財稅改革背景下央行國庫監督工作的思考

彭江南

“十四五”規劃明確，要增強金融服務實體經濟能力，健全符合高質量發展要求的財稅金融制度。這對經理國庫職能、推進國庫高質量發展提出了更高要求。本文梳理了財稅體制改革后，國庫為適應稅制改革進行的信息化建設，總結了在此背景下國庫監督工作中存在的問題，并提出建議。

一、財稅體制變革下，國庫信息化發展方向

隨著中國特色社會主義進入新時代，財稅體制改革從單純的圍繞市場解決經濟體制問題，轉變為全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個方面體制改革。十八屆三中全會后，財稅體制改革以推進國家治理體系與治理能力的現代化為目標，主要涉及改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的財政制度等。

隨著財稅制度改革的深入，央行開始注重國庫數據的集中與業務整合，建立以國庫會計數據集中系統（TCBS）、財稅關庫銀橫向聯網系統（TIPS）、國庫管理信息系統（TMIS）為核心的國庫信息化總體架構。業務范圍覆蓋了國庫會計核算業務處理、財稅庫銀關等部門的橫向信息聯絡共享、各級國庫業務數據集中存儲和加工整理等各方面功能。“3T”系統的建成，實現了國庫業務處理從手工到自動、從分散到集中，資金運行從中轉到直達等諸多轉變。

2016年，“國家金庫工程”被列入《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，即在“3T”系統的基礎上，由一個現代化網絡，橫向聯網子系統、會計核算子系統、風險監管子系統、統計分析子系統、國債管理子系統、國庫現金管理子系統、輔助支撐子系統和總庫業務子系統等八大業務子系統，國庫信息共享服務平臺和地方特色服務平臺等兩個綜合服務平臺以及數據倉庫和災難備份系統構成，并與財政部的“金財”、國家稅務總局的“金稅”、海關總署的“金關”等工程互相銜接，互為支撐。

二、財稅體制改革背景下的央行國庫信息化發展方向

（一）以減少重復操作為目的的各地自主零散開發階段

1997年以前，全國國庫會計核算業務電子化程度不高，且存在發展不均的現象，中西部省份依舊延續傳統的手工記賬模式，而沿海發達省份已結合地方特色開發了會計核算程序來替代部分手工業務，但是不同的省份開發的程序各不相同、互不兼容，甚至同省份不同地市的程序也無法統一，從而造成了從全國到各省、從省分庫到地市中心支庫均使用不同的計算機程序的狀況。 國庫會計核算業務系統電子化建設統籌規劃的缺乏，不但造成資源浪費，而且各地國庫間業務交流不順暢、會計核算手續不統一、數據信息無法共享。

（二）以模擬手工處理流程為主要特點的全國統一系統建設階段

為了適應財稅制改革的要求，規范財政收支行為，國庫局以《中國人民銀行國庫會計核算業務流程》為基礎，研究開發了《國家金庫會計核算系統》（TBS1.0），并于2000年開始全國推廣。該系統的建成基本統一了全國省、市、縣三級國庫會計核算業務系統，實現了國庫會計核算業務由手工化轉為系統化處理，有效提高了國庫信息化水平。2001年至2006年，在此系統的基礎上，相繼開發《國家金庫會計核算系統》（TBS2.0）、《國家金庫會計核算系統》（TBS3.0），對系統功能進行不斷的拓展和優化，以適應國庫單一賬戶改革等新形勢下國庫制度改革的需要。同時，人民銀行相繼修訂和出臺了《國庫會計管理規定》《國庫會計核算業務操作規程》《國庫資金清算業務處理手續》《國庫風險管理辦法》等制度、辦法 ， 不斷健全完善的制度體系為國庫業務系統安全穩定運行和信息化發展提供了必要的規范保障。

（三）以實現數據全國集中處理和存儲、信息在部門之間電子化傳輸為目標的全國數據集中系統應用階段

隨著財稅制度改革的深入，人民銀行開始注重國庫數據的集中與業務整合，充分利用大數據等現代信息技術，建立以國庫會計數據集中系統（TCBS）、財稅關庫銀橫向聯網系統（TIPS）、國庫管理信息系統（TMIS）為核心的國庫信息化總體架構。全面覆蓋了國庫會計核算業務處理、財稅庫銀關等部門的橫向信息聯絡共享、各級國庫業務數據集中存儲和加工整理等各方面功能。“3T”系統的建成，實現了國庫業務處理從手工到自動、從分散到集中，資金運行從中轉到直達等諸多轉變。

（四）以提供高效服務為目標的“國家金庫工程”階段

2016年，“國家金庫工程”被列入《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，“國家金庫工程”是在“3T”系統的基礎上，由一個現代化網絡、橫向聯網子系統、會計核算子系統、風險監管子系統、統計分析子系統、國債管理子系統、國庫現金管理子系統、輔助支撐子系統和總庫業務子系統等八大業務子系統、國庫信息共享服務平臺和地方特色服務平臺等兩個綜合服務平臺以及數據倉庫和災難備份系統構成，并與財政部的“金財”、國家稅務總局的“金稅”、海關總署的“金關”等工程互相銜接，互為支撐。

