高質量發展背景下重慶城市土地集約利用評價

柳 健，陳 玲

（1.重慶市規劃設計研究院，重慶 401147；2.重慶地質礦產研究院，重慶 400012）

0 引言

土地節約集約利用一直是社會各界關注的熱點問題[1]。從1986年《中華人民共和國土地管理法》規定“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策形成，到2008年國務院出臺首部針對節約集約用地的規范性文件《關于促進節約集約用地的通知》，再到如今節約集約用地制度體系不斷健全，土地作為社會經濟高質量發展的空間載體，其節約集約利用程度在城市建設與發展過程中顯得尤為重要。由于城市建設前期多關注土地的經濟效益，對“經濟—社會—生態”的綜合效益有所忽視[2]，導致房屋空置率高、土地污染嚴重、用地配置不均等問題凸顯，可供城市建設發展的土地資源十分有限。如何推動土地集約利用，已成為當前和今后城市高質量發展亟需解決的問題。

“城市土地集約利用”概念起源于農用地集約利用[3]，并隨著工業化和城市化快速發展而逐步豐富完善，相關研究主要呈現以下特征：①研究尺度從全國區域等宏觀尺度向城市群、流域、省域、市域等中微觀區域轉變[4]，何明花采用主成分分析法對西寧市2003—2008年城市土地集約利用水平進行了評價[5]；②研究方法主要包括熵值法、綜合評價法、熵權法-PSR模型；③研究內容多關注城市土地集約利用水平、利用效率及影響因素等方面，如陳維肖在測度國家中心城市土地集約利用水平的基礎上，運用障礙度模型對土地集約利用障礙度因子進行了診斷[6]。綜合來看，當前有關城市土地集約利用多集中在中觀尺度，以“投入—產出”視角構建指標體系評價集約水平為主，但研究多集中于中東部省市，對經濟發展較為落后、城市建設更為粗放的西部城市研究較少，仍需進一步深化和探索。

重慶作為西部唯一的直轄市，地處青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶，具有“大城市、大農村、大山區、大庫區”的發展特征，城市化初期以土地城鎮化為主，主要通過城市無序擴張帶動社會經濟發展，面臨著土地粗放利用、空置率高等問題，人地矛盾較為突出。因此，本文立足山地城市土地資源充分利用和高質量發展需求，以重慶作為研究樣區，從“投入—產出”視角構建指標體系動態評價重慶2008—2017年城市土地集約利用程度，明晰制約重慶城市土地集約利用的主要因素，為重慶提升城市土地集約利用程度、推動新時代高質量發展，提供科學有效的對策建議。

1 研究方法

1.1 指標體系構建

指標選取以城市土地集約利用為目標，遵循系統性、科學性、針對性、可比性原則，依據城市土地集約利用內涵，借鑒相關研究結果[7]，初步構建評價指標體系。而后結合重慶市情，考慮數據可獲取性，剔除難以獲取、重復性指標，保留關聯性強的指標，最終從城市土地的投入強度、利用程度、利用結構、利用效益4個方面選取14個指標構建評價指標體系。為契合新時代高質量發展要求，較傳統指標體系增加了地均環保投資、庫銷比、地均三廢減排量等指標，綜合考慮社會經濟、生態環境對城市土地集約利用的影響（見表1）。

表1 城市土地集約利用評價指標體系

1.2 數據來源與處理

1）數據來源 社會經濟及土地利用數據來源于《重慶市統計年鑒（2009—2018年）》、“2008—2017年重慶市國民經濟與社會發展統計公報”以及歷年政府工作報告。

2）數據標準化 以2008—2017年重慶市城市土地集約指標數據為原始值，運用極差標準化法對原始值進行標準化處理，以統一各指標的量綱及縮小指標間的數據差異，保證數據的客觀性和科學性。

3）指標權重確定 本文采用主成分分析法探究多個指標間的線性關系，找出指標間的共同因子，構建線性變量方程式，用較少的共性指標變量代表原多指標變量，以更直觀、更有效地反映研究問題。本文運用SPSS24.0軟件進行主成分分析并計算各指標權重。

