海事部門電子政務系統政務流程的優化

崔巍　康立成　孫家慶　唐麗敏

【摘 要】 為解決海事部門拓展電子政務系統流程情境下政務流程現存的無序化、碎片化問題，積極推動“互聯網+政務服務”實踐，對政務流程進行優化研究，結合協同治理理論，基于遼寧省海事局線上會議的記錄和系統調查結果所獲取的資料及數據，采用扎根理論的方法對數據進行分析，指出海事部門電子政務系統政務流程存在認識、設計、數據、配套等4個方面存在的問題，分析海事部門電子政務系統政務流程割裂和不協調等原因，并從流程重構、平臺建立、系統設計、人員配套等4個方面提出對策建議。

【關鍵詞】 電子政務系統;協同治理理論;政務流程優化;扎根理論

0 引 言

中華人民共和國海事局在《2020年政府信息公開工作年度報告》中指出了關于海事相關業務系統與網站之間信息交換不暢的問題，需要加快建設“一網通辦”平臺，分批次增加平臺線上業務數量，將平臺功能進一步優化，并與網站關聯融合。我國的海事部門電子政務系統流程無序化、碎片化和設計不佳的問題亟待解決，對海事部門拓展電子政務系統流程情境下的政務流程進行優化研究迫在眉睫。

1 協同治理理論

協同治理理論是由自然科學的協同論與社會科學的治理論交叉結合而成的一門新興的公共管理理論。協同治理理論的目標是在多元化的社會實現各方共贏，減少社會成員間或者組織間的摩擦和糾紛，在互相尊重的前提下，通過協同構建各個子系統目標之間的共同規則來實現。基于協同論與治理理論的思想，協同治理理論強調治理方式的權變性、治理資源的協同性、序參量的支配性、治理主體的多元性等4個基本要點。

目前海事部門電子政務系統政務流程的建設尚處于碎片化和無序化狀態，而這種狀態為運用協同治理理論探究海事部門電子政務系統流程優化提供了可能，且狀態的種種表現都與協同治理模型相契合;因此，筆者運用協同治理理論進行分析和研討。

2 研究設計

2.1 研究方法

采用扎根理論的研究方法，第一步收集數據，第二步依次進行開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼，第三步檢驗理論飽和度，第四步根據編碼提煉出問題與原因，第五步針對問題提出建議。[1]研究設計流程見圖1。

2.2 數據收集

選取遼寧省海事局及其下設5個地方直屬局（大連局、營口局、丹東局、錦州局、葫蘆島局）為數據收集樣本。受新冠肺炎疫情影響，實地調查條件不成熟，本次初始取樣和調查采取網絡調研形式，在調查前向各分局下發調研告示，各個分局就海事局行政執法社會滿意度和工作中遇到的各類問題作準備，并采用遠程會議訪談及問卷方式進行調查，對相關資料進行收集、分析、整理。

3 內容提要和范疇提煉

3.1 扎根編碼及其范疇化

調查人員在每次網絡會議結束后，對海事局行政執法過程中各類要素以在線系統角度進行開放式譯碼，形成初步編碼方案，調查結束使用NVivo 11軟件對初始編碼表進行分析匯總，初步形成開放性編碼，然后將開放性編碼進行分類，分析編碼間關系，對開放性編碼概念化[2]，分析出重要且頻繁出現的概念，最終得到簡化的主軸編碼概念及其關系（見圖2）。

詳細分析對比主軸編碼及其關系，挖掘其核心范疇，并重新賦予標簽命名，得到選擇性編碼（見表1）。由表1可知，遼寧海事局政府部門在電子政務系統流程建設方面存在著各人對政策解讀不一、辦公設備需要改善、材料繁瑣、人員結構不合理、系統設計不合理、政策滯后、相對人個人問題、規定可執行性差等問題。將這些問題匯總，可提取出相應范疇，為下一步總結海事部門電子政務系統流程存在的問題及原因奠定了基礎。

3.2 理論飽和度檢驗

為了檢驗研究結果的理論飽和度，筆者從訪談資料、線上會議記錄、個人調查文件等3個類別中隨機抽取1份樣本，并依次進行開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼。經過重復比較分析，尚未從這6個樣本中發現新的范疇，每個主范疇內部也沒有產生新的概念和關系。由此可以認為，本研究理論飽和度較好。

