可持續發展目標下加拿大首都地區韌性規劃與啟示

王江波 劉 威 茍愛萍

（1.南京工業大學建筑學院，江蘇南京 211816；2.上海應用技術大學生態學院，上海 201418）

“加拿大國家首都地區”常被用來描述渥太華-加蒂諾大都市區，組成部分包括安大略省和魁北克省，總面積4 715 km2，比渥太華-加蒂諾人口普查區（CMA）小，2060年人口預計達到180萬[1-3]。

加拿大首都地區可持續發展水平與韌性水平發展優秀。全球經濟轉變帶來的資源短缺和能源價格上漲、氣候變化、新的人口動態和不可預見的事件等均可能造成城市各方面發生改變。新技術將改變從溝通方式到振新城市的過程[4-5]。

2012年發布的由渥太華市、加蒂諾市和國家首都委員會協作制訂的《加拿大首都地區可持續發展和韌性規劃》[1]旨在構建一個可持續發展的、適宜居住的、韌性的城市，以確保加拿大的首都地區長期的經濟繁榮、健康的社區、生態完整性和文化活力，為居民提供理想的、有質量的生活。

1 加拿大首都地區現狀及面臨的挑戰

1.1 當前狀況

《2011年可持續發展基準報告》描述了社會、經濟、文化和環境方面的可持續發展的十六個基準線指標。結果表明，加拿大首都地區表現良好，與類似城市相比，經濟、文化、管理方面較優秀。加拿大首都地區居民的社區參與積極性較高，支持經濟和文化的發展。但是，在許多的領域仍然需要改進，在應對氣候變化、本地農業發展、和住房方面存在有待解決的問題。

加拿大首都地區的基準線指標如表1所示。

表1 加拿大首都地區的基準線指標

1.2 面臨的挑戰

可以將加拿大首都地區面臨的挑戰概括為不斷增長的、不斷變化的人口；變化的全球經濟；技術變革；氣候變化、資源短缺和能源價格上漲；支付能力不足；不可預見事件的沖擊。

2060年首都地區的人口數預計從120萬人增長至約180萬人。2030年，超過64歲的人口的比例預計從現在的12%增至20%，2060年將達25%。

加拿大首都地區的人口變動如圖1所示。

圖1 加拿大首都地區的人口變動

加拿大首都地區的經濟可能受到其他新興的經濟體的沖擊，導致外來移民減少。在第四次工業革命的背景下，技術變革將對區域內的各個方面帶來巨大影響，可能帶來顯著的利益，也可能帶來嚴峻的挑戰。氣候變暖會對旅游業、通信和能源供應產生負面影響。雨水管理和極端天氣的應急響應是城市面臨的主要挑戰。全球能源需求增長的速度較快，對地區交通選擇、建筑和鄰里設計、工業過程具有深遠影響，必須尋找方法控制與建筑和運輸相關的能源成本。

2 加拿大首都地區韌性規劃的原則與目標

為了提升加拿大首都地區可持續和韌性發展的能力，由渥太華市、加蒂諾市和國家首都委員會共同制訂《加拿大首都地區可持續和韌性規劃》。

2.1 六大原則

加拿大首都地區韌性規劃的六大原則為本地與全球協同考慮、多樣性和創造性、學習與合作、集成的系統、只有一個地球、可持續的思想。

加拿大首都地區韌性規劃重視社區的可持續發展和宜居性，重視不同觀點的表達，倡導機會平等，重視人類與自然系統間的協調過程，重視經濟、社會、文化和環境之間的相互理解和聯系，重視地球的承載能力，重視長期影響，進而提升本地韌性，將所有居民引向健康、充滿創造性和滿足感的生活，促進企業和個人良好表現，依靠自然資本利益而不是消耗自然發展，保證生態系統和子孫后代的生活質量。

