“5P”視角下實現“碳中和”的路徑探索

王恒靚

(湖南師范大學 法學院 環境與資源保護法學專業，湖南 長沙 410081)

氣候變化的加劇警醒著世界各國。為了積極應對這一挑戰，我國提出了二氧化碳排放力爭于 2030 年前達到峰值， 2060 年前實現碳中和的“雙碳目標”。但是，就全球碳達峰、碳中和實現進程來看，英國、法國等國早在1990年開啟國際氣候談判之前就實現了碳達峰；美國、意大利等國大多于2007年左右也實現了碳達峰。這些國家從碳達峰到2050年實現碳中和的跨度時期最快也長達40余年，而我國從碳達峰到碳中和的奮斗時間僅有30年左右，這意味著我國將比歐美等國家承受更大的壓力。因此，合理規劃碳中和之路成為了我國的當務之急。

綜合各國的碳中和之路來看，不論是英國、德國的氣候立法還是芬蘭、瑞典的碳稅制度，都是以國家的政策措施為核心。因此，對我國而言，善用國家政策措施是實現碳中和的重要突破口。

在環境法史上存在許多的政策措施，可以將其歸納為“5P”，包括規范性規定(Prescriptive Regulation)、產權(Property Rights)、懲罰(Penalty)、支付(Payment)和說服(Persuasion)[1]38。這五種措施已成為了環境法史上環境治理的“工具箱”。為了打贏碳達峰、碳中和這場攻堅戰，應用“5P”工具或將成為我國應對氣候變化的新思路。

1 路徑一：規范性規定——構建以碳中和為核心目標的法律體系

規范性規定是指通過法律文件的形式直接或間接地確定主體可以做和不可以做的事，規范主體的行為，從而實現社會秩序化。規范性規定作為構建良好低碳社會秩序的保障，是破解氣候變化領域治理困局的利劍，也是實現碳達峰、碳中和的基石。

1.1 我國碳中和相關立法現狀

從綜合立法角度來看，我國針對氣候變化、碳中和等方面的立法呈現出了地方先行的趨勢。

在國家層面，自2009年8月應對氣候變化立法納入立法議程后，我國正式開啟了氣候變化的立法進程。2012年3月，《氣候變化應對法(建議稿)》就開始向社會發布并公開征集意見，至2014年7月，《氣候變化應對法(草案)》起草完成，但最終卻由于種種原因《氣候變化應對法》遲遲沒有出臺，針對氣候變化領域的國家立法遭到了擱置。因此，我國國家層面在應對氣候變化領域尚未形成綱領性的綜合立法，而主要以《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《中國應對氣候變化國家方案》《大型活動碳中和實施指南(試行)》《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》為代表的規范性文件為主。

在地方層面，大部分地區都出臺了綱領性的規范性文件，例如石家莊、南昌等地出臺的《低碳發展促進條例》以及河北省、湖北省等地頒布的《〈應對氣候變化領域對外合作管理暫行辦法〉實施細則》，都針對低碳發展、應對氣候變化進行了基礎性的規定。《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》《貴州省義務植樹條例》《北京市綠化條例》等條例更是在條文中明確納入了碳中和的綠色環保理念，實現了碳中和這一政策目標的法律化。不僅如此，天津2021年9月27日通過的《天津市碳達峰碳中和促進條例》更是成為了全國首個碳中和地方法規，揭開了碳中和綜合條例的地方立法篇章。

總體而言，我國應對氣候變化的規范依據仍然停留于政策層面，促進碳達峰、碳中和的主要舉措也主要依靠國家政策和部分地方立法規范來進行，尚未完成從國家政策依據和地方立法規范向國家法律依據和專門立法的轉變[2]。

