國土空間規劃時代農村規劃政策的思考
——以山東省合村并居為例

聶常坤

（山東建筑大學建筑城規學院，山東 濟南 250101）

0 引言

近代以來，我國開始由農業國家向工業化國家轉型，這期間對農村發展方法的認識與實踐從未停止[1]。目前，隨著“鄉村振興”戰略的實施，農村地區正處于大發展、大變革的時期。作為鄉村振興戰略的重要輔助，農村規劃在一定程度上決定了農村地區的發展方式與方向[2]。與此同時，“多規合一”的國土空間規劃邏輯逐漸完整，在新的規劃體系中編制適合當地實際發展情況的農村規劃，對于指導鄉村地區發展有著重要作用。

2020年，山東省多數地區現行的城市規劃與土地利用規劃到了規劃末期，各地均在摸索編制新體系下的國土空間規劃，希望借此機會拉動農村地區發展。在此背景下，山東省自然資源廳制定了合村并居的規劃指導，在全省范圍內推進合村并居工作[3]，然而在實際操作過程中也暴露出一些問題，引發輿論關注。

1 合村并居工作歷程

此項工作可追溯到山東省政府2001年發布的《山東省人民政府關于加強和改進小城鎮建設用地管理的通知》（魯政發〔2001〕47號），其結合撤并鄉鎮工作，對“合村并點”概念進行了說明。2008年，德州市進行了合村并居試點，計劃至2014年將當地8 000余個自然村拆除，合并建成約1 000個大型社區。這次試點中暴露出了許多問題，媒體報道的已建成合村并居案例、村民意見采訪等多取材于此。

山東省也是最早試點“城鄉土地增減掛鉤”政策的省份，2006年原國土資源部開展“增減掛”試點時，山東省便參與其中。2008年，原國土資源部正式印發相關辦法，多個鄉鎮運用該政策編制新一輪國土空間總體規劃，但發現在上版土地利用規劃中拆除、指標已被使用或出售但現狀卻仍存在的村莊。

上述兩項政策為合村并居工作打下基礎：“合村并點”提供了土地指標，“增減掛”使農村土地指標可以用于城鄉建設，提升了農村土地資源價值。將宅基地進行復墾，釋放出建設用地指標用于城市建設，便可增加財政收入，提高城鎮化率。

2019年1月，國家五部門聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，提出力爭2019年年底完成村莊分類工作，2020年年底完成村莊布局工作[4]。2019年5月，中共中央、國務院下發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出到2020年基本完成省級國土空間規劃編制的工作目標[5]。

面臨經濟發展放緩、城鎮化率提升困難等問題，山東省政府希望借助合村并居工作，提高城鎮化率，帶動農村發展。2020年5月，《山東省村莊布局專項規劃》出臺，提出制定全省合村并居規劃指引，穩妥推進合村并居工作。然而該規劃推出后，媒體與輿論反響強烈。

2020年6月17日，山東省政府就合村并居工作作出回應，說明沒有下指標派任務，但也存在論證不充分、政策宣講不到位、工作作風不細致、方式方法簡單等問題。2020年6月27日，山東省對正在實施但群眾意見較大、正在研究準備實施的、已經研究尚未實施的合村并居工作一律暫停。至此，山東省合村并居工作告一段落。

2 合村并居暫停后的欣喜與失落

筆者在合村并居暫停前后對多個村莊進行了走訪，以下為村民反映截然不同的2個案例。

2.1 欣喜——以H市G鎮為例

H市G鎮與H市市區較近，鎮內有一條省道、一條在建高速公路，交通較便捷，鎮域內農業用地占比85%，以傳統種植業為主；鎮域內企業較少，多為基礎的農副產品加工業，近年正嘗試引進高新技術企業，但尚未形成規模。

2019年年底，同鎮領導層進行座談時了解到他們有較強的合村并居意愿，希望將鎮域內80%以上的自然村進行撤并搬遷，集中成4個規模較大的社區，利用指標收入引入農業企業，打造品牌，提高居民收入，以解決上樓后農民的生活問題。

同村民座談了解到其主要收入來源多為糧食種植，常住人口平均年齡較大，年輕人多外出務工，勞動力較缺乏。村民思想較為保守，對于鎮政府進行的農業品牌建設、品種改良等工作認可程度較低，存在將生長中的果樹毀掉種植糧食的情況。

在問及是否愿意上樓居住時，多數村民表示較不愿意，理由涉及方方面面：家里沒錢、種地不便、糧食無法存放、不愿意爬樓梯、年齡大等。可見當地居民對合村并居的接受程度較低，這些村民在得知合村并居工作被叫停后，更多的是為不會再被強制上樓而欣喜。

2.2 失落——以L市S鎮為例

L市S鎮與J市距離較近，鎮內省道與高速各一條，承接了J市部分產業外溢，雖農業占比較高，但多為蔬菜大棚、林木種植、特色養殖等附加值較高的產業，整體經濟較為穩定，在2020年上半年疫情沖擊情況下，仍有10余家利稅過百萬的企業。

本次走訪是在合村并居工作被叫停后，其領導層仍有較強的合村并居意向，希望能夠在規劃中留出余地，以備恢復后使用。同村民座談得知，得益于當地企業數量較多，居民多為本地務工，晚上回村休息，加上農業機械化程度較高，不需要投入大量人力種地，通常為男性在企業打工，女性在家中照顧孩子并管理田地，平均收入較高。

該鎮在2010年前后便已開始合村并居工作，目前已建成2處社區（見圖1，2），社區居民滿意率高，有較成熟的操作經驗；鎮政府財政較為富裕，足以支撐“先建后拆”的滾動建設模式，合理的套型設置與補償方式也保證了大多數村民可免費上樓。