2.2 十二目標

（1）能源的有效利用。提供綠色、可再生能源。（2）健康與生活質量的提高。構建健康、安全、可訪問和具有包容性的社區。

（3）經濟繁榮。重視首都地區經濟支持區域自身韌性能力的構建。

（4）文化與身份認同。提高居民對首都地區強大的身份認同。

（5）生物多樣性。維護生態系統的健康，保護和支持生物多樣性。

（6）連通性和流動性。步行、騎自行車和軌道交通成為居民的首選交通工具，構建良好的社區內外的交通網絡。

（7）水和廢水。保護珍貴的水資源，重視污水和污染的有效管理。

（8）材料與固體廢棄物。廢棄物努力減少至零，使其可以在首都地區的管理內，不影響人類和生態健康。

（9）住房。提供滿足整個社區需求的綠色健康的住房。

（10）氣候變化。大幅減排以適應氣候變化的影響。

（11）糧食與農業。建立可持續的食物系統，為居民提供健康和負擔得起的食物。

（12）治理與決策。重視地區內居民的各種聲音，每個居民均有參與和幫助制訂決策的機會。

3 加拿大首都地區韌性戰略與行動計劃

3.1 十大戰略

（1）城市發展戰略。

①管理增長與發展。21世紀采取的街區建設原則，摒棄了戰后的郊區模式，采取精明增長和新城市主義原則：開發住房、就業和服務業混合的緊湊的社區；引進步行、自行車和軌道交通。

采用精明增長的方式保持區域的緊湊，建立完整的鄰里和社區，依靠軌道交通開發辦公區域，保護綠地發展，同時重視保護和改造農村，鼓勵優秀的設計。策略確保地區可以容納不斷增長的人口以及必要的就業崗位和企業，保持能源和基礎設施的成本在控制中并保護農田、自然系統和農村地區。

可持續發展種子：渥太華自2000年平均約三分之一的新的城鎮住房是集約化的，提供“規劃入門項目”，幫助居民隨著集約化和社區變化。加蒂諾《城市發展規劃》詳述完整的城中村建設，在公共交通領域進行集約化建設。國家首都委員會制定的《綠地總體規劃》闡述綠地的作用以及提供的土地用途、性質和游客體驗等方面的作用，與聯邦政府部門聯手，規劃和發展首都地區。國家首都委員會正在為加拿大的首都地區準備一個新的規劃，為所有的國家首都委員會規劃和首都地區內的聯邦土地提供指導。

②鼓勵可持續的出行。居民在周邊地區的交通出行方式將影響居民的收入、健康和生活質量。應鼓勵多種方式的交通方式，對交通運輸、自行車道、精心設計的人行道和公共空間進行投資，增加交通運輸、步行和自行車的使用，降低總的交通出行的公共成本。可以采用的措施有整合土地使用和交通運輸系統，增加多種出行方式，提高省際聯系，促進新能源汽車的使用。

可持續發展種子：渥太華計劃于2018年開放43 km長的輕軌的第一部分，包括13個輕軌站，12.5 km的電氣化軌道。其中，3個地鐵站的2.5 km的隧道服務于市中心。《渥太華市2008年交通總體規劃》確定優先發展快速運輸和積極的交通運輸規劃。《渥太華出行》將規劃新的地下輕軌穿過市中心以改善行人和騎自行車的交通環境。加蒂諾使用伴有自行車道的公交車專用車道連接赫爾市中心。加蒂諾市2008年11月行動規劃實施的環境政策承諾減少車輛交通，改善公共交通，鼓勵主動的運輸方式。國家首都委員會開發了一種多用途的道路網，為首都地區的大部分地區提供休閑和通勤的機會。首都自行車共享服務成為永久的運輸選擇。戰略運輸計劃（STI）支持省、市精明增長和綜合交通規劃目標。

（2）能源生態戰略。

①鼓勵高性能建筑和可再生能源。能源問題是較為急迫的問題，加拿大首都地區建筑物占使用能源的75%。注重能源的可持續發展可以加強住宅和非住宅建筑的改造機會，提高新建筑的能源和排放性能，推進小規模可再生能源項目，促進區域能源發展，嚴格審查發展大型可再生能源項目，使建筑更有效并保持能源支出。通過建模分析，規劃到2040年可以節約26億美元的能源支出，2007—2060年，可以減少運輸、垃圾和建筑的40%溫室氣體排放。

