全國(guó)社會(huì)保障基金發(fā)展現(xiàn)狀及改進(jìn)建議

梁秋崎

摘要：在人口老齡化加劇且家庭結(jié)構(gòu)趨向單一化的大背景下，當(dāng)下及未來(lái)巨額的養(yǎng)老金支付壓力巨大，全國(guó)社會(huì)保障基金的保值增值問(wèn)題也受到了各界的普遍重視。經(jīng)過(guò)對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金的投資狀況和存在困難的剖析，本文提出了明確財(cái)政責(zé)任，加強(qiáng)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)力度等對(duì)策，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金穩(wěn)健、可持續(xù)性的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全國(guó)社會(huì)保障基金;基金管理;基金運(yùn)行

由于社會(huì)體制變革和人口老齡化程度的日益加深，為適應(yīng)老齡化可能產(chǎn)生的影響和社會(huì)保險(xiǎn)支付的長(zhǎng)期需求，2008年8月，全國(guó)社會(huì)保障基金獲批建立，該項(xiàng)目由全國(guó)社會(huì)保障基金理事機(jī)構(gòu)開(kāi)展運(yùn)營(yíng)，用以彌補(bǔ)和調(diào)劑老齡化高峰時(shí)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障費(fèi)用支出。

隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模的日益擴(kuò)大，其所存在的挑戰(zhàn)和問(wèn)題也日益彰顯。相關(guān)學(xué)者提出，在現(xiàn)有退休機(jī)制下，中國(guó)2015到2050年養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金缺口大約為33.55到131.9萬(wàn)億元。

面臨未來(lái)如此龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金支出壓力，如何做到在國(guó)內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)基金不通貨膨脹的前提下，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定地提升基金的規(guī)模效益，這一問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，引發(fā)了眾多學(xué)者的思考。

一、全國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）財(cái)務(wù)狀況

社保基金董事會(huì)秉承著長(zhǎng)期投資、價(jià)值投資管理和社會(huì)責(zé)任投資管理的經(jīng)營(yíng)理念，嚴(yán)格遵循謹(jǐn)慎投入、安全第一、風(fēng)險(xiǎn)管理、提升收益率的方針開(kāi)展資金運(yùn)作管理工作，以維護(hù)基金運(yùn)營(yíng)安全，達(dá)到保值增長(zhǎng)的目的。社保基金會(huì)主要通過(guò)直接投資和受托融資相結(jié)合的方法，進(jìn)行基金的投資業(yè)務(wù)。

截止2020年末，全國(guó)社會(huì)保障基金固定資產(chǎn)合計(jì)為29，226.61億元。其中：直接投入資本為10，146.53億元，占全國(guó)社會(huì)保障基金固定資產(chǎn)總量的34.72%;信托投資資產(chǎn)19，080.08億元，占社保基金資產(chǎn)總額的65.28%;投資客體的角度來(lái)看，境內(nèi)投資資產(chǎn)26，393.12億元，占社保基金資產(chǎn)總額的90.31%;境外投資資產(chǎn)2，833.49億元，占社保基金資產(chǎn)總額的9.69%。

（二）投資業(yè)績(jī)

我國(guó)的全國(guó)社會(huì)保障基金從2000年建立至今，平均年投資回報(bào)率為8.51%，已積累投資收益額為16，250.66億元。據(jù)全國(guó)社保基金委員會(huì)發(fā)布的社會(huì)保障基金2020年度報(bào)告顯示，2020年，全國(guó)社保基金實(shí)際投資收益額為3，786.60億元，達(dá)到了基金設(shè)立以來(lái)巔峰值;實(shí)際投資收益率為15.84%，為近十年來(lái)最好的收益水平。其中，已實(shí)現(xiàn)收益率總額2，045.74億元（已實(shí)現(xiàn)收益率9.58%），交易類(lèi)負(fù)債公允價(jià)格變化總額1，740.86億元。