從專門立法角度來看，由于應對氣候變化的技術和機制的專業性，我國針對特定的領域進行了單獨立法，這主要體現在碳排放權交易方面。早在2012年出臺的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》就揭開了碳排放權交易領域立法的序幕。隨著碳排放權交易市場試點的展開，福建省、天津市、北京市、深圳市都陸續出臺了《碳排放權交易管理辦法》。伴隨著各試點碳排放權交易市場的成功運行，全國碳排放權交易市場也即將開啟。為了規范全國碳排放權交易，2020年生態環境部通過了《碳排放權交易管理辦法(試行)》。隨后，為了進一步加強對全國碳排放權交易的規范，生態環境部又于2021年組織制定了《碳排放權登記管理規則(試行)》《碳排放權交易管理規則(試行)》和《碳排放權結算管理規則(試行)》，我國在碳排放權交易方面的立法日漸成熟。

1.2 我國碳中和相關立法的尚存問題與完善路徑

碳中和愿景下的長期深度減排是我國未來經濟社會發展的必然趨勢，有必要通過立法手段為減排政策的長效實施提供法律保障，以增強執行力度[3]。

一方面，我國有關應對氣候變化、實現碳中和的相關法律呈現出起步早、多樣化、專業性強的特點，但過于分散的立法格局使得整個應對氣候變化的法律體系協調性不強，其關鍵問題在于缺乏綱領性的綜合立法。雖然在地方已有不少省市出臺了關于低碳發展、應對氣候變化等內容的綜合性地方法規，但其法律效力普遍不高，無法真正發揮綱領性的作用，導致不同法規之間的重疊與沖突頻發。由于高位階綱領性法律規范的缺失極易導致法律體系的核心不穩、法律規范之間的銜接性不強等問題出現，所以為了更好地應對氣候變化、實現碳中和目標，亟需加強國家層面的綱領性綜合立法。應借鑒英國、德國等國家的立法經驗，推動我國“應對氣候變化法”的出臺，以應對氣候變化為立法核心內容，通過法律形式為碳達峰、碳中和目標的實現奠定法律基礎。

另一方面，隨著時代的進步與社會的發展，應對氣候變化的技術與機制也在不斷地科學化，因此，與之對應的法律規范也要與時俱進。我國目前針對碳排放權交易等方面已有了專門立法，但是仍存在不足之處。

在碳排放權交易方面，我國碳市場交易的立法層級，在國家層面多為部委規章等規范性文件，在地方層面則體現為地方性法規或規章，尚未有任何一部國家級法律或行政法規將碳排放權交易明確加以規定[4]。2021年7月16日，全國碳排放權交易市場已經正式開市，而市場需要法律規范加以引導與約束，因此，構建一套完備的法律規范體系是碳交易市場發展的關鍵所在。高位階的法律規范是構建完備法律規范體系的奠基石。就國家層面而言，國務院可出臺“碳排放權交易管理暫行條例”，以行政法規的形式確立全國統一性的碳排放權交易管理規范；而地方性規范的可操作性是碳排放交易市場完備法律規范體系的重要抓手。就地方層面而言，可以允許和鼓勵地方政府自主制定碳排放交易的具體操作規定。總之，可效仿歐盟“自上而下”建立一套全面的碳排放權交易的法律體系。

在碳捕獲與封存技術(carbon capture and storage,CCS)方面，目前，主要的政策依據是由國家發改委出臺的《關于推動碳捕集、利用和封存試驗示范的通知》，以及由原環境保護部辦公廳發布的《二氧化碳捕集、利用與封存環境風險評估技術指南(試行)》等政策性文件[5]，還沒有專門的碳捕獲與封存法律法規。而近年來興起的二氧化碳捕獲與封存技術有望成為全世界減少碳排放份額最大的單項技術，以至于被譽為“解決氣候變暖問題的最后希望”[6]。因此，我國對CCS技術的法律保障亟需提上立法議程。美國雖然在應對氣候變化的立法上態度并不積極，但是對于CCS技術卻形成了體系化的法律保障。我國也可以借鑒這一做法，將CCS技術的內容納入基本法律中，并針對CCS技術的安全、獎勵、部署等展開專門立法，最終形成體系化的CCS技術法律保障。

