我國地區隱性債務的測度與“前因后果”

何涌 陳之雨 毛秋霖

摘? ?要：全國隱性債務總量從2006年的19.44萬億元上升到2019年的39.64萬億元，隱性債務存量問題嚴峻。本文通過構建能有效解決隱性債務隱蔽性強和不確定性等難題的多指標、多原因（MIMIC）模型，對地區隱性債務的決定因素和影響效應進行分析比較，測算了2006—2019年間各省份地方政府隱性債務的具體規模。研究發現，政府的競爭、擔保行為以及地區經濟發展、國家扶持政策是導致地方政府隱性債務擴張的主要原因。同時，地方政府隱性債務的增長會提高商業銀行的不良貸款率，擠出地區民間投資。因此，根據隱性債務的決定因素提出相應控制隱性債務規模的三條政策建議。

關? 鍵? 詞：隱性債務;隱性擔保;預算軟約束;財政競爭;統計測度;MIMIC模型

中圖分類號：F812.5? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-2517（2022）03-0046-10

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2022.03.005

一、引言

為應對宏觀經濟變化和風險防控需要，我國政府在打出“43號文+新預算法+50號文+87號文”這一套“組合拳”后，“違法違規和變相舉債”開始成為我國地方政府隱性債務的新型定義^[1]。地方政府超過限額的直接舉債， 以及使用財政資金進行承諾、違法提供擔保等來間接獲取資金的行為均屬于舉借隱性債務的范疇。2020年12月的中央經濟工作會議在部署2021年積極財政政策時，提出“抓實化解地方政府隱性債務風險工作”。因此，加快加深對地方政府隱性債務的決定因素、影響效應和規模測度等方面的研究，對維護國家金融安全，保持經濟平穩健康發展具有重要意義。

從地方隱性債務的形成發展原因尋找防范降低風險的途徑，是一種確實有效的方法，也是近年來學術界對于地方財政的研究重點。馬萬里（2019）提出“繞道”“倒逼”“機會主義”三條邏輯，較為完整地展示了隱性債務擴張的行為路徑。由于隱性債務的復雜性，大量研究開始聚焦、深化，分別從財政、金融、市場機制、宏觀經濟政策、地方政府救助行為與預期、地方官員和地方政府的考核體制等諸多方面進行原因解釋，但各種原因變量影響程度大小的比較， 以及應著重先解決哪一方面的影響，已有文獻鮮有研究。

對地方政府隱性債務規模測度的現有研究主要從兩個方面展開：一是考慮地方政府對社會保障體系的應盡義務，以養老保險這一潛在的巨大財務缺口出發，以是否退休為標準將職工分為“中人”（在職）與“老人”（退休）兩種類型，設計各自的精算模型。二是采用核算方式從不同統計口徑出發進行測算，主要包括負債融資主體、負債后投資和財政收支差三個角度。負債融資主體角度的相關定量研究同時考慮了地方隱性債務的兩種形式：直接和或有隱性債務，如考慮地方政府對融資平臺的潛在兜底行為，以及一系列需要承擔支出義務的項目，如棚戶區改造、PPP項目等形成的負債。負債后投資角度的主要出發點是地方政府舉債資金的流向，即基礎設施、公益項目等的投資建設義務。財政收支差角度主要以預算約束恒等式為基礎，計算全口徑地方政府債務后倒擠地方政府隱性債務。

從劉尚希等（2002）對于地方政府債務的分類來看，第一種研究方案基于養老基金缺口角度測算的地方政府隱性債務屬于直接隱性債務，這一方法缺少了對部分隱性直接債務和隱性或有債務的考慮。第二種研究方案存在三種統計口徑：負債融資主體角度、負債后投資角度、財政收支差角度。 第一種統計口徑基于中國政府財政體制存在多層性的特征，各類行政事業單位在財務統計口徑中存在一定的勾稽關系，因此據此設計的研究方案得到的測算結果大相徑庭;第二種統計口徑的統計結果雖差異不大，但該方法高估了地方政府隱性債務，其中包含了部分顯性債務以及利用各類財政渠道形成的還本付息額;第三種統計口徑在計算全口徑地方政府債務時，需自行判斷各地或有債務可能發生的比率，存在對地方政府或有債務估計不全面的問題。

