白洋淀流域農村河長制二元遞進共治機制及途徑研究

史藝萌，苑紫彤，王 軍

（河北農業大學，河北保定 071000）

0 引 言

多年來，白洋淀流域水環境治理狀態呈現跨區域、跨部門、跨層級；流域治理政出多門，利益結構重疊，協調性合力不強；工程、技術、管理等治理手段耦合不足；邊際治理投入遞增較快，邊際治理效果尚不穩進。進入“十四五”時期，白洋淀流域“三線一單”實施必將更嚴格，京津冀生態協同支撐能力亟待快提升，雄安新區水城共融美景對生態管控標準要求更高，山水保定京畿之功能更善美，以水定城更尊重水倫理，白洋淀流域中上游保水量、深治污、強修復、提水質、水功能區高達標率指標更約束，供、用、節、排，回全水循環更需全鏈接，上下游、左右岸、城鄉間、“條”“塊”間、水質水量、地表地下和人水間更應大統籌，治水供需兩端失衡矛盾，農村難點更需早破解并早攻堅。其中，因政府、農民、市民、企業和NGO 多主體利益目標方向各異，疊加資源稟賦、要素差異、行政壁壘、條塊分割，導致水生態系統平衡負反饋與經濟增長正反饋機理互斥消長，治水制度創新不足，流域治理多主體集體行動困境化風險尚存。

從2007年太湖藍藻事件，江蘇雙河長制的應急實施，2008年滇池流域“河（段）長負責制”的探索，2014年浙江省“五水共治”制度創新，倒逼2016年底中辦和國辦《關于全面推行河長制的意見》，從地方實踐創新上升為國家治水方略即：河長領治、黨政同責、四級河長、部門聯動、全民共治格局。有利于完善政府主導、企業主體和社會參與的水環境治理體系；有利于強化流域利益相關者公民民主權利參與保障，并糾偏“環保不下水，水利不上岸”部門協同不夠、“治水歸政府”全能化包攬、“上熱下冷”基層參與不足以及“運動式”治理等質疑［1，2］；有利于農民從邊緣地位逐步主體化、系統化參與到京津冀保（定）雄（安）的農村水協同聯動聯治。所以，將白洋淀流域河（湖）長制在其生態紅線、資源利用上線和環境容量下線“三線一單”“最嚴格最高標準管控”下，從“治湖—治水—治河—治污—治人—治官”的邏輯升級為“治水先治人，治人先治制”的邏輯構建，其流域農村共治模式力求成為京京津冀保雄生態協同乃至全國流域治理的典范。

國外學者關于流域水環境管理的研究包括設立流域委員會、立法、跨流域協作、自下而上和運用科技等治理模式。分析加拿大新不倫瑞克省加強科技手段制定協作治理政策開展水資源管理保護［3］；在俄亥俄州協作流域治理案例中，政府主導越來越傾向于政府和NGO結合共同參與，政府適度給予社會組織自主權，合作來實現政府的流域治理的政策目標［4］；通過對加拿大地方水資源委員會的民主實踐評估，得出以公民參與決策的自下而上的流域治理是改善環境的較好的社會治理效果［5］。

國內河長制的研究從理論依據、模式規避困境、治理主體演進展開。關于河長制的理論依據。除了以水文學、水資源、水環境和水法律為核心的基礎框架外［6］，還提出制度變遷理論，誘致性制度變遷和強制性制度變遷能夠解決外部性，地方性河長制屬于自下而上自發地的誘致性制度變遷，而由上而下的屬于政府為主體強制性手段變革制度［7，8］，多中心治理［9］、集體行動［10］、制度嵌入［11］、激勵悖論［12］、行政發包［13］、技術嵌入協同治理［14］、政策執行博弈等從公共管理和治理領域尋求。

關于河長制規避困境的研究。河長制具有職責歸屬明確、權重清晰，同時存在政府與農戶間信息不對稱、政府工作監督困難等無法根除委托一代理制度缺陷，忽視社會力量和問責困難等［15］；權威依托的等級制協同模式，短期提高了協同效率，但長期則面臨著能力、組織邏輯和責任等困境的挑戰，應從權制、法制、德制的視角分析而完善［16，17］。

