我國智能立法現狀及展望

張凌霄

智能立法相關概念的提出與我國立法實踐需求緊密相關，1983年，龔祥瑞、李克強在《法律工作的計算機化》一文中提到，法律工作者使用電子計算機可以提高工作效率，全面掌握和分析各種有關信息。黨的十九大召開以來，依法治國，建設社會主義法治國家的目標得到進一步明確，許多新興領域的出現亟待開展相關立法工作對其規制，傳統領域相較以往也有了新的變化，這些矛盾給中央和地方的立法工作造成了一定的沖擊。一方面，中央和地方立法機關的工作量不斷增加，立法工作人員數量與其不匹配，使得立法工作者壓力與日俱增。另一方面，新興領域相關立法工作的開展要求立法工作者具備復合型的學習能力，尤其是在一些高新技術領域，法律工作者不僅要具備較高的法學素養，還要有一定的算法技術知識儲備。在這些矛盾的促使下，傳統立法模式革新刻不容緩。智能技術能夠以其優越的數據信息處理能力來解決立法工作量大、工作人員少等現實問題，對于立法結果的科學性和民主性也有一定的幫助。公共決策的依據不僅需要立法者的個人經驗和主觀判斷，還需要系統采集的數據以及科學分析的結果。

（一）智能立法建設取得了豐碩成果

我國智能立法建設在過去幾年取得了較為豐碩的成果，這與黨和國家制定的指引智能立法發展方向的綱領性文件息息相關，2017年7月，國務院印發的《新一代人工智能發展規劃》指出，我國要建設安全便捷的智能社會，發展高效智能服務，提高社會治理智能化水平，在這一要求下，智能技術與法律工作的結合在多個領域展開，智能立法就是其中之一。中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020-2025）》要求法治建設要充分運用大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，全面建設“智慧法治”。對于智能立法工作的開展方向，全國人太常委會辦公廳制定的《2012-2017年人大機關信息化建設規劃》指出，立法的信息化建設要充分發揮信息化技術的優勢，以信息化資源的利用為主線，進一步加強立法工作管理系統的建設，主要包括意見征集系統、法律法規的備案及審查系統、立法評估系統等。在這些規劃的指導下，中央和地方的智能立法實踐取得了豐碩成果。

1.中央層面的智能立法實踐

規范性文件的備案審查一直是立法實踐中一個非常繁瑣的問題，由于不同的文件制定的主體不同，其效力也有區別，如果不對其加以備案和審查，很可能會造成不同規范性文件之間效力沖突的問題，為了保障憲法和法律的有效實施，規范性文件的備案審查是有效且必要的。在智能技術賦能立法工作之前，規范性文件的備案審查以“紙質性備案”為主，這種報備方式不僅費時，而且容易在審查過程中出現遺漏、缺失等問題，無疑給立法工作人員加大了工作難度。2017年開始，全國人大常委會展開了“備案審查信息化”建設，除了紙質報備，還建立了相應的電子報備系統，規范性文件的審查和備案方式迎來了智能化的變革，這種備案和審查的方式大大提高了立法工作效率。

2.地方層面的智能立法實踐

東部沿海地區經濟發展較快，信息化水平較高，智能領域人才儲備量大，因此其智能立法工作開展較早，立法的智能化程度也相對較高。江蘇省人大設立了規范性文件審查建議受理平臺，任何單位或個人都可以通過該平臺對省內規范性文件提出審查建議，上海市、廣東省、重慶市等人大通過各種各樣的信息化方式對立法、監督等工作進行民意測驗，收集群眾意見，為立法工作的科學化、民主化提供參考數據。中西部地區在智能立法的道路上稍顯落后，處在積極探索適應本省市發展需求的階段，內蒙古自治區人大的做法是探索“互聯網+人大”的模式，個別州旗地區人大創辦了人大之窗微信公眾號和智慧人大平臺，將立法與智能技術深度結合，依托智能技術，共享、處理、分析相關數據。

（二）智能立法建設尚處于初級階段

中央和地方兩個層面的立法實踐取得的積極成果讓立法工作者們對智能立法建設有了更高的期待，但智能立法體系的完善不是一蹴而就的，當前我國的智能立法建設仍然處于初級階段，其主要表現如下：