綜上所述，地方政府隱性債務的一個首要問題即為它的隱蔽性和不確定性導致的直接觀測和度量上的困難，并且現存的度量方式都存在一定的不足，研究成本高且覆蓋面有限，口徑設置主觀性較強。基于此，本文研究將引入一種新的地方政府隱性債務測度方法，即構建MIMIC模型（多指標多原因模型），使用我國31個省份2006—2019年間的宏觀數據，將地方政府債務視為模型中的潛變量，在分析其影響因素與經濟效應的基礎上測算我國各省級地方政府各年的隱性債務規模。本文的研究意義一方面在于將地方政府隱性債務的多個原因與結果變量放入同一模型中進行分析， 試圖得出地方隱性債務的決定因素和影響效應，并分別比較各因素的影響大小;另一方面，針對目前絕大多數研究得出的數據多為單一年份全國層面的地方政府隱性債務，本文試圖得出連續時間內省級層面的數據。

二、模型設計

利用“多指標多因素”模型（MIMIC）能夠測度難以觀測和度量的潛變量。就分析比較地方政府隱性債務原因與結果變量的目的而言，可以將影響地方政府隱性債務的多個外生“原因”變量和多個內生“指標”變量加入到MIMIC模型中，分析它們與地方政府隱性債務之間的關系。避免使用單一或極個別指標“捕捉”所有隱性債務的影響，分析地區隱性債務的多項影響因素，研究結果覆蓋面更廣。就地方政府隱性債務規模估測的目的而言，MIMIC模型可以直接把地方政府的隱性債務視作“潛變量”或不可觀察變量，有效應對地方政府隱性債務自身隱蔽性和不確定性高的難題。更重要的是，參考Dell’Anno等（2014）對于MIMIC模型的應用，可以測算連續時間內各地區隱性債務，從而突破已有方法的局限。以下為本文結合已有研究篩選確定的地方政府隱性債務的外生原因變量和內生指標變量。

（一）外生原因變量

劉尚希（2018）提出可以從“空間”和“時間”兩個層面對地方政府隱性債務的形成原因進行探究。因此，本文從“空間”和“時間”出發，并結合徐軍偉等（2020）對于城投債背后形成機制的總結對地方政府隱性債務背后的原因進行分析。首先，從空間維度看，我國相關法律制度與國家治理體系的不健全激發和給予了地方政府強烈的舉債動機和一定的舉債制度空間;其次，從時間維度看，我國的公共風險治理模式發生重大變化， 地方政府被授予了治理自身公共風險的權力，開始尋求新型金融工具進行融資，地方金融的發展水平為其提供資金的來源，地方政府的行為模式逐漸債務化;再次，公共風險治理模式的變化也使得政府間財政關系出現錯配，導致地方政府隱性債務加劇和政府償債意識淡薄。綜上所述， 地方政府隱性債務的成因總結為四個方面：舉債動機、制度空間、基本資產工具、潛在資金來源，本文依據此分類對外生原因變量進行考慮。

1.舉債動機

從舉債動機方面考慮選取3個原因變量。

財政分權（FD）。現階段，我國財政分權主要表現為分稅制主體框架下的“預算內集權、預算外分權”，一方面，預算內集權表現在中央政府集中了越來越多的財力即財權的上移，而地方政府承擔更多的支出責任即事權的下移，地方政府面對著財權和事權的不匹配，以此形成了財政分權衍生的“天然型財力缺口”;另一方面，面對各類事權的下移，地方政府非常希望能獲得預算外分權。因此，預算內的財力缺口和預算外分權提供的渠道都是地方政府隱性債務生成的根源。據此提出假設1。

假設1：財政分權程度的提高會加強地方政府的舉債行為，擴大地方政府隱性債務的規模。

財政競爭（FC）。分權化改革是地方政府財政競爭的源起，權力的不斷下移，制度的不斷深化，地方政府的利益主體地位日益穩固等引發了地方政府間的財政競爭。由于分權化程度的不斷提高和粗放式稅收競爭的不可持續性，競爭工具從稅收競爭轉向公共支出競爭。因此，在政治晉升和經濟利益的雙重刺激下，地方政府之間財政競爭加強，通過擴大各自支出的規模，導致財政出現赤字，形成“競爭型財力缺口”。通過地方政府融資平臺尋求非預算收入成為地方政府彌補上述缺口的一種方式，擴大了地方政府需要承擔與擔保的隱性債務。據此提出假設2。