2 評價結果分析

2.1 綜合得分

1）主成分的成分確定 以2008—2017年重慶市城市土地集約利用指標體系的標準化值構建矩陣，運用SPSS24.0軟件降維語句中的因子分析方法，計算出標準化矩陣的特征值、方差貢獻值和累計方差貢獻率（見表2）。依據各主成分特征值大于1、累計方差貢獻率大于85%的原則，提取了2個主成分，所提取的主成分反映了所有變量86.606%的信息。地均固定資產投資、地均二、三產業從業人員、地均基礎設施投資、道路廣場率、地均GDP、地均社會消費品總額均大于0.9，在第一主成分中所占比重大；人均建設用地面積、地均“三廢”減排量分別為0.887，0.658，是第二主成分的重要組成部分。

2）各主成分得分 利用軟件計算出各指標在兩個主成分上的荷載（見表3），利用載荷與特征值的平方根之比，計算出特征向量（各對應主成分的指標系數），各主成分的標準值與對應特征向量乘積的累加即為各主成分得分。

式中：Zj為某年份的第j個主成分得分，Aj為某年份第j個主成分特征向量值。

3）各年份綜合得分 將各主成分的特征值進行歸一化處理，看作各主成分得分的權重Wj（即W1＝0.793，W2=0.207），將主成分得分與權重的乘積進行累加即為各組農用地集約評價的綜合得分。由于計算出的綜合得分含有負數，為方便進行集約利用度比較，運用公式（2）對綜合得分進行百分制轉化。

式中：Z為某年份城市土地集約利用綜合得分；Zmax為2008—2017年中綜合得分的最大值；Zmin為 2008—2017年中綜合得分的最小值；B為綜合得分經百分制轉化后得分（見表4）。

表4 2008—2017年重慶城市土地集約度

2.2 評價結果

根據上述公式計算，得到2008—2017年重慶市城市土地集約利用綜合得分，參考相關研究結果[8]，結合重慶市實際情況，將城市土地集約利用綜合得分劃分為 5 個等級，將綜合得分＞90，80～90，70～80，60～70，＜60分別劃定為高度集約，中度集約，適度利用，過度利用，粗放利用等狀態，表明城市土地資源利用程度、利用結構、利用效益的合理性，以便于歸納重慶市城市土地集約利用時間演變規律。

從圖1可以看出，2008—2017年重慶市城市土地集約利用水平逐年上升，由2008年之前的粗放利用轉變為2017年的高度集約利用狀態，說明隨著重慶市社會經濟的快速發展，城市土地集約利用程度得到大幅度提升，但各時期增長變化幅度較大，將其分為3個階段。

圖1 2008—2017年重慶城市土地集約利用度變化

1）粗放利用的緩慢提升階段 在2009年之前，重慶城市土地集約度較低，處于粗放集約利用狀態，且城市土地集約利用度增幅較小，總體呈緩慢提升的粗放利用態勢。此階段重慶城市土地用地結構不合理，居住用地占比高，庫銷比較大，房屋空置率較高，城市土地集約利用水平較低。

2）適度利用的高速提升階段 2010—2012年，重慶城市土地集約利用度適中，土地集約利用增長率出現兩個較大的峰值，說明這期間重慶城市建設進程加快，城市內部社會經濟發展緊密。但2011年集約利用度出現低谷，主要是因為重慶當年遭遇了百年不遇的特大旱災，基礎設施投入減少，“三廢”減排量降低，土地集約利用產出效益降低，致使增長率急劇降低。若剔除自然災害的影響，此階段重慶城市土地集約利用度將維持高速增長趨勢，總體表現為城市土地過度或適度集約利用的特征。

3）集約利用的穩定提升階段 2013—2017年，重慶城市土地集約度呈先波動增長后下降的特征。此階段城市土地集約利用度總體上穩步提升，說明在重慶城鎮化和工業化持續推進的過程中，土地資源有限性的特點逐漸凸顯，加之政府部門對土地節約集約利用的引導，城市土地資源逐步得到充分利用，經濟、社會、生態綜合效益逐步實現最大化，城市土地達到歷年最高集約利用狀態。