1.智能技術尚未能貫徹立法活動的全過程

立法的過程本身是一個動態的過程，它不僅僅包括由法律草案到法律這一階段，還包括立法的準備階段和立法的完善階段等相關內容，因此立法的智能化應當是一以貫之的，它需要作用于立法的全過程。北大法寶、法意、北軟等智能數據軟件研發機構在開發和設計智能立法平臺時，其初衷也是以智能技術支撐各級立法機關實現立法活動的全過程管理，為立法工作開展提供智能的信息化支撐。上海、江蘇、浙江等信息化發展水平較高的省市已經在立法風險評估、立法后評估、法律法規清理、法規合理性分析等環節上展開了積極探索，并取得了一定的成果。然而在多數地方的立法實踐中，智能技術的運用稍顯斷層，其主要集中于法律法規草案意見的收集整理、規范性文件的備案審查、法律草案公開等環節上，在立法的其他階段，智能技術尚未充分發揮其優勢。

2.智能立法與傳統立法模式的結合“水土不服”

智能立法嚴格意義上來講并非是一種新型的立法模式，它只是借助智能技術的手段，發揮智能技術的優勢輔助立法決策，至少以當今中國的智能化發展水平和法治化程度來看，智能立法不能完全取代傳統的立法模式。因此在我國許多地方的立法實踐中，當智能技術與傳統立法模式中產生沖突時，就會相應地出現“水土不服”的狀況。對于立法者而言，智能立法要求立法者充分發揮主觀能動性，積極接受和學習智能技術方面的相關知識，還要一定程度上摒棄傳統的立法思維，減少個人的主觀臆斷和經驗判斷，這給一部分信息化素養不高、年齡較大的立法工作者造成了困擾。浙江溫州市人大在人大信息化建設的相關調研中發現，許多習慣了傳統立法模式的立法工作者不愿花費大量時間和精力去學習智能立法的知識，還有一些立法工作者則是患得患失，對智能立法信心不夠，仍習慣在立法活動中采取傳統的立法技術和方式，使得智能立法與傳統立法模式的結合“水土不服”。

智能技術的應用給傳統立法模式帶來了活力，但其背后也隱藏了巨大的風險，這種風險甚至會與我國的立法原則相悖，造成立法不民主、不科學的結果。對智能立法風險進行提前預估和梳理是極有必要的，有助于及時防范化解風險的發生，并針對性地提出解決方案。

（一）算法歧視等技術缺陷影響立法結果

算法是大數據時代決策的核心，而數據是算法技術的重要依托，在限定的資源和條件下，客觀數據被輸入到算法中以形成能夠解決實際問題的決策，這種自動化決策的形成模式就是智能時代算法運行的基本結構，在算法自動化決策中產生的不公平現象被稱為算法歧視或算法偏見。算法歧視的產生原因較為復雜，一方面，其受程序設計者和數據提供者主觀價值判斷的影響，算法并不是完全客觀的，如果算法程序的設計者本身存在既有偏見，那受到其偏見影響的算法就是一顆“生病的樹”，算法形成的決策也只能是“壞的果實”。數據提供者的既存偏見也會產生算法歧視，當樣本提供的是帶有偏見的數據時，無論算法本身是否受到影響，算法形成的決策都是不公平的。算法決策的前提是獲取數據，只要人類對某些群體或事物的偏見無法消除，這些偏見極有可能出現在輸入算法的數據之中或將算法設計者自身的偏見融入其中，從而造成歧視性結果。另一方面，算法歧視與人工智能的技術特點緊密相關，在人工智能發展的初級階段，程序的運行以數據的收集和歸類為主，其形成的決策是在類比具有相似特點模型的基礎上作出的，即使輸入數據在某些方面與歷史數據有顯著差異，人工智能也會從中選出一個與輸入數據最相似的樣本進行歸類分析。

“類型化”的特點一定程度上排斥了“個性”的存在，這本身就是一種算法歧視。

（二）智能立法需防范“整體主義”陷阱

民主立法模式根源于民主政治理論，傳統的民主政治理論將民主模式分為兩種，分別是聚合式民主和審議式民主，在此區分下，民主立法又通過直接民主立法、全民公決立法、代議制民主立法三種形態具體展開。在民主理論中，“少數服從多數”原則是形成公共決策最常見的方式，許多民主理論的擁護者對此都有較為深刻的理解。盧梭將“多數人的意志”定義為絕對正確的標準，“多數人的意志”即“公意”，任何與“公意”相沖突的個體意志都被認為是不正義的。西耶斯則認為“公意”是“多數人的意見，而非少數人的意見”，但他同時也承認了真理是有可能掌握在少數人手中的。立法要在“個人意志”與“集體意志”之間做出利益衡量，既要保障最廣大人民的根本利益，也要避免“少數人的暴政”，防范法治跌入“整體主義”的陷阱。

（三）智能立法更容易產生“信息孤島”