可持續發展種子：渥太華正在創建一個可再生能源園區，在現有的垃圾轉化能源示范設施和垃圾填埋氣體轉化能源操作中增加太陽能的使用。渥太華市在現有建筑上安裝兩個小型屋頂太陽能裝置，計劃在該市最大的20個屋頂上安裝太陽能光伏發電裝置。渥太華能源公司在喬迪埃瀑布運營兩座水力發電站。渥太華市要求在建造新的城市建筑時必須申請LEED（綠色建筑認證）。加蒂諾市對通過LEED認證的房屋進行獎勵和補貼。國家首都委員會頒布LEED黃金企業建筑政策。

②保護和恢復綠色和自然生態系統。確保加拿大首都地區的自然遺產完整性，需要謹慎的增長管理。應繼續保護大的自然區域，繼續建立鄉村和城市的綠地生態網絡，促進棲息地恢復和物種恢復，控制外來入侵物種的擴散，最大限度地減少綠色和自然系統的進一步分裂，逐步修復連接。

可持續發展種子：《2012年水環境發展戰略》確保渥太華三大流域健康。《渥太華的政府計劃（2009年）》確定城市規模的自然遺產系統，為保護自然遺產系統提供政策依據。《加蒂諾的城市規劃》描述加蒂諾的有價值的生態系統的組成部分，奠定保護框架。國家首都委員會擬指定所有在《2007年有價值的生態系統和棲息地研究》中定義的高價值的生態系統作為2012年規劃中的“保護地”。國家首都委員會采用環境戰略，在2009年建立更綠色的首都，追求五個主要目標，包括減少浪費，加強生物多樣性，防止污染，在環境實踐中領先，應對氣候變化。

③保護水資源和管理基礎設施。

加拿大首都地區擁有豐富的水資源，渥太華河為市政供水系統提供優質水源。未來的風險包括與氣候變化有關的極端天氣事件。研究表明，管理增長相關的基礎設施具有重要性。戰略包括保護飲用水源，提高城市集水區的韌性，提高能源效率和節約用水，考慮基礎設施的生命周期成本。

可持續發展種子：減少渥太華的水消耗量，對水系統進行升級，減少污水量，與相關保護機構合作，為農民提供獎勵，改善水質。《渥太華行動規劃》將實施17個項目，以改善河流的健康，在普通年份里將聯合下水道溢出的數量減少至0。加蒂諾市規劃一個水廠、一個工廠、衛生小水道，實施環境政策的加蒂諾行動規劃（APIEP），確定許多涵蓋水、廢水和雨水的行動。國家首都委員會主辦渥太華河峰會，與渥太華河流保護者、渥太華和加蒂諾市合作。

（3）社會文化戰略。

①培育文化與身份認同。文化的多樣性、豐富的藝術和遺產地點、特殊的節日和集市以及場所感是加拿大首都地區的文化資產。規劃中，應注重培養文化領導和合作關系，利用公共藝術和建筑環境加強地方意識，加強歸屬感，設計和建設創新型城市。

可持續發展種子：渥太華已經啟動文化價值的測圖和基于價值的信息系統，與人口統計、生態旅游和其他信息相關的文化信息數據庫。2010年渥太華在規模類別被評為北美頂級城市，由國際節日和事件協會同時批準一個新的藝術、遺產和文化的行動規劃（2013—2018年）。加蒂諾制定針對文化和多樣性的政策和計劃，移民安置計劃，開發獨特的文化節目。國家首都委員會主辦各種文化節日活動，保護歷史建筑、考古遺址和文物等。

②支持社會發展。重視地區對居民健康、機會和基本需要的保障，聚焦健康和社會問題的防治，倡議社區最為生活的基礎，提高社會的包容、溝通和參與，促進使用空間的靈活性和適應性。

可持續發展種子：渥太華構建社區發展框架，建設衛生與社會服務中心，頒布針對無家可歸的人、移民、婦女的市政政策。

（4）經濟可持續戰略。

①建立可持續的經濟。加拿大首都地區通過領導企業和其他組織的綠色發展，吸引在可持續發展領域具有領先優勢的新的企業、行業和其他組織，更好地整合社區內的業務，加強對當地企業、組織和社會企業的支持。在措施實行過程中探索不同的方法衡量地區的經濟和整體成功。