總而言之，從規范性規定角度探索實現碳中和的最優路徑是：以綱領性的綜合立法——“應對氣候變化法”為核心，推動碳排放權交易、碳捕獲與封存技術等方面的專門立法，構建以實現碳中和為終極目標的可持續性綠色發展法律體系框架，為應對氣候變化提供堅實的法律保障。

2 路徑二：產權——完善碳排放權交易制度

產權這一路徑是指通過創造或者確認環境資源的產權，實現資源的確權化，達到促進資源有效利用的目的。依賴產權，政府可以建立溫室氣體的交易市場。根據傳統的“總量控制，配額交易”模型，政府首先確定一個對于社會有利的溫室氣體排放總量上限，設計排放權初始分配的方法，發放許可證允許許可證持有人排放一定數量的污染物[1]43。由此，碳排放權交易制度隨之產生。

2.1 我國碳排放權交易的發展情況

2009 年，上海天平汽車保險股份有限公司通過購買奧運期間北京綠色出行活動產生的8 026噸碳減排指標，成為第一家通過購買自愿碳減排量實現碳中和的中國企業[7]。我國首例自愿碳減排交易推動了全國各地“碳抵消”“碳交易”等自愿性減排活動的興起，為碳排放權交易市場的確立提供了經驗。

2011年，按照“十二五”規劃綱要關于“逐步建立碳排放交易市場”的要求，我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個省市啟動了碳排放權交易試點工作。2013年起，7個地方試點碳市場陸續開始上線交易，實現了試點省市企業溫室氣體減排，逐漸形成了要素完善、特點突出、初具規模的地方碳排放權交易市場。各試點在碳排放權交易體系的構建和運行方面積累了豐富的經驗，為建設全國統一碳市場奠定了實踐基礎。

2021年7月16日，全國碳排放權交易市場正式啟動線上交易，發電行業成為首個納入全國碳市場的行業。伴隨著這一市場的啟動，全球規模最大的碳市場由此成立，我國碳排放權交易開啟了新的篇章。

2.2 我國碳排放權交易中存在的問題

隨著全國性的碳排放權交易的普及，問題也日漸顯現。

一是當前的碳排放權交易覆蓋的范圍較窄。一方面，我國的高排行業較多，不同行業的減排成本差異過大，極易導致某個行業承擔過多的減排責任，影響行業發展和社會公平。另一方面，受歐盟邊境調節碳稅政策的影響，我國需盡快將鋼鐵、水泥、電解鋁等行業納入全國碳市場的覆蓋范圍，并通過設立較嚴格的排放上限、降低免費配額分配比例等方式確保碳價維持在相對較高的水平，以減少出口損失。當前，我國納入碳排放權交易的領域僅限于發電行業，范圍過窄，這對于我國的發展是極其不利的。

二是碳交易監管部門規定不明確。根據 2021 年 2 月 1日生態環境部頒行的《碳排放權交易管理辦法(試行)》第六條規定，我國碳排放權交易采取的是統管與分管相結合的管理體制，由生態環境主管部門負責碳排放權交易的組織實施和統一協調。但是關于碳排放權交易的分管部門，《碳排放權交易管理辦法(試行)》尚未作出相關規定。各試點立法基本采取的是概括式規定，即規定由財政、金融、城鄉建設、國有資產、質量監督、物價、統計、工業和信息化、交通、商務等部門按照各自職責做好碳排放權交易相關的管理工作。由于各碳排放權交易試點對于協同監管機構的規定不盡一致，導致一套碳排放權交易體系涉及多個規制主體且職能配置不合理，極易造成“過度規制”或者“規制不足”等政府失靈現象，也往往導致企業負擔增加，使企業對碳排放權交易產生抵觸情緒[8]。