關于河長制治理結構和主體演進方面，有基于行政與民間途徑的雙軌河長制［19］。建立多元主體參與的共同體治理模式，不斷完善公眾參與、生態環境聯合防治與多元主體協商共治等制度［20］，有水環境治理經歷政府包攬全能的一元化獨立治理、政府與農戶征補協同治理或政府與企業管控共治二元化城鄉共同治理以及政府主導、企業農戶主體、社會組織參與的多元善治階段［18］。關于河湖長制政府與社會二元結構及其互動遞進持續創新路徑，有政府政策創新的擴散路徑劃分為象征采納、理性學習、上層吸納和壓力輻射四種路徑［21］。

可見，河（湖）長制是中國特色的流域管理的創新，文獻研究及案例與現實中白洋淀流域的河長制研究的不足亟待定性趨勢和定量化精準研究，以良政善治確保加快白洋淀流域河（湖）長制在“十四五”期間持續高效運行。本文擬構建現行河（湖）長制，政府與基層功能遞進，二元結構健全協作并漸變向三元和多元善治演進，法治、德治和自治三維遞進鄉村治理的農村水環境共治路徑。

1 理論分析框架

從概念界定上，“二元”是指的政府和農民。其一，政府既指“條與塊”管理從科層體制下的省、市、縣、鄉村五級黨政同責的“一把手”和同級涉水的地方性水利、生態環境、農業農村，自然資源部門和財政部門等；其二，農民既包括戶籍名義農戶，實則農民工，主要按留存農村年齡性別劃分的“三種人”，又包括按照政經尺度劃分的鄉賢和良民。在鄉村振興和建設的視域內，鄉村工業化和城鎮化，以城鎮涉水工程作為點源排放和綠色治理兩類，企業的主體已漸被公認，而水治理環保社會組織（NGO）具有為政府、企業和農戶提供雙向服務的功能，故將其劃歸三元和多元之列。這里“遞進”概念是指功能性演進和推進之意，尤其“參與”概念不只是目前偏于被動邊緣化地位、輿論宣傳為主要形式參與內容表述的一般理解，而是從生計導向經濟核心的權能以及向民主權利層級的實質性參與，即是指從低端農民生計保障，生態權的賦利獲得，再到高端民主化共建、共治和共享的責、權、利占有。

因水環境的經濟學本質是外部性，政府、農戶等的行為抽象為邊際量可比較成本和收益，在運用logistic 模型多元回歸分析獲得意愿性自變量與因變量的傾向程度分析分別從農戶個人特征及家庭特征、心理認知、政府手段、權利保障等四個方面研究影響農戶參與水治理意愿為目標，聚焦突破雄安新區啟步建設生態管控趨嚴，城鎮化仍保留鄉村，政府與農戶二元主體共治賦權瓶頸，為有企業和社會組織三元和多元的共治到共商共治共建共享的善治更優遞進治理打下基礎，著眼“十四五”時期和更遠期，創建白洋淀流域上游和雄安新區水治理模式，提供制度優化變遷的白洋淀范例。

1.1 基于鄉村治理的理論解析

1.1.1 法治、德治、自治維度約束機制

河長制框架下實現政府與農戶協同治水有賴于網絡、協作、整合等關鍵變量發揮作用，將鄉村自治、法治和德治“三治結合”推動基層鄉村治理創新為水環境協同治理提供途徑。法治是鄉村治理體系的基本方略和重要保障，在河長制中表現為建立一套以法律條文和文本為主的行動約束體系；德治為鄉村治理體系的價值基礎和道德支撐，體現對鄉土文化的挖掘和感召，發揮環境道德的引領、規范和約束作用，為自治、法治贏得情感支持、社會認同，使環境道德規范內化成人們的行為自覺；鄉村自治是在河長制水治理中關鍵在于爭取農民的主動參與，激發主體的自覺行動。

