國土空間規劃背景下城市開發邊界劃定實踐

靳大超 張兆豐

（1.甘肅省城鄉規劃設計研究院有限公司，甘肅蘭州 730000；2.遼寧出版集團有限公司，遼寧沈陽 110003）

2018年自然資源部的成立及2019年《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》頒布，標志著國土空間規劃體系建立。2019年印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確利用生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條線作為產業結構調整，成為城鎮化推進中不可逾越的紅線[1]。因此，科學地劃定城鎮開發邊界對城鎮發展以及城鎮格局優化具有重大意義。城鎮發展具有動態性，城鎮開發邊界的劃定具有復雜性和不確定性[2]。2019年自然資源部出臺《城鎮開發邊界劃定指南（試行）》（以下簡稱“指南”），明確開發邊界的內容內涵，明晰開發邊界的劃定方法，理清空間治理措施，使城鎮開發邊界從單一線條管理到空間屬性管理轉變，從控制城市蔓延到挖掘存量、促進轉型的轉變。城鎮開發邊界不僅是一條功能線條，也是承擔城市發展重擔、重要政策落地的復合線。

1 城市開發邊界的內涵

城鎮開發邊界是一定時期內為了滿足城鎮發展需要，改善城市功能，提高城市空間質量而劃定的一條剛性邊界。國土空間規劃中的發展邊界劃定，應根據資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性，優先劃定不能開發建設的范圍。在定界過程中，嚴格控制增量，盤活存量，優化結構，提高效率，提高集約化程度，統籌安排城市生產生活生態功能，突出當地自然文化特色，營造高品質居住環境，使城市自然化。劃定過程中，城鎮開發邊界可以細分為城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區和特別用途區三個分區。

1.1 城市集中建設區

城市集中建設區是一定時期內允許開展城鎮開發建設的空間，主要特征為定界定量。集建區的劃定以“雙評價”為基礎，綜合考慮生態和農業要求、城市發展以及限制因素，合理預測城市發展規模，通過“總量控制+邊界控制”的管控方式，集建區規模應與年度計劃相匹配，管控應與城市“五線”控制相適應[3]，引導應立足推動高質量城鎮化，補充短板完善功能，改造整治低效土地。

1.2 城市彈性發展區

在集中建設區外圍劃定對城市發展具有不確定性的空間，特定條件下可以進行城鎮集中建設的區域，剛彈有度是城市彈性發展區的特征。劃定時，將利用城市公共服務設施的城邊村以及已經有城鎮化跡象的區域劃入彈性發展區。管控方式上，以“空間彈性可變，指標剛性約束”為原則，空間屬性上可以與集中建設區進行置換。發展引導上，通過彈性發展區的劃定，達到優化存量、保持城鎮格局、保障城鎮遠期空間需求的目的。

1.3 特別用途區

特別用途區指和城市息息相關的生態、農業等地域空間，是城市的本底，包括與城鎮格局相關的藍綠網絡、與宜居環境相關的通風廊道、與基礎功能關聯的高壓廊道等空間。在管控方面，原則上禁止城鎮開發和城鎮集中建設，但重要生態功能、城市市政基礎設施、交通基礎設施、生態修復工程及等用地除外。在發展引導上，優先保護山水等生態要素。

2 國土空間規劃背景下城鎮開發邊界的劃定要求與思路

開發邊界劃定應遵循“一張底圖、戰略判斷、劃定藍圖、管理維護”的總體思路。

摸清底圖底數，分析城鎮建設用地和人口的現狀及變化趨勢、城市定位以及城鎮的未來發展計劃，對城鎮發展規模進行預判；對全域重要城鎮化區域（中心城區和鎮區）發展方向和趨勢進行預判，基于雙評價（資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價）結果，進行建設用地規模分解及落位，再次協調基本農田保護線、生態紅線，對沖突圖斑進行研判分析，完成開發邊界初劃工作；在開發邊界劃定基礎上進行城鎮集中建設區、彈性發展區等三區的細化工作，制定管控體系與規則。