假設2：財政競爭力度的不斷加強會激發地方政府對于非預算收入的需要，擴大地方政府隱性債務的規模。

地區經濟增長（PGDP）。中國政治體制的集權性引致了各地區政府的相互競爭，多以GDP增長率作為地區發展的“成績”來進行“比拼”。同時財政分權制度給予地方政府獨立的事權，因此大力發展轄區內基礎設施建設成為地方政府的主要著力點。而政府對于基礎設施的建設大都屬于公益性的民生實事，投資回報期長，回報率低。地方政府有限資金和經濟增長目標之間的矛盾導致了地方政府隱性債務的形成。據此提出假設3。

假設3：為實現經濟持續增長的目標，地方政府會增加自己的債務規模作為一系列投資活動的基礎，進而擴大地方政府隱性債務的規模。

2.制度空間

從制度空間方面考慮選取2個原因變量。

政府隱性擔保（IG）。劉尚希等（2002）將我國政府債務按照Hana Polackova的風險矩陣分為顯性的直接和或有債務、隱性的直接和或有債務。根據其對各分類的描述，政府擔保為或有和隱性債務形成的關鍵條件， 且大部分隱性債務背后的擔保程序不健全、不合規，稱之為“隱性”的擔保。因此作為融資平臺背后的“負責人”，在融資平臺面臨財務困境或違約風險時，地方政府在考慮市場對其的普遍預期（向融資平臺提供幫助）的情況下，不得不承擔起相應的責任。據此提出假設4。

假設4：政府隱性擔保增加會加大政府最終承受或有債務的可能性，進而擴大地方政府隱性債務的規模。

預算軟約束（SBC）。Kornai早在1986年就提出， 預算軟約束會增加地方政府債務。現行的分稅體制打亂了地方政府收入和支出之間的平衡，若地方的財政收支不平衡可以由中央的轉移支付來恢復，地方政府就會將額外的資源即轉移支付當作穩定的財政收入，預算軟約束問題也隨之產生。這就是地方政府的一種“預期依賴”的道德風險問題，中央政府對地方政府的轉移支付制度會加重地方對中央的依賴，同時間接加強政府的信用預期， 降低融資負債成本，地方政府就有激勵進行盲目投資，導致過度借款和財政支出。因此，華國慶等（2016）提出硬化軟約束減少地方政府可能產生的道德風險是化解地方政府隱性債務的一條重要路徑。據此提出假設5。

假設5：預算軟約束對地方政府隱性債務規模增長存在一定的制度驅動作用。

3.基本資產工具

從基本資產工具方面考慮選取了1個原因變量。

土地融資（LF）。地方政府作為土地使用權的絕對壟斷者，借此獲取了大量的土地出讓收入，該收入自然成為了地方政府彌補財政缺口，獲取預算外收入的一大工具。土地出讓金不僅可以作為地方政府的一種收入來源，直接用于各類項目的建設，還能作為擔保和償債來源發行地方債，放大地方政府的融資能力，土地出讓收入的這種融資放大效應意味著土地出讓收入與游離在預算外的地方政府隱性債務之間存在正向關系。但如果地方政府能夠通過土地出讓獲得足夠的財政收入對基礎建設進行投入，地方官員政績提升的動力得到滿足，地方政府借貸隱性債務的需求又會降低。據此提出假設6。

假設6：土地融資會影響地方政府隱性債務，但影響關系不確定。

4.潛在資金來源

從潛在資金來源方面考慮選取了1個原因變量。

金融市場發展水平（FMD）。經濟金融發展較好的地區，當地融資平臺發行城投債相對公平與穩定，易獲取金融機構的信任，即政府能通過融資平臺在銀行等金融機構處獲取大量貸款;而在經濟金融發展較差的地區，難以使用金融工具通過新債償舊債的方式彌補缺口。因此，我國地方政府債務與地區金融市場發展關系緊密，其能輔助公共資金的有效配置，緩解地方政府融資與償債的壓力。據此提出假設7。