1.1.2 價值、制度、結構因素

環境價值因素影響利益主體的環境理念，將政府生態為主與農戶收入為主的價值協同包括對環境倫理、信任和共建共治和共享的共享理解。環境倫理是強化人類對環境的尊重和順應而不是戰勝，信任是減少權力和利益沖突、促進政府與農戶雙向責任共擔和協作共治的重要前提［12］；共享體現為人與自然和諧相處，是促進部門之間、政府與公眾包容與信任的橋梁，有利于形成共同治水目標而采取集體統一行動，是協調多主體有效互動的前提；結構要素作為跨部門、多主體合作的機會之窗受到“權責配置”“利益沖突”“雙重制度邏輯”等外部因素影響，政府與農戶協同互動過程中存在著多元博弈，挑戰歸結于組織維度進行權責重新配置。制度設計要素要求基于共同的價值觀而設計一套打破河長制制度結構與資源配置等沖突的機制，形成政府與農戶共同激勵，促進責任共擔，這是克服協同治水的“能力和責任困境”、保障河長制政府與農戶協同治水可行性和執行有效性的關鍵。

2 數據與方法

2.1 數據來源

作為海河流域大清河水系的白洋淀流域，淀內外污染源中，淀外污染源包括生活和工業污染點源排放和隨地表徑流進入河道或淀區的農業和農村面源污染物。淀區內源污染源來自淀區底泥釋放，淀區居民的生活垃圾和污水、淀內開展的旅游等。近20年，因蓄水不足，水位在5.70～7.27 m 之間，低于功能區8.4 m 要求，多數監測點位未達到功能區Ⅲ類水質要求。2005-2010年間有好轉，2011-2015年間Ⅳ類—劣Ⅴ居多，2017年全淀平均水質為Ⅴ類，2018年河湖長制實施，強勢推進污水廠提標擴容、城鎮雨污分流、農村污水整治、河道清淤治理等，2019年主要河流入淀水質大幅改善，全部達到了Ⅳ類（由2006-2010、2011-2015、2017、2019年《保定市環境質量報告書》等數據整理）。近期，實地調研訪談問及淀區居民“實行河長制后白洋淀水環境有改善嗎？”表示有一定改善和很大改善占比達56%。

2019年5月團隊成員前往雄安新區橋西村、西街村和東田莊等村進行調研，共發放問卷216 份，其中有效問卷數量為206份；2019年8月團隊成員深入到白洋淀淀區典型村莊大淀頭村和趙莊子村對農戶參與水環境治理情況進行調查，設計并發放300份問卷，回收有效問卷數量288份，2020年10月再次前往白洋淀與政府、企業和涉及河長工作人員訪談，調研數據真實充分，本文采用2019年8月的調研數據進行分析。

2.2 描述性數據分析

第一，河湖長制績效正面自評居多，缺少公眾社會評價。農民對政策的參與和懲罰機制上感知較為強烈，但對政府政策的出臺評價不足。288個樣本中，農民對出臺政策出臺、政策執行、參與機制、監督機制、懲治機制、制度回應和總體評價的評分均值分別為2.04、2.29、2.68、2.61、2.67、2.55、2.35。由此可以看出，農民對政府政策出臺和執行手段評分較低，政府在水環境治理中政策體系仍不夠具體完善，政策執行手段上偏向于管制型，導致行政力量大，而農民對治水的參與感較差。近幾年來，由于政府加大了白洋淀的治水力度，農民在白洋淀水治理中有參與的積極態度，因此農民對政府治水工作的總體評價相對較高，這與實際調研情況比較吻合。

第二，基層與頂層上下級互動不夠，農民參與不足。長期以來，為了規避風險，水環境政策從制定、執行、監管全過程由政府壟斷，農民長期被排斥在公共事務之外。河長制方案主要強調政府責任和義務，對于公眾參與權利的具體內容只有零星規定，涉及公眾參與內容和路徑多是“大力宣揚”“充分發動”“聽取意見”等詞匯，參與主體的范圍和內容規定較為含糊。在關于農戶環境權力保障感知調研問卷中，表示“非常同意”和“比較同意”政府有效保障了自身的環境民生權（水、空氣、土地等生存發展安全）、知情權、參與權、監督權、決策權、訴訟權的均值分別為74.3%、53.5%、42.4%、36.9%、32.6%、36.5%，見表1。這反映出政府有效保障了白洋淀周邊農戶的環境民生權，也踐行了提供和保護環境的環境倫理責任，但同時反映出農戶的環境民主權保障不足的問題。

