拜登政府中東政策調整與中東形勢新特征

董漫遠

受美國籌謀“大國競爭”并從中東收縮力量、俄烏沖突牽制美國資源聚攏、中東國家自主空間擴大等因素影響，當前中東形勢呈現緩和面擴大、動蕩面收縮的總體特征。一方面，區域內國家著手改善關系;另一方面，地區熱點矛盾與沖突逐漸降溫。但這一趨勢尚存變數，主要表現為恐怖主義勢力卷土重來，部分國家內部社會矛盾、教派沖突加劇，國家間不同陣營分野清晰、小摩擦不斷等。

拜登政府上臺以來，對內將主要精力聚焦在應對新冠肺炎疫情、恢復經濟和彌合社會撕裂上。這從總體上制約了美國對外資源投入，迫使美國尋求以低成本來維系全球霸權。同時，拜登政府將有限的外部資源大部分用于“大國競爭”，因此不得不調整其中東政策。

在部分沿用特朗普政府中東政策的基礎上，拜登政府也進行了一定程度上的“糾偏”，其核心是“求穩”，旨在穩定地區熱點、恢復盟友體系凝聚力，主要政策動向包括以下四個方面：

2021年10月13日，美國國務卿布林肯在華盛頓與到訪的以色列外長拉皮德和阿聯酋外長阿卜杜拉舉行會晤。（IC Photo圖片）

首先，高調重返伊核協議履約談判。拜登政府認為，中東形勢穩定與否的關鍵在于伊朗。只要伊朗不激進，中東就不會大亂，美國就能避免被迫投入資源，進而更好維護自身地區利益。因此，拜登政府自上臺伊始便開啟與伊朗的間接談判。從伊朗的角度看，其須通過迫使美國解除制裁以改善發展環境、擺脫經濟困境，使國家步入良性發展軌道并正常參與地區經濟合作。一年來，伊核問題維也納會談已經進行了9輪，各方圍繞美國重返伊核協議和解除對伊制裁、美伊同時履約有望達成妥協，形成利益置換。雖然俄羅斯提出履約協議不能與涉烏問題制裁掛鉤，但美國出于戰略全局考慮，有可能默認俄方要求，從而盡快實現履約。俄烏沖突爆發以來，美國試圖說服沙特、以色列等盟友，稱恢復履約便能捆住伊朗手腳，使其無法擁核。

其次，重提解決巴以沖突的“兩國方案”。在巴以問題上，特朗普政府曾推出一系列極端舉措，例如剝奪包括巴勒斯坦獨立建國權（擁有完全主權）在內的主要合法權益;支持以色列在東耶路撒冷和約旦河谷擴建定居點并宣示“主權”;支持以色列將耶路撒冷確立為“永久首都”，將美國駐以使館從特拉維夫遷至耶路撒冷等。拜登政府認為，特朗普政府的巴以政策不利于美國聚焦“大國競爭”，也不利于美國聚攏阿拉伯世界盟友，故重拾“兩國方案”，并采取“糾偏”舉措。拜登政府上臺后，先后與以色列內塔尼亞胡政府和貝內特政府就重啟“兩國方案”多次進行溝通，與埃及、約旦、沙特等國交換意見。拜登政府之所以重拾“兩國方案”，目的有三：一是緩解巴以緊張關系，避免巴以問題被地區反美國家和勢力利用，進而刺激地區局勢再現動蕩，迫使美國調動資源應對;二是緩解阿拉伯世界親美國家在巴以問題上的“兩難”壓力，使它們能從容配合美國的中東戰略;三是以重拾“兩國方案”為敲門磚，推動更多阿拉伯國家與以色列媾和。

再次，主動為熱點問題降溫，以策應“大國競爭”。為配合伊核協議履約談判取得進展，拜登政府終止對沙特等國在也門軍事行動的支持，將胡塞武裝從涉恐名單剔除，敦促沙特提出和平解決也門戰亂的倡議，同時要求伊朗停止對胡塞武裝的支持，默認韓國、日本“分階段”解凍購買伊朗石油的應付款，承諾不為國際機構對伊提供抗疫援助設障。在利比亞問題上，拜登政府支持聯合國主導下的兩派和解談判，支持利比亞過渡政府主持大選。雖然原定大選日期因東西兩派矛盾難解而推遲，但美國的利比亞政策未變。此外，為防止盟友在爭奪東地中海天然氣資源時內訌，同時為了拉攏土耳其，進而疏遠俄羅斯和伊朗，拜登政府于2022年1月宣布退出希臘—塞浦路斯—以色列三國海底輸氣管道項目。