假設7：金融市場發展有利于政府債務規模的擴大。

（二）內生指標變量

Bova等（2016）研究發現隱性債務的顯性化會對宏觀經濟和政府債務壓力等形成較大的負面沖擊。因此在考慮地方政府隱性債務的指標變量時，從地方政府隱性債務對經濟增長和金融穩定的影響兩個方面對變量進行選取。

商業銀行不良貸款率（NPL）。地方政府獲得貸款的方式主要為通過各大融資平臺，以土地質押、地方政府提供貸款擔保以及各融資平臺之間所提供的互助擔保獲取，償還貸款則主要依托于項目收益與未來土地稅收。但是，融資平臺的運營項目良莠不齊，利潤率較低甚至虧損的基礎設施投入項目層出不窮，導致平臺資產負債率升高，資產利潤率降低，最終致使違約可能性上漲。根據審計署公布的數據，銀行貸款是地方政府債務至關重要的資金來源，無論是出于彌補分權體制下天然的財政缺口，還是地方官員為追求政績以獲取職位晉升等原因不斷加大杠桿，均會直接沖擊商業銀行資產負債表， 刺激不良貸款的增加。據此提出假設8。

假設8：地方政府隱性債務規模增加，會導致不良貸款率的提高。

民間投資（PRI）。地方政府債務對經濟增長的抑制作用核心在于擠出民間投資，其中隱性債務的擠出效應遠大于顯性債務。從融資端來看，顯性債務主要通過政府發行債券獲取資金，形式更加透明公開。而隱性債務主要來源于金融機構的信貸資金，從銀行部門獲取資金。由于大多數中小企業難以達到發行債券的標準，因而隱性債務的快速增長對微觀企業的投融資存在擠出效應。據此提出假設9。

假設9：地方政府隱性債務會擠占民間投資。

三、模型構建與實證分析

（一）變量、數據與模型構建

承接上文對地方政府隱性債務影響因素以及經濟效應的分析，本文在模型中放入7個原因變量和2個指標變量來對地方政府隱性債務進行測度。圖1為隱性債務的MIMIC模型路徑。

從《中國財政年鑒》《中國證券期貨年鑒》《中國金融年鑒》《中國國土資源年鑒》《中國統計年鑒》 以及銀保監會網站中收集了相關變量的數據，得到2006—2019年31個省份的434個觀測值，各變量的描述性統計如表1所示。

借鑒Dell’Anno等（2014）的研究，在使用面板數據構建MIMIC模型時，對原因變量和指標變量這些可觀測變量的原始值進行處理，即E（LGID）=E（x）=E（y）=0，其中，LGID（Local Government Implicit Debt，簡稱LGID）表示地方政府隱性債務。具體轉換公式如（1）式所示。

其中，x表示外生原因變量;y表示內生指標變量;j表示外生原因變量個數，j=1，2，…，7;k表示內生指標變量個數，k=1，2;i表示省份，i=1，2， …，31;t表示年份，t=2006，2007，…，2019。

（二）實證分析

利用Stata15.0軟件對上文構建的MIMIC模型進行實證分析，并根據各模型的擬合指標值來對模型中包含的原因變量和指標變量進行調整，得出最終的最佳估計模型。

表2中，模型1為基準回歸模型，可以看到所有的原因變量和指標變量與地方政府隱性債務的符號均符合上述提出的假設，假設得到了驗證，且均在5%水平上顯著。此外，從基準模型可以看出， 地方政府的土地出讓收入與隱性債務負相關， 這可能受到本文選取的實證時間區間的影響，2009年中國人民銀行聯合銀監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》極大地促進了城投債的發展，因此土地市場化與宏觀經濟政策是緊密相連的，兩者的相互作用影響了地方政府隱性債務的規模。

為了進一步優化模型的各項擬合指標值，表2的模型1至模型4展示了擬合模型的關鍵處理步驟。通過對比擬合指標可知， 模型4的擬合指標（p=0.231，RMSEA=0.032，CFI=0.995，TLI=0.984，SRMR=0.015）均達到了要求，因此模型4更加準確地估計了我國地方政府隱性債務規模。此外，雖然財政分權、金融市場發展水平未能進入模型4，但模型1至模型3的MIMIC分析結果顯示，金融市場發展水平和財政分權會導致地方政府隱性債務的擴張。