三是碳價格管控機制尚未形成，市場價格波動較大。

自2021年7月16日中國碳市場開盤以來，碳排放配額交易的收盤價總體趨勢持續性走低，繼8月25日中國碳市場收盤價第一次跌破上線首日48元/噸的開盤價后，接下來的幾個交易日依然沒有扭轉跌勢，至11月4日收盤，碳市場價格為42.33元/噸，最終也未能達到首日開盤價的水平(見圖1)。碳價格的持續走低重創了履約主體參與碳排放權交易的積極性，長此以往，碳排放權交易將形同虛設，難以真正實現碳減排效果。

圖1 碳排放配額交易收盤價變化趨勢圖

2.3 碳排放權交易制度的優化路徑

首先應拓寬碳排放權交易覆蓋的范圍。把僅指向發電行業碳市場逐步升級為面向鋼鐵、水泥、電解鋁等高排放行業的多面化碳市場，實現交易品種和交易方式的多樣化，豐富交易市場。

其次是調整碳排放權交易監管體制，明確監管主體。在政府內部設立專門的碳排放權交易監管機構對全國和地方碳排放權交易活動進行專門監管，同時通過碳排放權交易所以及碳排放權交易服務機構在各自職責范圍內對碳排放權交易活動進行協同監管，以政府層面的專門監管與社會層面的協同監管相結合，實現監管體制上的“雙管齊下”。

最后是加強政府的宏觀調控，完善碳價格干預機制。國家通過采取財政、金融、稅收等手段，與市場手段通力合作，調節、穩定碳價格，避免碳價格的失靈現象產生。通過政府宏觀調控和市場調節機制的結合，維持碳排放權交易市場的健康運行，從而實現經濟社會的綠色低碳轉型。

3 路徑三：懲罰——推進碳稅制度的落實

懲罰是指針對破壞環境的行為，以稅費或者追究其他責任的方式增加其行為成本，進而限制該行為。從經濟學角度出發，懲罰應該等于社會最優污染程度下的邊際環境損害。這種“庇古稅”可以確保每個個體有直接的動力，基于環境污染行為的價值控制自己的行為[1]41。

3.1 我國碳稅制度現狀與問題

環境保護稅的思想來源于經濟學中的“庇古稅”思想，也就是用征稅的手段來解決外部不經濟的問題，當污染征收的稅率等于邊際福利損失時，就達到了均衡狀態[9]。鑒于二氧化碳是否屬于大氣污染物在我國各方面爭議較大，法律也未明確定性，所以暫未將二氧化碳納入環境保護稅的征收范圍[10]。

2021年3月15日在中央財經委員會第九次會議上，習近平總書記提出要完善有利于綠色低碳發展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。就稅收方面而言，通過稅收政策打好實現“碳達峰、碳中和”這場硬仗，是“十四五”時期深入貫徹落實習近平生態文明思想的重要內容[11]。

就目前來看，《環境保護稅法》明確規定了對大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等四類項目征收環境保護稅，而《資源稅法》則主要規定了針對原油、煤炭、天然氣等資源征稅。環境保護稅與資源稅的結合共同構建起了我國的綠色稅制，但是從實現碳中和的角度來看，這兩種稅都沒有對二氧化碳排放進行實質性的控制，無法有效地解決“溫室效應”。而碳稅的征收則可以填補這部分空缺，針對性地解決碳排放問題，補足當前我國稅收政策應對氣候變化的短板，更好地推動“碳達峰、碳中和”這一目標的實現。

3.2 我國碳稅制度構建路徑

一是分地域試點式推進。我國能源的分布呈現不均衡的狀態，碳稅制度對各個省市的影響也不盡相同。在碳稅實施上，可以借鑒加拿大的做法，由點及面，先在國內部分省市做試點，探尋我國實施碳稅的可行路徑。鑒于我國各地的具體情況不一，可因地制宜，按區域性特征制定不同的碳稅政策實施方案，分地域展開試點。通過試點及時發現問題、調整方案，根據試點情況結合我國的國情展開全國性的碳稅政策施行。