最后，修補美國在地區盟友中的“信譽”。針對特朗普政府損害美國“信譽”的現實，拜登政府采取了一系列“補救”措施，包括不使用“美國優先”表述，強調尊重地區盟友利益訴求，允諾幫助地區盟友克服經濟困難，承諾“不再拋棄”敘利亞北部庫爾德武裝，承諾當盟友面臨重大安全危機時美國將實施“保護”等。雖然拜登政府上述承諾虛多實少，但其動機還是力求穩定盟友體系，避免美國中東議程屢遭敷衍。進入2022年后，拜登政府將支持敘利亞北部庫爾德武裝“敘利亞民主軍”作為恢復地區“信譽”的樣板工程，多措并舉，包括重申所謂“不拋棄”原則，將在敘油氣收入轉交“敘利亞民主軍”，以“反恐”為名幫助“敘利亞民主軍”在代爾祖爾、哈塞克等省擴充地盤等，企圖吸引地區盟友關注，改變它們對美國“背信棄義”的看法。俄烏沖突爆發后，中東盟友對美國設套誘俄對烏動武又生疑慮，美國再次解釋“不會拋棄中東盟友”。

拜登政府調整中東政策催生三大效應：一是削弱了美國在中東事務中的主導地位與作用。美國在中東事務中的地位和作用與其投入存在較明顯的正比關系，即投入多，地位與作用就強。二是加劇了地區盟友對美國的不信任感，美國逐漸減少對中東事務的資源投入及參與程度，使得其盟友更加憂慮美國在“關鍵時刻”靠不住，不愿成為美國自私自利政策的犧牲品，并開始為“安全不測”未雨綢繆。三是一定程度上改變了地區格局。美國中東政策的收縮客觀上為地區國家擴大自主空間提供了條件。它們認定美國籌謀“大國競爭”與掌控地區局勢之間構成魚和熊掌不能兼得的困境。因此，區域內國家紛紛強化參與地區事務的主動性、爭取自身利益。

在美國調整中東政策的大背景下，不少區域內國家選擇重新評估地區形勢，在許多重大地緣安全問題上彌合分歧，力爭在眾多熱點問題上改善關系，為地區形勢降溫。

首先，主要地區強國均致力于緩和或改善關系。其中，伊朗、沙特、土耳其、埃及、阿聯酋等國間的緩和互動引發廣泛關注。伊朗與沙特被外界認為是宿敵，但自2021年4月以來，雙方在伊拉克、阿曼、科威特等國的撮合下，圍繞緩和雙邊關系在伊拉克首都巴格達相繼舉行了4輪談判。此外，伊朗和沙特外長同時出席“巴格達合作與伙伴關系會議”，并就復交問題展開探討。土耳其曾因沙特王儲“邪惡三角說”、卡舒吉事件和穆兄會等問題與沙特、埃及、阿聯酋等國交惡，但自2021年以來，土方主動調整地區政策，積極尋求與三國改善關系，并得到積極回應。其中最具標志性的事件是阿聯酋阿布扎比王儲穆罕默德成功訪問土耳其，雙方簽訂了十幾項合作協議，阿聯酋還決定出資100億美元幫助土耳其穩定里拉匯率。

其次，海合會分裂基本愈合。2017年6月，沙特因卡塔爾與伊朗和土耳其過從甚密，以卡塔爾“支持恐怖主義”和“危害地區穩定”為由，攜阿聯酋、巴林、埃及等國與卡塔爾斷交并實施陸海和部分空域封鎖，造成海合會深度分裂。沙特等國本以為卡塔爾會因此屈服，但卡塔爾在土耳其、伊朗全力支持下非但沒有讓步，反而頂住壓力，放手與土伊兩國深化全方位合作。因此，卡塔爾在地區事務中的作用不但沒有萎縮，反而增大。海合會分裂嚴重影響沙特在阿拉伯世界的號召力及與美國就地區事務進行博弈的資本，沙特對此心知肚明，遂決定主動修復關系。2021年1月，沙特召集海合會歐拉峰會，主動放低身段邀請卡塔爾元首與會，并給予其高規格禮遇。峰會期間，沙特、埃及、巴林、阿聯酋等國宣布與卡塔爾復交，且不再干涉卡塔爾繼續與伊土兩國發展關系，海合會分裂由此基本愈合。