本次規劃通過建立“評價分析（形成底圖）、規模預測（戰略判斷）、指標分解、邊界初劃、方案協調（劃定藍圖）、管理維護”的技術路線，完成從“一張底圖”至“一張藍圖”的全域城鎮開發邊界劃定工作。

城鎮開發邊界劃定技術路線如圖1所示。

圖1 城鎮開發邊界劃定技術路線

3 平涼市莊浪縣城鎮開發邊界的劃定實踐

3.1 基于雙評價的底線規模預測

莊浪縣隸屬甘肅省平涼市，位于甘肅省中部，六盤山西麓，總面積1 553.14 km2。依據《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性》評價要求[4]，除生態極重要區外，城鎮建設適宜區面積為309.71 km2，不適宜區面積為817.44 km2。

城鎮建設適宜區主要分布在陽川鎮、南湖鎮、岳堡鎮、萬泉鎮、朱店鎮、水洛鎮、良邑鎮、南坪鎮、通化鎮等鄉鎮的河谷地區。

3.2 基于發展趨勢的用地規模判斷

按照人口增長規律、建設用地增長規律、產業發展需求、水資源限定四方面的、因素，判定未來莊浪縣開發邊界的規模。

（1）以人定地，按照人口趨勢確定建設用地規模。

本研究采用綜合增長率法、線性回歸分析法、區域平衡法、經濟相關法等多種方法，綜合考慮政策影響預測莊浪縣常住人口數。“七普”數據與“六普”數據存在差異，本次人口預測以“七普”數據作為工作底數，以“六普”變化率作為趨勢，預測莊浪縣2025年常住人口為33.8萬人，城鎮化率達35%，城鎮人口約11.83萬人；2035年常住人口為34.5萬人，城鎮化率達50%，城鎮人口約17.25萬人。

莊浪縣歷年常住人口變化趨勢如圖2所示。

圖2 莊浪縣歷年常住人口變化趨勢

依據《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137——2011），莊浪縣位于Ⅱ類氣候區，人均城市建設用地面積上限為115 m2/人；根據《鎮規劃標準》（GB 50188—2007），莊浪縣人均鎮區建設用地指標最高為140 m2/人。測算城鎮建設用地規模，2035年莊浪縣城鎮建設用地面積約20.7 km2。

（2）按照建設用地變化趨勢確定建設用地規模。

“第二次國土調查及變更數據”（以下簡稱“二調”）與“第三次國土調查”（以下簡稱“三調”）的調查方式、用地分類具有一定區別。本次預測利用歷年“二調”的變化趨勢，以三調作為基礎年進行預測。按照趨勢預測法，預測全域集建區面積為25.41 km2。

莊浪縣各鎮用地規模預測如表1所示。

表1 莊浪縣各鎮用地規模預測 單位：km2

（3）基于產業發展需求確定用地總量。

利用人口規模與地區生產總值間的擬合關系建立回歸方程。根據擬合結果，得到人口規模與地區生產總值間的回歸方程：

式中：y——預測目標年末常住人口規模；x——預測目標年份地區生產總值。

根據經濟相關分析法預測，莊浪縣2020—2025年國內生產總值增長率約6.04%，國內生產總值總量約72.8 億元；2025—2035 年國內生產總值增長率約3.31%，2035年國內生產總值總量約108億元。2019年產業結構一產、二產、三產比例為46%∶12%∶42%；2035年，產業結構調整目標為28∶26∶46。預測2035年莊浪縣二、三產增加值為77.76億元。考慮莊浪縣工業用地的轉型提效及落實國家及省市級戰略導向，2035年莊浪縣用地效益應基本達到現階段國家初等工業化城市的水平，即2035年地均增加值達到2.5～3.0億元/ km2，則2035年莊浪縣城鎮建設用地規模為25.7～30.8 km2。

（4）基于水資源平衡的建設用地總量限定。

通過水資源承載力測算，結合用水總量預測，合理配置農業用水、工業用水、綜合生活用水和生態環境用水量，分別計算農業用水、工業用水、綜合生活用水和生態環境用水占比，制定水資源平衡方案[5-7]。按照用水總量指標2035年5 000萬m3進行水資源配置，2035年農業灌溉面積為3.293萬m2，水資源約束下最大可承載的城鎮建設規模為38.48 km2。