4 存在的問題及原因

4.1 海事部門內部人員對電子政務系統流程 認識不一致

分析主軸編碼中政策問題、各人對政策解讀不一、規范性文件需要細化、工作人員與相對人之間的問題等4個編碼可以看出，海事部門工作人員往往將實現電子政務系統流程化簡單看作傳統線下流程向線上遷移，忽視了內部溝通與認識統一的重要性。具體主要表現在以下3個方面：

（1）線上系統功能繁瑣。表格設計太復雜，使得船員進行網上申報時操作步驟較多;缺少證書到期提示和待處理業務提醒，申報系統要求密碼更換過于頻繁。

（2）線上系統的性能和兼容性差。文件上傳速度較慢、統計模塊計算能力差、統計用戶數據需借助第三方工具。

（3）系統只有計算機版頁面，無移動設備版頁面。

造成以上問題的主要原因是系統設計師與用戶認識不一致。

4.2 線上系統缺乏基于整體的數字化頂層設計

分析主軸編碼中系統問題、相對人辦業務問題、辦公不方便、業務問題等4個編碼可以看出，線上系統過于分散，且互通性差。具體主要表現在以下4個方面：

（1）在提供數字服務尤其是跨部門服務過程中存在重復提交、分工不明確甚至是職能重疊等問題。線上系統邊界模糊，系統與現實工作重疊。

（2）網上平臺審查方面存在問題。工作人員在網上受理出現問題時只能作出不予受理操作，并且網絡申報中的某些業務仍需要相對人到現場辦理。

（3）缺少網絡辦理流程的詳細說明。

（4）網站展示形式不夠清晰，線上平臺仍存在子業務難以尋找、無代辦提醒和下拉菜單透明而點擊無響應等設計問題。

以上問題的主要原因是缺乏基于整體的數字化頂層設計。

4.3 各子流程之間的數據共享性差

分析主軸編碼中工作人員工作時的困難、系統問題、業務問題等3個編碼可以看出，各部門之間存在數據壁壘，數據共享性差。具體主要表現在以下4個方面：

（1）向上反饋機制太差，遠程用戶過于依賴線上平臺。網上受理提交后若被駁回需重新辦理。

（2）照片或文件上傳審核不夠嚴謹，審核標準模糊。

（3）由于數據聯通性、共享性差，若線上平臺系統崩潰，用戶將無法辦理業務。

（4）實體政務大廳與網上服務平臺銜接不夠良好，與“一網通辦”平臺數據連接不夠完善，一些業務在網上服務平臺和實體平臺有所重疊，增加了業務量。以上問題的主要原因是系統設計不合理。

4.4 政務流程內人員和設備配套不合理

分析主軸編碼中人員結構不合理、系統問題、人員結構不合理帶來的問題、執行力問題等4個編碼可以看出，各部門只建立了線上系統，沒有及時調整各部門的人員結構，忽視了公務員信息化技能的培養和信息化設備的跟進，在很大程度上導致了海事部門內部數字治理薄弱，計算機設備和網絡基礎設施等硬件條件無法與電子政務系統流程建設背景下的政務流程發展同步，需要更新辦公所用的計算機等設備。以上問題的主要原因是海事部門對人員、設備的配套不夠重視，信息化人才比較匱乏且人員分配不合理。

4.5 原因分析

出現以上問題的直接原因是系統設計師與用戶認識不一致，系統設計不合理，海事部門對人員、設備的配套不夠重視。深層次原因是海事部門政務越來越多樣性，內部越來越分化、專門化和多樣化，導致目標、計劃和責任多樣性。由于各部門條塊分割明顯，再加上各線上系統建設初期設計不完善，線上流程與線下流程不銜接，造成政務流程之間信息傳遞不充分。雖然每個政務流程專業分工都十分明確，但各子流程缺少互通的框架和橋梁。各子流程的責任機制不明確，發生問題后建設主體互相推諉，難以快速解決問題，最終導致了海事部門電子政務系統流程協調差、銜接差。