2021年1月5日，沙特阿拉伯王儲穆罕默德在歐拉迎接卡塔爾埃米爾塔米姆。（新華社圖片）

再次，阿以關系孕育更大突破。2021年3月23日，以色列舉行兩年內的第4次大選，內塔尼亞胡領導的利庫德集團雖然在議會中獲得30席，成為第一大黨，但組閣失敗。同年6月2日，“擁有未來”黨領導人拉皮德與統一右翼聯盟領導人貝內特達成協議，以色列成功組建八黨聯合政府，由貝內特先出任總理，兩年后由拉皮德接任。但由于八黨聯合政府是左、中、右勢力和阿拉伯政黨首次同時加入的“政治大雜燴”，執政基礎脆弱，出現內訌導致解體的概率較高，因此貝內特和拉皮德在政治上小心翼翼，以避免政府垮臺。為穩妥執政起見，貝內特政府將鞏固“亞伯拉罕協議”成果、謀求以阿關系新突破作為外交主攻方向。2021年6—10月，以色列外長拉皮德對海灣和北非國家展開以“鞏固和拓展和平”為主題的外交攻勢，出席以色列駐阿聯酋、巴林、摩洛哥使館開館儀式，與三國簽訂一系列涵蓋經貿、投資、人文交流、科技創新、農業、智慧城市等領域的合作協議。其中，以色列與摩洛哥簽訂軍事合作協議尤其引人矚目。2021年9月，貝內特總理出訪埃及，與塞西總統會談并簽訂包括深化天然氣領域合作在內的多項協議。2021年12月，貝內特總理高調訪問阿聯酋，將兩國關系賦予戰略內涵。2021年12月和2022年1月，阿聯酋、巴林與美國和以色列兩度舉行大規模海上聯合軍演，這是阿拉伯國家首次與以色列進行聯合軍演。以色列與埃及、約旦等國關系的新進展，引起阿拉伯世界關注，更多阿拉伯國家開始研究轉變對以政策，與以展開不同渠道接觸。這些國家包括阿曼、卡塔爾、科威特、突尼斯、毛里塔尼亞等。此外，利比亞東西兩派為爭取美國的支持，競相派團訪問以色列商討建交事宜。未來一段時期，或將有更多阿拉伯國家與以色列建交，阿以關系醞釀著更大范圍的改善。

在認識到中東地區緩和面擴大的同時，也應注意到地區動蕩仍未完全消除。

首先，少數熱點仍有間歇性沖突。例如，2021年5月及2022年4月，以色列與哈馬斯及巴勒斯坦民眾爆發大規模沖突，造成大量人員傷亡。這兩大事件有密切政治關聯。2022年4月的沖突是2021年5月雙方沖突的繼續和深入，嚴重制約“兩國方案”的談判前景。其邏輯脈絡是：哈馬斯利用疫情下民眾對巴民族權力機構的不滿，繼續逼迫后者兌現“舉行總統及議會選舉”的承諾，試圖通過選舉改朝換代;后者則將“大選無法舉行”的責任推給以色列，并恢復與美以政治接觸和安全互動，美以將加沙重建資金及資源交由巴民族權力機構掌控，使哈馬斯缺少爭取民心的資本，從而挫敗哈馬斯奪權企圖;哈馬斯利用2022年齋月再次動員民眾在阿克薩清真寺及周邊舉行反以、反阿巴斯示威，在猶太教徒禱告活動時引發沖突，導致以色列軍警驅趕并鎮壓巴勒斯坦抗議民眾，哈馬斯借機指責巴民族權力機構“與美以勾結”，號召民眾將其推翻。又如，也門胡塞武裝與沙特領導的聯軍在也門馬里布等省的爭奪戰仍在繼續。因沙特空襲薩那、荷臺達等地，胡塞武裝從2022年2月起多次發動對沙特、阿聯酋境內目標的導彈和無人機襲擊。