（5）城鎮開發邊界規模確定。

以雙評價成果為校核，初步預測集中建設區規模控制在25 km2內。城鎮開發邊界和集建區比不大于1.5，城鎮開發邊界規模控制為37.5 km2內。

開發邊界規模確定如表2所示。

表2 開發邊界規模確定 單位：km2

3.3 基于產業發展和中心城區定位的指標分配

莊浪縣中心城區規劃分區如圖3所示。

圖3 莊浪縣中心城區規劃分區

（1）滿足中心城區未來發展需求。

老城區主要分布在紫荊山西側、北水洛河兩岸、循環經濟工業園區緊鄰老城區南部，處于起步階段。根據自然山水條件、主要交通廊道、設施廊道、基本農田等要素的分布和限制，未來城市空間優化及拓展方向主要為東控、西限、南融、北拓、中優。

在現狀建設基礎上，城區逐年向北、向東、向南延伸，北城區與良邑鎮相向發展，南城區與南坪鎮相向融合發展，南部與循環經濟工業園區融合發展，逐漸形成多中心、組團式的布局形態。未來發展落實中心城區空間結構，細化中心城區范圍內城鎮集中建設區，劃定居住生活區、綜合服務區、商業商務區、工業發展區、物流倉儲區、綠地休閑區、交通樞紐區7類規劃分區。盤整低效用地139.31 hm2，劃定中心城區開發邊界圍合面積共2 661.31 hm2，其中集中建設區1 427.29 hm2。

（2）按照全域發展需求進行開發邊界指標分配。

綜合生態保護紅線、永久基本農田、雙評價城鎮建設適宜區、重要交通廊道以及地質災害隱患點等各種限制性要素，劃定全域城鎮開發邊界。莊浪縣城鎮開發邊界總面積約3 579.85 hm2。其中，集建區約2 485.49 hm2，彈性區發展區約424.72 hm2，特別用途區約669.64 hm2。

城鎮集中建設區主要分布在陽川鎮、南湖鎮、岳堡鎮、萬泉鎮、朱店鎮、水洛鎮、良邑鎮、南坪鎮、通化鎮等鄉鎮的河谷地區；城鎮彈性發展區主要分布在朱店鎮、水洛鎮、南坪鎮鄉鎮沿河谷方向的城鎮集中建設區邊界處；特別用途區主要分布在水洛鎮河谷分支處。

3.4 開發邊界管控維護

城市發展的邊界管理包括邊界內外管理、實施監督等。在開發邊界內，實行“詳細規劃+規劃許可”的管控管理模式，落實藍線、綠線、紫線等控制線的管理要求。不突破總用地規模的前提下，在彈性發展區中依法調整建設用地，原則上禁止在特殊用途區內進行城鎮集中開發建設。邊界外不得集中進行開發建設，不得設立各類工業園區開發區。利用衛星影像、遙感等現代信息技術手段及時監督城市彈性發展區域邊界管理。

4 結語

城鎮開發邊界劃定和管控方式的確定，使土地管理從粗放走向精細。現階段國土空間規劃處于體系建設期，科學合理地劃定開發邊界十分重要。研究以城鎮開發邊界內涵為出發點，深入剖析城鎮開發邊界的劃定思路和劃定方法，結合甘肅省平涼市莊浪縣城鎮開發邊界劃定的工作經驗，通過“評價分析、規模預測、指標分解、邊界劃定、維護管控”五個步驟，劃定城鎮開發邊界。未來開發邊界在管控傳導過程中，按照國土空間規劃的“五級三類”的要求，在省級層面做好標準，定好規則，約束下位城市高質量發展。而在市縣層面，做好上下銜接的工作，細化下達指標、落實管控要求，形成“劃定-管控”的聯動，推動城鎮開發邊界成為高質量發展的“約束線”。