（三）我國地方政府隱性債務的決定因素和影響效應分析

為了便于比較模型4中地方政府隱性債務的四大關鍵決定因素變量的影響程度，圖2報告了模型4的標準化估計系數。比較標準化系數的大小可知，四個變量對政府隱性債務的影響大小依次為政府隱性擔保、預算軟約束、地區經濟增長、財政競爭，且四者的增強均會導致地方政府隱性債務的擴張。由此可知，現行經濟制度為隱性債務的產生提供了一定的空間，地方政府也存在強烈的舉借隱性債務的動機。其中，制度給予地方的舉債“底氣”對隱性債務的影響大于地方自身的舉債“沖動”，這也符合隱性債務“隱性”的特征。同時，地方隱性債務存量的增加會進一步向后產生影響，從圖2可以看出隱性債務的擴張會顯著提高商業銀行不良貸款率和擠出民間投資，其中對于民間投資的擠出效應更大。說明大量的地方隱性債務來自于當地的金融機構，雙方互相勾稽，產生了大量隱蔽且程序不合規的借貸款項， 進而擾亂金融市場，暗含風險。

（四）我國地方政府隱性債務分布的時間趨勢與空間格局

根據上文的MIMIC實證分析結果， 本文選擇表2模型4估計的非標準系數來構建我國地區隱性債務測算模型。

LGID=10.3717×FC+7.7237×PGDP+19.0339×IG+13.3764×SBC? ? ?（2）

本文利用（2）式對全國各地區2006—2019年間的隱性債務規模進行測算， 但基于MIMIC模型的使用方法，利用上述公式計算得到的數值僅為隱性債務指數，還需要進一步借鑒他人的研究成果對隱性債務指數進行校準，用以得到隱性債務的具體值。為了保證第三方估計結果更具有權威性和可信性，本文收集了現有的代表性機構和學者對我國地方政府隱性債務的估算。由表3可知，大多數機構與學者對我國2017年底的地方政府隱性債務進行了估算，因此本文選擇各估算單位2017年底的估算值均值進入模型，通過計算得知，該年地方政府隱性債務規模與GDP比值=41.32%。

本文采用Schneider（2006）所提出的校準方法，計算方式為：

到2019年的39.64萬億元。估算結果與表3中代表性機構和學者對我國地方政府隱性債務的估算大致相同，結果具有一定的可靠性。值得注意的是2014年新預算法實施后，我國的地方政府隱性債務在2015年有明顯的下降，但隨后又繼續攀升，這說明中央對于地方政府隱性債務的監管在2014—2018年間總體來說未起到長期明顯的作用。但隨著2018年一系列防范化解地方政府隱性債務風險新政策的出臺，隱性債務存量的增長又有明顯減緩的趨勢。分地區來看，我國東、中、西部地區的隱性債務與全國范圍內的隱性債務均呈現出大致相似的變化趨勢，東部地區地方政府隱性債務的規模與增速遠大于中部和西部。

同時，為了解我國各地區地方政府隱性債務的對比情況， 本文使用各地區2006—2019年隱性債務的具體規模求其平均值來反映各地區在研究年限內隱性債務規模的大小，結果如圖4所示。其中，廣東、江蘇、浙江和山東是我國隱性債務平均規模最大的四個省份，海南、寧夏、青海和西藏則是我國隱性債務平均規模最小的四個省份。

四、研究結論與建議

本文通過分析地方政府隱性債務的影響因素和經濟效應，構建了測算我國地方政府隱性債務的MIMIC模型， 得到了我國各省份2006—2019年隱性債務的具體規模。本文的研究結論如下：