二是分階段漸進式進行。通過對丹麥激進式的碳稅制度與芬蘭、日本等漸進式的碳稅制度的實施進行對比，借鑒二者的經驗，在我國碳稅制度的頂層設計中，宜以較低的稅率和小范圍的征稅對象為切入口，促使碳稅制度能夠為民眾廣泛接受，以減少制度的落實阻力。對稅率與征稅對象的范圍宜采用分階段漸進式調整，稅率由低逐漸提高，征稅對象由主要污染對象逐步擴展到群體對象。

三是實現碳稅制度與碳排放權交易聯動。碳排放權交易是我國目前在減少碳排放的起步階段所實施的主要手段，碳稅的征收必然要與面向全國的碳交易市場銜接。首先要協調碳稅稅率與碳排放交易價格之間的關系比例，形成復合碳排放價格控制模式；其次利用碳稅收入為碳排放權交易體系的運行提供資金保障，促使碳稅實現良性循環；最后通過碳稅政策彌補碳排放權交易的管控漏洞，建立全面的碳管控體系。

四是完善配套優惠政策。直觀來看，碳稅對于經濟的高速發展存在一定程度的抑制性。但根據國外碳稅實踐經驗，芬蘭、瑞典、丹麥等國家采取抵稅、減稅等稅收優惠政策有效地實現了在保障二氧化碳減排的同時穩定了經濟的發展；南非有針對性的限時免稅政策也緩和了碳稅與經濟發展之間的矛盾，故而根據我國的實際情況有針對性地限時免稅或者采取其他稅收優惠政策，也是碳稅制度落實的重要保障。

4 路徑四：支付——普及碳補貼、碳普惠制度

除了內部化原先在市場之外的環境成本，制定合適的價格使得資源可以有效率地分配需要消除一些扭曲價格的機制，這種機制常見于政府補貼[1]42。支付就是典型的補貼機制，通過補貼或者獎勵的方式對保護環境的行為內部化賦予正外部性，降低從事保護環境行為的成本，從而正確引導社會主體的行為方式。在碳中和愿景下，低碳減排的補貼機制通常體現在生產端支付與消費端支付兩個方面。

4.1 生產端支付——碳補貼制度

碳補貼制度是針對企業的節能減排示范項目給予補貼或獎勵的資金支持制度。我國自“碳達峰、碳中和”目標提出以來，廣州與深圳率先垂范，先后頒布規范性文件，推行了碳補貼制度，明確對綠色項目實施資金獎勵，對新能源產業等節能減排行業予以經濟補貼，扶持綠色品牌建設。

施行碳補貼制度不僅可驅使企業加快降低碳排放量，同時又能夠提高供應鏈參與各方的利潤，通過碳補貼帶來的經濟補償彌補企業因實現“碳中和”而減少碳排放帶來的損失，實現經濟與生態之間的平衡。因此，碳補貼制度成為了推進“碳中和”發展進程的重要正向激勵手段。

國家相關部門需加大扶持企業低碳減排投入力度，提高企業綠色創新能力。政府對綠色企業進行補貼，運用經濟、行政等措施減少企業低碳技術、資源成本，助推綠色低碳消費產品進入市場。將部分地區的碳補貼制度推向全國，爭取將碳補貼制度發展成為一項全國性的綠色政策。

4.2 消費端支付——碳普惠制度

碳普惠制度是指以碳惠形式為社會公眾的節能減碳行為賦予價值而建立的激勵機制。基于平臺搭建主體的差異性，我國碳普惠實施模式主要有政府主導碳普惠模式和企業主導碳普惠模式兩種。政府主導型以廣東省政府推行的碳普惠制度為典型，且實行時間也最早，因此實踐經驗也較為豐富。企業主導型則以阿里集團在其“支付寶”平臺推出的“螞蟻森林”項目為代表[12]。

政府主導碳普惠模式，是通過政府這一主體構建平臺，以碳幣等虛擬數據作為媒介將低碳行為進行量化并賦予一定價值，從而達到對低碳行為的正向激勵；在此基礎上，企業再以優惠活動或者直接兌換商品的形式收取碳幣，通過碳排放交易市場將碳幣出售，從而實現碳普惠制度與碳排放交易制度的有效銜接。