（三）財(cái)政撥入全國(guó)社保基金情況

截止2020年末，財(cái)政性撥入全國(guó)社保基金資金和股份累計(jì)9，930.31億元。2020年， 財(cái)政性撥入全國(guó)社保基金資金313.81億元，其中國(guó)家一般公共預(yù)算資金100億元，中國(guó)體育彩票公益金資金213.60億元，以國(guó)有股減持方式資金0.21億元。

二、全國(guó)社保基金運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）基金項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)存在短板

全國(guó)社保基金理事會(huì)作為全國(guó)社會(huì)保障基金項(xiàng)目投資運(yùn)作的主體，不設(shè)職級(jí)，但其"制度性"制度特征無(wú)法融入靈活多樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。值得一提的是，全國(guó)社保基金委員會(huì)還承辦了國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的基礎(chǔ)項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)與管理等工作。

從某種角度上來(lái)看，全國(guó)社會(huì)保障基金委員會(huì)是一個(gè)追求完全的風(fēng)險(xiǎn)型收益最大化，具有風(fēng)險(xiǎn)并存、超高收益率特點(diǎn)的"儲(chǔ)蓄型"基金;再者，由于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均屬"繳費(fèi)型"基金，不少人所關(guān)注的都是資金安全與流動(dòng)性問(wèn)題。這二種同時(shí)追求完美卻用途完全不同的基金組合進(jìn)行項(xiàng)目投資運(yùn)作，必將為我國(guó)社保基金理事會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)管理、資本設(shè)置、項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)等方面帶來(lái)重大障礙。與此同時(shí)，全國(guó)社保基金的單一傭金方式缺乏活躍銷(xiāo)售市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)力，會(huì)造成政府壟斷、信息不對(duì)稱(chēng)等市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

（二）全國(guó)社保基金管理機(jī)制僵化

全國(guó)個(gè)人社保基金聯(lián)合會(huì)是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作我國(guó)個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)基金的法人機(jī)構(gòu)。作為政府機(jī)構(gòu)，基金會(huì)的管理決策體系難以融入各種社會(huì)化要求。隨著中國(guó)金融體系的逐步完善以及基金經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的人員構(gòu)成和薪酬待遇有所不同。

首先是管理體制、簡(jiǎn)化方法等方面的限制，使基金會(huì)難以滿足專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目投資人才和營(yíng)銷(xiāo)類(lèi)專(zhuān)業(yè)管理人才對(duì)基金項(xiàng)目投資的要求。其次，按照現(xiàn)行的部門(mén)預(yù)算規(guī)章制度運(yùn)行的基金會(huì)，難以滿足投資者的要求。大中型投資者的行政部門(mén)支出和項(xiàng)目投資成本應(yīng)在內(nèi)部，實(shí)行成本核算制度，使組織管理水平和項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)得到體現(xiàn)。最后，行政部門(mén)的現(xiàn)實(shí)主義管理機(jī)制違反了資產(chǎn)的任意集約方式。傳統(tǒng)的官僚主義很難適用于當(dāng)代的公司治理規(guī)則和規(guī)定。在項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)中，項(xiàng)目投資人員的積極性、投資建議等都會(huì)對(duì)資產(chǎn)的評(píng)價(jià)和資產(chǎn)配置的選擇進(jìn)行限制。

（三）基金投資收益率低且波動(dòng)大

如果說(shuō)個(gè)人社保基金是群眾的"血汗錢(qián)"，那么國(guó)家社保基金就是這種"血汗錢(qián)"的高風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)蓄。在基金的項(xiàng)目投資和管理中，首先要保證資產(chǎn)的安全系數(shù)。另外，這里的安全系數(shù)不僅僅是名義上的升值，而是具體的升值和剔除通脹后的升值。但是，在面對(duì)充滿挑戰(zhàn)和機(jī)遇的市場(chǎng)環(huán)境時(shí)，這并不能很好地完成，從而對(duì)全國(guó)社保基金的安全系數(shù)構(gòu)成威脅。