（1）地方政府隱性債務由多種因素共同決定，財政競爭、地區經濟增長、政府隱性擔保和預算軟約束是地方政府隱性債務擴張的主要原因。四個變量對政府隱性債務的影響大小依次為政府隱性擔保、預算軟約束、地區經濟增長、財政競爭。（2）商業銀行不良貸款率和民間投資是反映地方政府隱性債務的關鍵指標變量。地方政府隱性債務增量的擴大會提高商業銀行不良貸款率，擠出當地的民間投資，影響各地區的金融穩定和經濟增長，其中對于民間投資的擠出效應更大。（3） 我國各地區地方政府隱性債務規模總體上呈現出不斷上升的趨勢， 全國地方政府隱性債務從2006年的19.44萬億元增加到2019年的39.64萬億元。值得注意的是，隱性債務在2015年有明顯下降，后又繼續回升，說明中央2014年出臺的新《預算法》對于隱性債務的遏制不夠徹底。 隨著2018年一系列防范化解地方政府隱性債務風險新政策的出臺，隱性債務存量的增長又有明顯減緩的趨勢。各地區隱性債務特別是東部地區隱性債務的規模最大、增速最快，中部地區次之，西部地區最低。

通過分析本文的研究結果可以看到我國地方隱性債務存量依然較高。因此，本文提出三條對策建議：（1）重點打破投資者對于政府“隱性擔保”的預期。城投債中“隱性擔保”預期強的部分監管部門應重點關注。劉鶴副總理在2018年提出的“借錢是要還的，投資是要承擔風險的”指導原則就指出了大量投資者對于政府“隱性擔保”預期的錯誤性，應打破這種預期，整肅債券市場紀律。（2）加強轉移支付制度透明度與局限使用方向。轉移支付一方面直接增加了地方政府財政資金，另一方面其大小也能體現該地區受國家支持的力度，因此該制度對地方政府財政和信用有預期放大和杠桿作用。需要進一步提高轉移支付過程的公開公正性以及透明度，在加強對地方政府資金來源渠道考核的同時， 明確地方政府在配套資金上的使用規定。（3）制定適應各地區經濟持續發展的債務限額標準。地方政府在一味追求經濟快速增長的同時，隱性債務規模擴張也不容小覷。有差異的債務限額標準能夠保證各地區經濟高質量發展，又最小化債務風險。（4）進一步完善官員考核制度。 應適當降低經濟增長類硬性指標的權重，考核指標要考慮到各地區間的差異，避免惡性競爭。同時加強地區內居民的話語權，建立完善的民主監督機制，確保政策的有效落實。

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Evaluation， Determinants and Effects of Implicit Local Government Debts in China’s Provinces

—Based on the MIMIC Model Approach

He Yong， Chen Zhiyu， Mao Qiulin

（School of Economics and Trade， Hunan University of Technology， Zhuzhou 412007， China）

Abstract： The total implicit debts of all province in China has risen from 19.44 trillion yuan in 2006 to 39.64 trillion yuan in 2019， and the problem of implicit debts’ stock is still serious. By constructing a multiple indicators and multiple cause（MIMIC） model that can effectively solve the problems of high concealment and high uncertainty of implicit debts， the determinants and effects of provincial implicit debts are analyzed and compared， and the provincial implicit debts from 2006 to 2019 are estimated. The study found that government competition， guarantee behavior， regional economic development， and national support policies are the main reasons for the expansion of implicit local government debts. At the same time， the growth of implicit local government debts will increase the non-performing loan ratio of commercial banks and crowd out private investment. Therefore， according to the determinants of implicit debts， three corresponding policy suggestions for controlling the scale of implicit debts are put forward.

Key words： implicit debts; implicit guarantee; soft budget constraint; fiscal competition; statistical measure; MIMIC model

（責任編輯：盧艷茹;校對：龍會芳）

收稿日期：2022-03-21

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會課題重大項目“湖南省地方債務風險化解與防范研究”（XSP20ZDA006）;湖南省教育廳科學研究項目重點項目“系統性風險防控下湖南省地方政府債務管控研究”（18A268）;湖南省研究生科研創新項目“金融科技與非效率投資——結構特征、機制檢驗與監管政策評估”（CX20211097）

作者簡介：何涌，男，湖南寧鄉人，博士，博士后，教授，研究方向為投融資與信用管理;陳之雨，女，湖南株洲人，研究方向為投融資;毛秋霖，女，湖南岳陽人，研究方向為投融資。