，除了進行詳盡規劃，對項目實施過程實行監督控制與接受指導之外，還應及時總結每個項目周期的工程執行情況，匯總項目周期內所取得的建設成果，反饋項目執行過程中存在的問題并提出相應改進措施，從而與規劃與決策、監督與接受指導一起形成該項目周期的閉環管理模式。周期性反饋與改進的目的在于及時發現問題并形成解決方案，進而對下一項目周期的規劃制定與執行施加積極影響，最終達到鄉鎮檔案信息化建設良性循環、不斷優化的效果。

4 要素維度：關注鄉鎮檔案信息化建設重點要素

根據鄉鎮檔案工作實際以及鄉鎮檔案信息化的階段性特征，《辦法》的“檔案信息化”章節將配置信息化設備、開展數字檔案資源建設、搭建應用系統與共享平臺作為重點要素予以強調，三者串聯起來形成了鄉鎮檔案信息化建設的“中軸線”。配置信息化設備是前提條件，開展數字檔案資源建設是基礎性工程，構建應用系統與共享平臺是鄉鎮檔案信息化建設的階段性目標。通過構建“中軸線”，可以抓住矛盾的主要方面，同時合理兼顧其他要素，推動鄉鎮檔案信息化建設。

4.1 配置信息化設備

開展信息化建設工作離不開配套的技術設備。目前大多數鄉鎮檔案部門信息化設施設備配置不齊全，對此《辦法》指出應當首先配備檔案信息化設施設備，在此基礎上建立系統，開展檔案數字化，建設數字檔案室、數字檔案館。[14]檔案信息化設備主要包括計算機、掃描儀、數字存儲設備、監控設備等。[15]鄉鎮檔案部門在充分調研信息化需求的基礎上開具設備采購清單并按規定上報，上級部門在設施設備的資金款項上應予充分支持，配合鄉鎮檔案管理部門采購必要設備并監督基層檔案部門的設備運維工作。

4.2 開展數字檔案資源建設

檔案信息化建設在資源層面的要求是“存量數字化，增量電子化，利用網絡化”。目前鄉鎮檔案實現增量電子化和利用網絡化還有困難，數字檔案資源建設的重心仍在傳統載體檔案的信息化加工轉化上。做好鄉鎮檔案資源數字化，應當在配備必要設備的基礎上，以自建或委托其他機構代為開展數字化的方式，優先對館藏檔案中保存情況較好、利用價值較高的檔案進行數字化。

4.3 搭建應用系統與共享平臺

應用系統是檔案信息資源管理、共享、開發與利用的軟件保障，從功能層面為檔案管理業務提供有力的支撐，也是制約檔案信息化水平的主要因素。[16]使用應用系統標志著檔案業務實現了從手工管理到計算機系統管理的轉變。鄉鎮檔案部門在采購應用系統軟件時，應履行規范的招投標程序，嚴控供應商的資質和產品質量，確保檔案管理軟件與檔案業務工作需求相適配，隨著信息化建設進度的推進，及時聯系供應商對軟件進行升級維護，確保應用系統處于總體穩定和動態更新的狀態。

《辦法》指出，鄉鎮應當搭建網絡利用平臺，實現跨區域跨部門利用。[17]“收集數據是一種意識，管理數據是一種技術，共享數據則是一種態度”[18]，數字檔案資源要具備提供利用服務的能力，鄉鎮檔案信息化建設成果要能夠在跨部門、跨區域的利用中體現價值。檔案共享平臺的搭建能夠幫助數字檔案資源實現從局域網到互聯網的跨越，有望改變以往鄉鎮檔案開放利用服務工作的困境和弊端，推動鄉鎮檔案信息化成果惠及民眾。

5 保障維度：檔案信息化建設安全管理

在信息技術高速發展并融入檔案部門業務工作場景的同時，新的安全風險也不斷涌現，如數據泄露風險、云平臺與大數據分析平臺等集成平臺風險、信息系統風險等。[19]因此，安全管理的理念應當貫穿于鄉鎮檔案信息化建設過程。《辦法》第五章第二十八條明確指出鄉鎮應當建立健全檔案安全工作機制。既要考慮傳統檔案的實體安全，也要考慮數字化環境下的檔案信息安全。

5.1 檔案實體安全保障

鄉鎮檔案信息化安全管理不能只從數字環境下的檔案信息安全角度出發來考慮問題，而要重視基礎，從最基本的檔案實體安全抓起。目前一些鄉鎮檔案部門在檔案保管上投入很少，僅具備最基本的檔案保管條件，部分村級機關甚至只用柜子保存檔案，沒有專門的檔案室。[20]這樣的保管條件無法滿足鄉鎮檔案信息化建設的安全管理要求。《辦法》第三章指出了當前鄉鎮檔案部門在庫房建設上的不足，并對鄉鎮檔案庫房建設和管理提出了明確要求。

5.2 檔案信息安全保障

檔案信息化建設背景下的檔案安全問題變得更加嚴峻和復雜，網絡的脆弱性和潛在威脅等弊端也日益凸顯，[21]需要改變以往的安全管理思路。在運用新型信息技術提升檔案安全保管能力的同時，也要避免因技術的內部漏洞或應用不當而導致重要信息被泄露或受到損壞。在安全設備上不能僅滿足于配置檔案實體安全設備，還要配置面向計算機管理和各應用系統的安全設備，并對其進行實時監測、定期維護。

同時，鄉鎮檔案信息化建設安全管理需要鄉鎮檔案工作者全程參與信息化建設過程，以積累經驗，提高自身安全意識與能力。具體而言，檔案工作者應積極和項目執行方溝通交流，了解技術原理，掌握設備使用規范。

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