三、財稅體制變革背景下，國庫監管存在問題

隨著支付電子化在全國范圍內深入推進，其在深化國庫制度改革、提高國庫業務效率、提升財政資金安全等方面優勢逐漸顯現，但也發現國庫監督工作在電子化信息化過程中存在“想管沒抓手”的現實困境。

（一）法律層面

一是立法層級不高，約束力較弱。我國憲法未涉及國庫業務或財政事務，憲法之下，由《預算法》提供最高法律效力，但未對國庫管理的基本事項予以明確，法律之下，主要以規范性法律文件（《國家金庫條例》及其實施細則）的形式體現國庫在預算執行中的地位、職能。而相比之下，“美德日”三國均在憲法、相關法律、具體規章制度等不同層級，對國庫職能等內容進行了規范。二是權責劃分不清，各部門間協調制約作用不強。財政與央行未就國庫“經理”定義達成一致，其中財政偏向于經辦、辦理，國庫業務受其指導和監督，而央行偏向經營、辦理，在辦理國庫業務的基礎上還有監督職能。同時雙方與構成監督體系的人大、審計等機構的分工也未明確，難以發揮各部門間相互協調、相互制約的作用，致使國庫監督的實施范圍和效果都受到限制。三是國庫單一賬戶體系缺少法律支撐，難以約束財政收支。國庫單一賬戶體系的建立源于2001年開始執行的《財政國庫管理制度改革試點方案》，在此基礎上修訂的《預算法》及其實施條例等法律法規，未明確國庫單一賬戶制度的具體環節、程序與方法，以及國庫、財政、預算單位、代理銀行在其中的權責范圍，使財政支出范圍的規范性、預算執行的約束力、國庫監管的重視程度受限，得不到足夠的法律保障。

（二）操作層面

一是財稅系統電子化進程與央行國庫監管電子化進程不匹配，央行履行經理國庫職責有所弱化。全面推行國庫集中支付電子化管理，是建立現代國庫管理制度的一項重要的基礎性和戰略性工作，對我國財稅體系現代化發展有著十分重要的意義。目前，我國財稅系統國庫集中支付電子化改革已在全國全面推廣實施，但央行國庫監管電子化進程與財稅系統電子化進程不匹配。國庫集中支付改革后，財政資金的支付方式和清算方式發生了改變，代理銀行根據財政部門的支付指令，將資金直接撥付到收款人或用款單位賬戶，再匯總墊付資金總額后與國庫進行清算。這形成了事實上的商業銀行辦理財政資金的支撥業務，人民銀行國庫被動清算資金的局面，造成商業銀行沒有監督職能卻又處于業務的前臺，不可能對集中支付的財政資金實施有效監督。人民銀行國庫由事前柜面監督轉換為事后清算監督，對財政支出的合規性缺乏及時監督，監管的有效性大打折扣。同時，在清算中商業銀行發送的憑證信息過于簡單，僅包含一級預算單位的代碼、名稱、用途、科目、金額等，既沒有具體的賬戶信息，也未對各級預算單位的用款情況細化，國庫無法全面掌握每一筆資金的最終收款賬戶，使監管浮于表面，難以延伸。二是預算收支存在中間環節，國庫監督鏈條斷裂。國庫未參與到財政預算編制、調整環節中，預算管理依賴財政提供的紙質預算計劃，通常時間較為滯后，內容未具體到各級預算單位的全部支出，且預算調整時不告知，未提供文件依據，使國庫掌握的預算不及時、不準確。同時國庫缺少對預算的動態管理，不能根據每一筆撥款或退回增減預算單位、功能科目的剩余預算，撥款是否在預算內，完全靠查閱財政提供的預算計劃，查閱是否涉及相關單位的支出，難以控制金額。大量財政專戶參與預算收支，使國庫事中監督無法有效覆蓋預算收支的全過程，無論是財政資金匯集至專戶之前，還是國庫撥付至專戶之后，其來源或去向均無法在國庫層面體現，不僅使國庫監督不能延續，也無法在賬表上全面、準確、連續的反映出政府收支全過程。同時由于大部分國庫機構、賬戶未延伸至鄉鎮一級，也催生出大量鄉鎮財政專戶代替國庫進行收付的問題存在。三是國庫信息化程度不夠，難以滿足國庫管理中的多元化需求。一方面，監管信息化水平較低，監督效率不高。系統對紙質與電子信息采集存在落差，同一納稅人不同方式納稅的信息無法關聯和統計，致使數據反映不準確。同時手工方式的監督，難以及時發現重復撥款、重復退庫等違規行為;另一方面，預算收支分析功能單一，政府參考價值較低。報表主要按庫別、征收機關、預算種類、科目等反映預算收支情況，收入方面不能對地區、行業、企業等納稅信息進行統計和細分，支出方面不能區分經濟分類、預算單位等詳細信息，難以滿足財政、稅務、人大等不同層級的收支信息需求。再一方面，對賬方式落后。國庫對賬工作是確保國庫同財政、稅務之間賬務一致的有效途徑，也是最大限度地防范國庫資金風險，確保資金安全的重要手段。隨著國庫新業務的不斷拓展，國庫核算方式日新月異，國庫業務風險日漸呈現復雜化、隱蔽化。但目前對賬工作仍然在很大程度依靠手工方式完成，國庫根據對賬要求每日打印幾十份對賬報表，要求在3個工作日內核對簽章完畢。對賬人員工作量大，效率低，很難達到對賬要求的及時性、準確性和真實性。