智能化的立法活動中，算法取代立法者成為信息壟斷的主體，算法的控制者成為信息的優勢方。原則上，所有參與評價的數據樣本都能在智能立法平臺上得到披露，立法參與者可以及時、完整地在數據庫里共享信息，從而獲取自己需要的資源。但人工智能的技術特點不同于傳統的立法模式，算法及其研發者并不具備立法者的“服務職能”，讓其主動放棄信息的壟斷地位去共享數據是有困難的，退一步來講，即使算法能夠公開部分數據，智能平臺中共享的信息很可能是已經被挑選的，它的作用本身就是被用來公開和共享，這種信息不具備再加工和數據分析的價值，只能作為倒推決策作出的參考依據，原始數據被隱藏在算法之中。智能立法中“信息孤島”的存在還受限于“算法黑箱”，從數據的輸入到數據的計算再到輸出結果，算法將數據通過模型轉化為可供解讀的外在表現，而數據、模型和界面三者之間就形成了不透明的“算法黑箱”，人們只能通過算法的結果去嘗試理解決策的合理性，對于算法內部的運作過程卻無從知曉，這使得算法內部數據難以真正的公開和共享，增加了公民行使監督權的難度。

（一）確定智能程序選用標準

立法智能化需要確定更加嚴格的智能程序選用標準，近年來社會智能化水平不斷提高，巨大的市場需求激發越來越多的互聯網企業參與研發“智慧治理”的相關程序，國家也在該時期陸續出臺了信息技術的相關標準，比如在《網絡安全法》中規定，按照國家對網絡關鍵設備和網絡安全產品的強制性要求，若要對相關設備和產品進行銷售或提供，必須由具備資格的機構認證合格或符合要求。但智能技術不同于其他的產品，算法內部的運行規則個體差異較大，因此人大機關在選用智能程序輔助立法時，必須結合實際情況，確定智能程序的選用標準，選擇適合發展需求的智能程序。明確智能程序的選用標準一方面使智能技術與立法的結合更融洽，另一方面還能篩選掉部分有技術缺陷，算法歧視風險較大的智能程序。

（二）深化立法工作隊伍改革，促進法律與科技同步發展

隨著智能化立法的進一步推進，深化立法工作隊伍改革迫在眉睫，立法的信息化建設要著眼于提高立法工作者的信息化素養，大力培養能熟練運用智能技術和具備專業法律素養的復合型人才。同時要加強與科技領域專家的交流，開展教育培訓、技術指導等工作，嚴格按照法律規范和技術規范推進立法智能化，推動智能立法逐步走上科學化、規范化、制度化的軌道，使立法者能更熟練操作智能程序，提高立法的工作效率。立法工作隊伍改革有利于智能程序研發主體和立法主體的統一，一定程度上能夠減少算法歧視對立法的消極影響。

“整體主義”陷阱的防范需要科技領域與法治領域的深度融合，立法智能化不能急功近利，要與法治建設相適應，拋開立法實踐，妄談民主的智能化是不科學也是不現實的。因此，大力發展生產力，提高科技水平的同時也要加強法治建設，全面提高公民的法律素養，這對“眾意”的合法性、合理性有著積極意義。

（三）完善智能立法中的信息公開制度

智能技術對于立法信息的公開和共享而言，既有積極作用，也隱藏著極大的風險。理想狀態下，數據的共享通過智能平臺變得更加便利高效，公開的信息能夠保留其即時性和完整性的特點。但實際操作中，算法設計者可能會在利益的驅使下，濫用算法的信息壟斷地位，不披露或者選擇性地披露相關數據，造成“信息孤島”的出現。為了保障公民參與立法的正當權利，避免立法陷入信息閉塞的困境，智能立法必須建立更加完善的信息公開制度。鑒于實踐中多數智能程序的研發者和立法者并不統一的情況，智能技術在公開信息時應當更具有針對性。例如對算法設計者隱藏關鍵數據的情形，國家需要制定相關法律法規確定必須披露的信息種類，要求設計的算法對原始數據做備份以便于復檢和問責。對于立法者而言，應該進一步擴大信息公開的方式，做到主動公開和依申請公開的有機結合，同時要注重立法聽證，專家咨詢等制度的體系化建設，這樣才能盡可能避免“信息孤島”的產生。

智能技術輔助立法工作無疑能為各級人大常委會機關建設提供相應的便利，其高效、科學的優勢在中國特色社會主義法律體系的完善中也能得到展現，但智能技術賦能立法也存在隱藏的風險。算法歧視、信息占有的不對稱等問題可能會影響立法結果的公正性，立法者與智能技術研發者主體的不統一也是智能立法亟需解決的問題。為了能進一步發揮智能立法的優勢，建立完善的智能立法體系，必須加強法律領域與科技領域的深度合作與交流，立法工作者要反思智能立法實踐中存在的問題，防范相關風險的發生。