可持續發展種子：已頒布針對地區的經濟發展戰略，鼓勵綠色公平的經濟發展，構建太陽能和廢能回收設施。

②管理材料和固體廢棄物。目前，加拿大首都地區已轉移40%的住宅廢棄物，將減少浪費作為首要任務，通過建立回收、堆肥和再利用設施，積極轉移住宅廢物，增加減少廢物中市政部門的作用，分流到工業、商業和公共機構部門。

可持續發展種子：已有城市綠色垃圾箱、公寓廢物收集排出管、集中廢物處理廠等設施，能夠對廢物集中回收再利用。渥太華地區每周收集廢物，加蒂諾地區每兩周收集廢物，不參與回收程序需要繳納罰款。

③支持當地食品和農業。隨著世界人口的增長和能源價格上漲，食品價格將會提升。為了更好地保證支付能力、增加韌性以及加強該地區的文化和經濟上的成功，應保護農業用地和農民利益，倡導當地的食品經濟，在農村和城市地區種植和加工食品，增加食品系統的效率。

可持續發展種子：渥太華、加蒂諾制定廣泛的糧食規劃通過市政資金支持本地農民，促進渥太華當地生產商、農民、零售商、餐館的合作。加蒂諾市限制不健康食品的出售。國家首都委員會通過政策鼓勵綠帶農業更可持續更多樣的發展。

3.2 五步走策略

（1）第一步：界定面臨的挑戰。

規劃準備了一系列的力量和基礎文件探討未來可能帶來的問題、挑戰和廣泛的機遇。報告連同一系列專家和思想家的演講，被用于在公開的“未來論壇”進行討論。論文探討了長期變化的力量，包括不斷變化的氣候、不可預見的和突然的沖擊，如極端天氣，一個更加老齡化的和更多樣化的人口，經濟和技術的變化以及資源短缺的問題。

（2）第二步：建立愿景。

咨詢小組、公眾和工作人員一起制定和完善一份愿景聲明、一套描述該地區長期方向的目標和原則，明確前進的方向，以實現既定的目標。編制一份可持續發展基線報告，衡量目前在可持續發展的關鍵領域的表現。報告強調地區的優勢和需要繼續改進的領域。通過公共活動如預見發展研討會（2008年）、愿景工作坊（2008年）和期貨論壇（2009年）制定規劃的指導原則和區域目標。

（3）第三步：探索可能的方法。

項目團隊使用建模探索部分策略（土地利用變化、交通網絡的改進、建筑效率的改善、廢物管理）的影響，了解隨著該地區的人口增長，人口對未來能源使用和溫室氣體排放量的影響。2010—2011年，對最初的想法進行開發和建模，探索能夠實現項目目標的方法。部分想法由企業、學者、社區領袖、員工和其他在2010年的公共可持續發展峰會上的人員提出的。

（4）第四步：選擇前進的道路。

使用的建模結果作為部分指南，團隊發表一系列討論論文，描述有前途的一系列策略。一系列的研討會被用來測試和完善的策略，使其更適用于首都地區。從最初的想法開發一系列策略以及支持行動和催化劑項目的例子，策略代表最好的前進路徑。策略研討會在2011年提供了與合作伙伴、員工和社區的協商機會，在線咨詢產生了詳細的和實際行動的想法。

（5）第五步：創造行動計劃。

所有的工作與建議的實施措施一起，作為一個規劃草案，由所有合作伙伴進行審查，將這些元素匯集至三個整體的規劃。

4 結語

我國的可持續發展與韌性城市規劃處在快速發展階段[6-7]。系統性地考慮城市經濟、文化、生態、交通和居民生活的可持續發展能力，為未來長期穩定的發展做充足的準備。《加拿大首都地區可持續發展與韌性規劃》探索在發展良好的區域的情況下，進一步解決當下問題和提高城市品質的方式，對進入存量發展時代的國家具有啟示意義。

規劃由渥太華市、加蒂諾市和國家首都委員會間協作指定，在制定的過程中依據多樣性和創造性原則，使每個社區居民都有機會參與規劃的制訂過程，保證規劃制訂過程中的公平公開。規劃在執行過程中充分考慮本地“可持續發展的種子”，將現有政策和設施作為依據，同時采取數學建模的方法，保證規劃的可實施性，值得借鑒學習。