（三）共享層面

外部共享方面。一是制度共享電子化程度不高。央行國庫業務的監管離不開財政、稅務出臺的收支政策，這些政策文件一般由各級財稅部門分別向當地國庫提供紙質件，多頭提供造成大量資源浪費，且紙質件查閱效率低下，甚至有部分財稅部門并不會主動、及時提供，對相關業務基本只能作形式上的要求，對憑證要素進行審核，對其真實性和準確性的監督難以實現。二是TIPS接口規范未能嚴格執行。TIPS作為國庫核算系統與財政、稅務、海關、商業銀行之間信息中轉站，是財稅業務電子化處理的主要數據來源，各方需采用統一規范的數據接口。但目前國庫與稅務之間傳輸、存儲的數據存在不一致，如繳庫時稅務使用的是18位稅票號碼，同一納稅人的多筆稅款可能使用相同稅票號碼，而國庫在稅票號碼基礎上加上2位序號形成20位憑證編號，具有唯一性，雙方存儲的數據內容、長度、要求均不一致。在退庫時，稅務發送的報文中包含繳庫數據，其稅票號碼因此不能與國庫存儲的憑證編號相符，且若稅款是郵政代繳的，稅務發送的稅票號碼與雙方存儲的均不一致，若稅款是手工入庫的，憑證編號僅有8位，稅務發送的仍是18位稅票號碼。同時，稅務發送的繳庫科目也存在問題，在辦理先征后退時繳庫科目和退庫科目通常不同，但有時稅務卻將退庫科目當做繳庫科目發送。受此影響，國庫在辦理退庫業務時，難以根據稅務發送的繳庫信息核實繳庫情況。

內部共享方面。國庫除了以“3T”為核心業務管理系統，還存在財政無紙化、國庫會計分析、事后監督、國債管理等系統，各地市自主開發了一批數據分析輔助系統、電子賬務核對系統、非現場監管系統等地方業務系統，系統之間、地區之間業務系統建設分散脫節， 系統網絡結構過于復雜， 相同參數維護、校驗、存儲、處理的重復性，不但增加技術運維及業務操作工作量，重復開發的資源浪費， 甚至因為參數維護不同步影響國庫業務處理。同時，由于各地市電子化推進程度不一致，為履行其監管責任，實施標準不一的監管措施，對財政、稅務、海關以及商業銀行要求提供的辦理依據存在不同，不僅使國庫監管效果產生了區域化割裂，也降低了國庫監管的權威性。

四、意見建議

（一）明確監管權責，推動國庫監督制度化

一方面，及時修訂《國家金庫條例》及其實施細則，明確人大、財政、國庫、審計等機構在預算收支執行中的職責范圍，確保國庫監督在預算收支執行鏈條中制衡作用的充分體現，推動國庫監督的法制化建設，提升各部門對國庫監督的重視程度，督促其更好履行各自職責。另一方面，細化國庫監督制度及相關操作流程，從軟硬件管理、系統安全控制、崗位職責分工等方面建立起制度約束與系統運行的鉤稽關系，建立與電子化業務相適應的監督管理制度。

（二）提高信息化水平，建立自動化監管系統

以“國家金庫工程”建設為契機，全面整合業務系統，將“3T”系統及財政無紙化、事后監督等系統集中統一到集成平臺，豐富國庫事中監督模塊，以財政資金流動為導向設置業務自動監督、風險評估預警、重要事項審批、預算支出監控、實時對賬監督、監督風險評價報告等功能，實現以系統自動監督為主，人工監督為輔的模式，消除人工監督盲點，實現自動地、實時地、有效地監督。同時，將國庫監督的范圍、方法、評估及處罰等標準與系統運維中風險點控制的建立關聯，從而確定國庫統一的監督程序、監督標準，確保系統自動監督的可操作性，提升國庫監督評價結果的權威性。

（三）加快部門間數據共享，推動預算信息化管理

加強與政府、財政、稅務、海關及代理銀行等部門溝通，建立信息資源共享機制，搭建信息資料共享平臺，實現納稅預算收支計劃、企業信息、財政收支明細信息等資料共享，促進對稅收征繳信息和稅源、監督和分析重點行業重點稅源繳稅情況、監測預算執行和國庫現金流量情況的全面了解，確保財政資金從收納到支撥全過程均在國庫監督的范圍內，實現國庫監督的實時性和有效性，更好地把握財稅運行態勢，研判財政收支走勢，為地方政府經濟發展提供參考作用。

作者單位：中國人民銀行新余市中心支行