2.3 影響因素

根據主成分載荷矩陣分析各主成分對重慶城市土地集約利用的影響。第一主成分中地均固定資產投資、地均二三產業從業人員、地均基礎設施投資、道路廣場率、地均GDP、地均社會消費品總額的載荷均較大，分別為 0.972，0.987，0.930，0.936，0.987，0.982，表明城市土地集約利用程度與土地利用投入、土地產出效益密切相關。加強土地利用投資，不僅可以提升土地產出效益，還可以有效提升重慶城市土地集約利用程度。在第二主成分中人均建設用地面積、地均“三廢”減排量的載荷分別為0.887，0.658，表明利用強度和利用效益對重慶城市土地節約利用也有一定影響，但影響程度不如土地投入顯著。

3 研究結論與對策建議

3.1 研究結論

本文通過構建指標體系，對重慶市2008—2017年城市土地集約利用水平進行評價，探索重慶以土地高效利用促進社會經濟快速發展的路徑。

1）重慶城市土地集約利用度呈逐年上升趨勢，2008—2009年提升幅度最為緩慢，2010—2012年提升幅度最為顯著，到2017年提升幅度有所減緩，總體上土地集約度呈現波動上升的趨勢。

2）根據重慶城市土地集約利用度和演變趨勢，將2008—2017年重慶城市土地集約利用分為3個階段：①2008—2009年處于粗放利用狀態下的緩慢提升階段；②2010—2012年城市土地集約度處于快速提升階段；③2013—2017年城市土地處于高度集約的穩定提升階段。

3）重慶城市土地集約利用主要因素為地均固定資產投資、地均二、三產業從業人員、地均基礎設施投資、道路廣場率、地均GDP、地均社會消費品總額等投入產出因子，另外還受人均建設用地面積、地均“三廢”減排量等因素的影響。

3.2 對策建議

重慶要實現土地更集約、更高效、更可持續、更高質量的利用，關鍵是要充分發揮市場在配置土地資源中的決定性作用。

1）構建城市土地集約利用科學評價體系 從傳統的經濟效益思維向新時代背景下綜合效益最大化思維轉變，從社會、經濟、生態等多方面選取指標體系，構建滿足新時代需求的土地利用績效評估體系，更準確、更全面、更客觀地評價城市土地集約利用，為指導城市高質量發展提供科學有效的依據。

2）引導城市產業立體發展 從松散型城市建設向緊湊型城市建設轉變，注重產業緊湊布局，倡導城市“精明增長”和重點區域高密度建設。根據產業發展和布局要求，嚴格劃定工業生產紅線，加強道路基礎設施建設，增強區域產業吸引力，加快產業集群建設，優化產業布局，緩解工業用地利用低效問題；適當增加工業園區容積率，借鑒上海“工業上樓”模式，根據重慶實際情況，允許有需求的工業園區部分工業用地向研發用地轉換，調整容積率上限，探索“工業大廈”“摩天工業”新模式。

3）優化城市土地空間布局 按照城市規劃要求，以山脈、河流、交通等生態廊道為邊界，嚴控城市發展規模，積極推進土地開發利用從平面化向混合型、立體化轉變，加快推進老城區更新改造，優化城市功能布局，注重功能復合、垂直開發、優化產業配套環境；提高城區土地節約集約利用率，緩解中心城區用地緊張情況，增強城市吸引力和競爭力。

4 結語

在前人研究的基礎上增加生態環境方面的指標，探索高質量發展背景下城市土地節約集約利用發展趨勢，但所選取指標能否全面涵蓋城市土地集約利用程度還有待深入研究。此外，由于重慶區縣部分指標數據難以獲得，所以未將重慶38個區縣的城市土地集約利用度進行細化研究，無法探索重慶城市土地集約利用空間演變規律，今后仍需進一步優化完善。