企業主導碳普惠模式，主要是以企業為主體搭建平臺，通過對用戶在平臺中記錄的步行、綠色辦公、網購電影票、開具電子發票等各類低碳行為的碳減排量進行核算，然后將核算數據按照一定的系數轉換為綠色能量，在綠色能量的總和滿足一定的標準以后，即可申請在現實中由企業代替種下一棵對應的專屬樹木，以此作為激勵機制，提升用戶成就感和責任感。

基于補貼機制的碳普惠制度增強了居民低碳出行的動力，對于提升全民低碳意識、引導綠色行為具有重大意義，是城市低碳軟實力建設的潛在突破口[13]。以支付方式從消費端進行引導，有助于實現全民低碳生活的美好愿景。雖然在廣州、南京、武漢、北京等地已經陸續推行碳普惠制度，但目前尚未在我國全面推廣。因此，隨著全國碳排放權交易市場的開啟，向全國推廣碳普惠制度也可納入實現“碳中和”進程的下一階段任務。

5 路徑五：說服——健全企業溫室氣體排放信息披露制度

規范性規定和市場機制代表了“強硬”的管理方式，更柔性的方式則以法律的形式要求環保信息的制作和公開。[1]42這種相對柔性的方式又稱為“說服”，即通過將人們造成的環境損害公之于眾，促使施害者對行為進行反思，使其迫于公眾壓力與道德約束來改變破壞環境的行為。因此，針對企業的溫室氣體排放信息披露制度成為了實現“雙碳目標”相對柔性的環境規制方式。

5.1 我國溫室氣體排放信息披露制度的構建現狀與問題

從國家層面來看，我國早在2016年公布的《“十三五” 控制溫室氣體排放工作方案》中就明確提出要“推動建立溫室氣體排放信息披露制度”。由此，溫室氣體排放信息披露制度正式進入公眾視野。隨后，在2021年3月中國生態環境部印發的《關于加強企業溫室氣體排放報告管理相關工作的通知》(環辦氣候〔2021〕9號)中，針對發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點排放行業規定了報送溫室氣體排放相關信息的具體要求。目前，在國家層面尚未建立起強制性的企業主動向社會披露溫室氣體排放信息的制度[14]。

從地方層面來看，陜西、四川、江西、吉林和浙江等地皆正式出臺了針對企業溫室氣體排放信息披露的政策文件，為當地企業披露溫室氣體排放信息的管理與規范提供了依據。但是結合各地出臺的政策文件來看，各地對于披露的溫室氣體種類、披露具體內容等方面的規定雜亂不一，缺乏統一性的規范化要求。同時，信息披露平臺的不唯一也很大程度上阻礙了對企業溫室氣體排放信息披露的監督與管理。

5.2 健全溫室氣體排放信息披露制度的路徑

健全我國的溫室氣體排放信息披露制度，可從兩方面著手展開：一方面，在現有的地方針對溫室氣體排放信息披露制度規定的基礎上，立足于大局觀從國家層面制定和出臺統一的企業溫室氣體排放信息披露管理制度要求，規范我國企業溫室氣體排放信息披露工作；另一方面，在原有的強制性信息披露架構上，充分利用大數據，基于數據化、信息化平臺，搭建統一的企業溫室氣體排放信息披露平臺，促進社會公眾的信息獲取和監督，以明晰化的數據引起企業內部性的反思，以提升溫室氣體排放信息披露效果。

6 結語

“5P”作為環境治理的工具箱，為我國實現碳中和提供了五種不同的可行路徑。該思路從構建以碳中和為核心目標的法律體系、完善碳排放權交易制度、推進碳稅制度的落實、普及碳補貼與碳普惠制度、健全企業溫室氣體排放信息披露制度五個方面展開，調動了多方主體，把實現碳中和的任務落實到了全社會，開拓了實現碳中和的新途徑，有利于加快實現“雙碳目標”。