5 對策建議

5.1 結合數據流向與實際工作，優化政務流程

協同治理理論強調治理方式的權變性，治理主體應遵循權變原則，放眼海事部門全局，建立跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨政務數據的流通交互和互認共享的政務流程;整體政務流程要上下一體、層級分明、銜接緊密，數據傳遞要暢通、及時，做到海事部門政務流程與業務數據流向同步;明確系統邊界，合理劃分業務，區分在線辦理的網上業務與實體平臺辦理的業務，最大程度地減少不必要的工作量。通過政務數據共享作用和政務流程的銜接管理，努力完善容缺受理、綠色通道、并聯辦理等創新服務舉措，解決當前普遍存在業務協同難、部門聯動難的問題。必要時建立備用系統，用于用戶與工作人員的交流和提交文件。明確電子政務系統流程環境下的政務數據資源整合共享的重要性。

5.2 打造基于海事部門的整體政務流程的統一數字平臺

協同治理理論強調治理資源的協同性。由于部門職能不同，海事部門中各治理主體的治理資源存在差異，在電子政務系統流程發展方面，治理資源主要是指數據資源，因此打造基于海事部門的整體政務流程的統一數字平臺有利于促進治理資源的協同增效，實現資源的高效協同利用。基于統一平臺為信息化建設提供統一規則，制訂信息化標準。提供跨部門服務，建立跨政務平臺和實現跨政務服務是海事部門電子政務系統流程的發展方向和政務流程的改革方向。未來海事部門應該在充分調查用戶需求的基礎上，邀請專業人員進行全局系統分析，優化系統功能結構，由各部門獨立平臺向共享平臺轉變。建立整個海事部門范圍的移動設備管理平臺，實現政務服務統一申請、統一受理、集中辦理、統一反饋和全流程監督等功能。對系統進行性能測試并優化，根據實際情況對硬件設備和線上系統進行更換和維護，比如減少系統的更新次數、增加更新內容、優化審核算法或增加人工審查、優化界面、簡化用戶操作流程等，以實現監控和管理的安全性、設備的同步性和用戶操作的便利性。

5.3 嚴格按照政務流程設計線上系統

協同治理理論強調序參量的支配性。治理的出發點、中間點、落腳點皆為實現治理目標，據此而形成的各個子系統的流程規則即是決定整體系統運行秩序的序參量，其能支配子系統的行為從而影響整體系統，因此線上系統的設計要嚴格遵守流程規則。需要針對海事部門政務流程建立用例模型，分析并區分計算機與工作人員之間不同的業務內容，將系統功能按照政務流程進行分層設計，優化功能模塊;功能設計朝偏人性化方向發展，比如在提交任務層面建立駁回修改模塊、在照片或證件上傳處標明具體要求等。要明確海事部門拓發展電子政務系統流程并不只是在政務工作中引入信息化技術，線上系統的設計要處處圍繞著政務流程展開。

5.4 合理配套各子流程內的人員和設備

協同治理理論強調治理主體的多元性。隨著海事部門公共事務日益復雜，各個部門既是組成整體海事部門的子系統，又是海事部門實施共同治理的主體，不應只重視上層部門的人員、設備的配套。海事部門中各子政務流程銜接不協調的一個重要原因就是子政務流程內部缺少信息化人才對政務信息資源進行有效整合和共享，因此，在日益激烈的人力資源競爭市場上，海事部門需要招聘、保留和利用頂級信息化人才和相關技術專家，縮小不同部門間公務員信息能力的差距。升級辦公所需的設備和網絡設施，使得每一個子流程部門都能作為一個治理主體發揮作用，由多元主體通過協作的方式對海事部門公共事務進行治理。

6 結 語

基于以上分析和建議，海事部門電子政務系統流程設計人員應當對需求作深入調查，明確用戶需求，加強對政務流程架構、政務流程操作順序、政務流程銜接、線上系統運維等方面的剖析，通過反饋的問題優化政務流程，以提升政府處理問題的能力和效率，優化用戶體驗，還要及時加強與工作人員、用戶的溝通。這對促進海事部門拓展電子政務系統流程情境下的政府政務辦理流程更加科學和規范、有效發揮線上辦公優勢、促進海事部門未來發展、支撐海運強國建設具有重要的意義。

參考文獻：

[1] 王金鳳，程璐，馮立杰，等. 后發企業技術創新與商業模式創新耦合路徑：顛覆式創新視角[J].科技管理研究，2019（23）：25-34.

[2] 王春芝，高強，HEIKO G. 基于扎根理論的服務備件跨境物流協同系統研究[J]. 管理評論，2015（2）：178-186，208.