2022年3月27日，以色列北部城市哈代拉發生槍擊事件，極端組織“伊斯蘭國”聲稱對此負責。（IC Photo圖片）

其次，受駐阿富汗美軍倉皇撤離、塔利班重新奪權的鼓舞和啟迪，中東地區恐怖和極端勢力卷土重來。阿塔經20年與美軍、北約聯軍和阿政府軍較量而再度掌權，鼓舞了中東地區恐怖和極端勢力的斗爭信心，它們企圖繼續通過“圣戰”實現自身的政治目標。特別是以“伊斯蘭國”為代表的主流恐怖勢力自2018年以來進行戰略調整后，實力明顯恢復，在敘利亞、伊拉克發動了多起恐襲或劫獄行動，擴大了影響。自塔利班在阿富汗重新掌權以來，“伊斯蘭國呼羅珊分支”在阿富汗境內制造了多起恐怖襲擊，不斷煽動教派矛盾，使阿富汗本已脆弱的安全環境雪上加霜。值得注意的是，2022年3月27日，“伊斯蘭國”首次在以色列北部城市哈代拉發動恐襲，開始以實際行動來兌現“滅亡以色列”的政治宣示，意圖在伊斯蘭世界進一步擴展社會基礎。

最后，少數國家內部出現政治和社會動蕩。例如，黎巴嫩自2020年8月發生貝魯特港口大爆炸以來，國家陷入多重危機，此后的三屆政府始終未能帶領國家走出困境。受美國對敘利亞制裁“凱撒法案”的連帶影響，黎巴嫩境內美元兌換和交易受限，導致黎鎊信用崩潰，物價飛漲，民眾生活苦不堪言。2021年10月起，黎巴嫩國內大規模停電，導致生產停頓、民怨沸騰，民眾紛紛走上街頭表達不滿，黎巴嫩國內社會多重危機面臨失控風險。在突尼斯，以穆兄會為基礎的“納哈達運動”自2010年底以來一直控制議會，試圖以伊斯蘭教教義立法，進而改變世俗主義國家性質。在新冠肺炎疫情沉重打擊突尼斯經濟后，“納哈達運動”借民生困境再次策動街頭游行示威活動，對以賽義德總統為代表的世俗主義勢力發難，要求修憲，進而改變國家制度設計，這導致世俗主義勢力進行反擊。2021年9月22日，賽義德頒布總統令，延長暫停議會權力期限，剝奪議員起訴豁免權，廢除法律合憲性審查委員會，解除邁希希總理職務，并于同年9月29日任命娜杰拉（女）出任總理，對宗教勢力發出強硬信號。但“納哈達運動”仍不放棄策動街頭抗議集會和游行，2022年俄烏沖突爆發后尤為如此，突尼斯國內局勢短期內難趨穩定。

觀察當前中東地區力量分化組合和格局現狀，可以發現陣營劃分基本清晰，美俄兩國主要圍繞敘利亞、伊拉克、利比亞、也門、巴勒斯坦等熱點問題形成兩大集團。一方面，美國主導構建了“遏伊（朗）防俄”體系，主要成員包括沙特及海合會、埃及、以色列、約旦等國家和地區組織。從反美陣營看，伊朗牽頭組建的“什葉派新月地帶”，意在與沙特爭奪伊斯蘭世界領導地位，與敘利亞等國聯手同美國角逐。但這一格局并不穩定，以色列作為美國首要盟友與俄羅斯保持特殊關系，在當前俄烏沖突中拒絕對俄制裁，并斡旋俄烏停火?？仆?、阿曼、卡塔爾等國對伊朗政策溫和。土耳其作為北約國家，利用大國矛盾縱橫捭闔，在某些利益關切上自詡“美國盟友”，與美國激烈討價還價，而在另一些利益關切上則與俄羅斯、伊朗形成組合。美國多次嘗試拆散俄羅斯—土耳其—伊朗組合，卻屢屢受挫。

中東地區形勢總體緩和且趨于長期化有著深刻原因，一方面，美國所謂“大國競爭”戰略需中長期投入，因此必須從中東收縮資源。歷史反復證明，美國在中東投入越大，中東越動蕩;投入越少，中東沖突與戰爭就越少。另一方面，局勢緩和符合地區各國中長期利益訴求，而美國戰略收縮客觀上也增大了地區各國自主空間。各國會據此營造與之相適應的地區緩和環境。更為根本的是，經濟發展、產業轉型、民生改善，是中東各國維護國內穩定的迫切需要，各國共同催生“緩和利發展”“發展促和平”氛圍的條件逐步呈現。