圖1 已建成的多層社區

圖2 已建成的低層社區

合村并居叫停之前，該鎮有10余處村莊已經達到95%以上的搬遷同意率，村民搬遷意愿較高。合村并居工作叫停后，這些村民得知期待的上樓居住被延期，難免有些失落。

3 政策思考

3.1 過于超前的政策難以落實，政策制定應立足實際

對農民不愿上樓的原因總結如下。

1）補償政策不合理或落實不到位 農民上樓需支出較多費用，強行上樓后面臨返貧。

2）無法解決生計 在以農業為主導的鄉鎮中，農民仍以種地為主要經濟來源，強行讓居民放棄種地十分困難。

3）忽視農民意見與感受 某些拆遷數量較大的鄉鎮采用“先拆后建”的建設模式，過渡時間過短，樓房建設過程中村民無處居住，加劇了村民的反感。

因此，對于產業結構尚處基礎階段的鄉鎮，大規模推行合村并居過于超前，在村民居住、收入等問題尚未有效解決時，跨過發展經濟的階段，試圖通過合村并居實現一步到位是缺少基礎、不可行的。

3.2 “一刀切”管理過于生硬，不適合各地實情

在一些具有區位、資源或其他優勢的鄉鎮，鎮上企業數量較多，鎮區對人口的吸引力較高，居民多在鎮上就近打工，加上農村住房成本較低，使得居民傾向在農村居住。同時，打工的收入也使村民有一定的儲蓄，足以負擔上樓的各項支出及增加的生活成本。

對于這樣的鄉鎮，將其合村并居工作一并叫停難免有“誤傷”嫌疑。如果“增減掛”提供的資金與土地能夠切實用于解決居民的收入問題，穩步推進的合村并居工作的確能夠作為鄉村振興的一種方式，提高村民的生活水平與幸福度[6]，將這些鄉鎮一并叫停的管理難免顯得生硬。

3.3 鄉村振興經濟發展模式需符合實際

鄉村振興并不是讓農民住進樓房就可實現的，更為重要的是應切實提高農村居民的收入與生活水平、改善農村地區的環境等，這就要求將農村地區的生產模式向更高效、更環保、可持續的方向轉變。各地政府應通過引進相關企業、探索特色產業等方式，提高農村居民的收入，減少他們對土地種植收入的依賴。

在以打工為主要收入來源且在農村地區常住、希望改善居住環境的人群較多的地區推動鄉村適度整合，能夠切實提高居民的生活水平與幸福度，進而促進當地產業發展，形成良性循環。這需要經濟基礎發展到一定水平。鄉村振興應以經濟發展先行，而不是通過合村并居帶動經濟發展[7]。

3.4 政府管理觀念較為落后，忽視全面發展的重要性

在相關政策制定過程中，可看出部分地方政府過于注重人口與經濟數值，將其作為衡量發展程度的唯一標準，忽視了其他方面，“以人為本”理念被淡化，規劃變成了為數字服務而不是為人服務。

發展經濟的確是開展工作的重心，但不能因此忽視其他方面。片面注重經濟與人口的發展，或許在過去可以解決大多數問題，但在人民對美好生活的向往日益增長的今天，忽視居民實際生活需求，推行只是紙面數字好看、居民生活沒有明顯改善甚至有損于居民利益的規劃無助于社會發展，強制推行只會造成更多的問題。

4 對策與建議

國土空間規劃時代的到來對鄉村規劃的理論與方法提出了新要求，傳統的“城市群—城市—鄉鎮—村”的規劃體系受到了挑戰，城鄉地域空間關系向著扁平化方向發展，農村獲得了更多的發展機會，合理的規劃與管理政策對引導農村有序發展尤為重要。

4.1 腳踏實地，逐步發展，切忌好高騖遠

認清農村不同的實際情況，針對不同發展階段的村莊做好相應的工作：脫貧不久的村莊鞏固成果，以農業為主的村莊根據自身特色引進產業，工業化程度較高的村莊適度推行合村并居工作[8]。規劃管理工作確需將目光放長遠，但好高騖遠的政策難以得到居民的理解與認可，推行必然困難重重。

4.2 政策制定需更加精細化，減少“一刀切”現象

“一刀切”政策難以適應各地實際，大規模推行合村并居如此，全面叫停合村并居也是如此。應結合各地實際發展情況，制定更為精細化的政策，逐步進行開放試點工作，確保成熟一處搬遷一處，不搞大批的村莊搬遷。

4.3 經濟發展放在首位，探索產業重構等發展方式

如果沒有較高的經濟收入做支撐，村民無法承擔上樓費用，政府也沒有資金支撐“先建后拆”，只能“先拆后建”，實行難度大。編制村莊規劃時，應將產業規劃作為重要內容，結合村莊的區位條件，發揮自身原有產業、歷史文化特色等，選擇符合自身的發展模式，形成合理的產業體系，推動農村經濟發展。

4.4 相關部門轉變發展理念，重視全面發展

政府管理部門不應認為只要發展經濟其他問題都能自動解決，應在重視經濟發展的前提下，將其他因素一并納入管理考量與政策制定的過程中。編制村莊規劃時應綜合考慮村莊的文化、人口結構、基礎設施等多項內容，為居民提供完整的生活服務；也不能忽視財政資金的問題，對投入、收益等進行估算，轉變傳統觀念，通過扶植企業等方式增加財政收入[9]。

5 結語

為了更好地實施鄉村振興戰略、促進城鄉融合發展，應從村莊實際出發，合理評估合村并居工作的必要性。同時，村莊規劃的制定要突出對農村經濟發展的重視，以經濟發展為中心，以產業發展為引領，推進農村地區的全面發展。