三、改進(jìn)建議

（一）明確政府責(zé)任，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我供養(yǎng)力

養(yǎng)老金空賬運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展所面對(duì)的最重要的市場(chǎng)挑戰(zhàn)。破解養(yǎng)老金空賬問(wèn)題，首當(dāng)其沖的便是明確政府部門(mén)負(fù)責(zé)的制度。根據(jù)國(guó)際上社會(huì)保險(xiǎn)體制變革的成功經(jīng)驗(yàn)而言，政府部門(mén)一直都擔(dān)當(dāng)著最重要的社會(huì)責(zé)任。

在問(wèn)題的處理中，政府部門(mén)既是解答問(wèn)題的重要領(lǐng)導(dǎo)人，同樣還是問(wèn)題處理后最大化的受益人。但政府在這一過(guò)程中并不是單純的以犧牲企業(yè)職工和勞動(dòng)者權(quán)益換取社會(huì)問(wèn)題的成本，而是需要在體制優(yōu)化的條件下，綜合利用全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金國(guó)內(nèi)統(tǒng)籌管理、推遲職工退休、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償?shù)惹溃瑴p輕中國(guó)老齡化大發(fā)展時(shí)期，企業(yè)老年人養(yǎng)老空缺口問(wèn)題對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金產(chǎn)生的影響。此外，還需在社會(huì)各組織的養(yǎng)老金監(jiān)督、計(jì)劃、支付、運(yùn)營(yíng)、支付等多個(gè)渠道，建立老齡化與發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這樣，方能做實(shí)養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶，有效緩解了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金體系的釋放壓力。

（二）加大國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)力度，逐步充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金

在人口老齡化問(wèn)題進(jìn)一步深入，社會(huì)養(yǎng)老支出短缺等隱患?jí)毫θ找婕哟蟮谋尘跋拢M(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)力度，將成為進(jìn)一步完善全國(guó)社會(huì)保障基金的又一重要措施。

在資金劃轉(zhuǎn)過(guò)程中，企業(yè)雖然看上去是主要受益損失者，但實(shí)則是最后的主要得益者，因?yàn)槠髽I(yè)勞工可以依靠從企業(yè)中劃轉(zhuǎn)的全國(guó)社會(huì)保障基金，使生活水平和身體健康得到了必要的保障。由此也可以保障企業(yè)社會(huì)勞動(dòng)者資源的持續(xù)供應(yīng)，并最終推動(dòng)了企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。而身為劃轉(zhuǎn)社會(huì)資本的臨時(shí)接收者，全國(guó)社會(huì)保障基金董事會(huì)也必須發(fā)揮社會(huì)資本的最大效益，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)并管理其他基金運(yùn)營(yíng)，在確保運(yùn)行穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)了其他基金運(yùn)營(yíng)的利益性。

（三）拓寬投資渠道，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

在歷年的全國(guó)社會(huì)保障基金的投入環(huán)節(jié)中，不應(yīng)該過(guò)度拘泥于銀行存款、證券融資或者國(guó)債買(mǎi)入等傳統(tǒng)途徑，而必須開(kāi)辟全品種投入途徑，比如在國(guó)外資本市場(chǎng)投資、實(shí)業(yè)投入、商業(yè)保險(xiǎn)投入、股指現(xiàn)貨或者信托服務(wù)投入等。但是在實(shí)際投資流程中，需精算各品種項(xiàng)目的所占比例，以確保資金穩(wěn)定性和收益性。以實(shí)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目為例，全國(guó)社會(huì)保障基金在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作流程中也可傾向于投入公用事業(yè)項(xiàng)目，但由于這些實(shí)業(yè)發(fā)展的主要受益者都是普通人民，所以即使損失最大也會(huì)有國(guó)家承擔(dān)，有利于提高資金的穩(wěn)定性。

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