表1 關于農戶環境權力保障感知Tab.1 Perceptions of farmers'environmental rights protection

2.3 研究方法

筆者利用SPSS24對調研數據進行統計分析，對實施河長制政策中農戶水環境治理意愿各因素的影響程度及其顯著性水平做出定量化估算，在分析政府與農戶二元共治機制的影響因素時主要用到了logistics 回歸的方法，間接地、精準地找出影響農戶參與程度的因素。根據調研數據，本文以“農戶參與水環境治理意愿”作為因變量，主要選取上述描述統計分析中的認知與意愿為自變量，分別從個人特征、心理認知、政府手段、權利保障四個方面分析實施河長制中農戶參與水環境治理意愿的影響因素。在定性基礎上同時結合定量方法共同擬構架白洋淀出雙層河長制水治理機制和多元共治的框架提供理論基礎與有效路徑。具體變量說明見表2。

表2 變量釋義、賦值與預期作用方向Tab.2 Variable definition，assignment and expected action direction

根據變量的選取，建立如下logistic模型：

式中：Y為被解釋變量；Xi為自變量（性別、年齡、受教育程度…）；μ為隨機擾動項。

3 結果與分析

3.1 模型回歸結果分析

通過logistics 模型回歸分析，分別從農戶的個人特征，心理認知，政府政策手段執行，政府對農民權利保障4個方面分析得出農民對水環境治理參與付費意愿、政府水治理征費補償政策的滿意度、政府回應人們訴求的滿意度、政府對農民水環境人生權的保障和知情權的保障5 項自變量，對河湖長制二元共治機制有顯著影響，為政府與農民二元水環境共治的遞進機制構建奠定有力的基礎。

基于SPSS24軟件分析，由回歸分析可得到以下結果：

從模型估計結果可知，-2Likelihood值為144.115，Cox＆Snell R2為0.244，NagelkerkeR2值為0.448，顯著性水平為0.004，模型整體擬合效果較好，具有分析意義。具體分析如下：

3.1.1 農戶個人特征對二元共治機制的影響分析

結果顯示，性別、年齡和受教育程度對農戶參與治理意愿的影響均不顯著，說明：①性別因素對農戶參與水環境治理意愿沒有顯著影響，無論男女對參與政府與農戶二元共治淀區水環境機制的認知基本一致。②不同年齡段的農戶對參與水環境治理意愿沒有顯著影響。③模型估計結果農戶的受教育程度對因變量影響不顯著的原因是由于自變量之間的相互影響，但在實地調研中農民受教育程度越高，水環境參與治理意愿更高，對公益性的水環境污染治理行為的興趣更高。

表3 模型估計結果Tab.3 Model estimation results

3.1.2 心理認知對二元共治機制的影響分析

農民的個人心理認知是德治的前提，從模型結果可以看出，水環境治理參與付費意愿對因變量有顯著影響，且呈現負相關關系，即農戶付費意愿越低，參與水環境治理意愿越高，大部分農戶雖愿意參與到水環境治理工程中來，但對于付費參與的形式較為排斥，付費占收入的比例大小導致農戶承受力的變化。說明通過環境道德規范和約束農民的行為的德治還有待完善。本地水環境治理現狀認知對因變量的影響均不顯著。模型結果不顯著的原因是由于農戶是有限理性個體，是在衡量多方面因素后的理性選擇，受農戶主觀意識、實際環境等因素的影響，因此影響不顯著。

3.1.3 政府手段對二元共治機制的影響分析

政府手段是河長制共治機制自治維度的具體體現，模型估計結果顯示，對政府水治理政策的滿意程度和對政府回應人民訴求的滿意程度兩項自變量對農戶參與水環境治理意愿影響均顯著，這說明從農戶角度對政府治理白洋淀流域水生態環境過程中發揮的正向作用認可度較高，農戶對政府信任度的認知進一步提升，與政府共同治理淀區環境。主要原因是：政府威信較高，農戶對政府職能了解較為全面。實地調研中問卷主要針對農戶發放，農戶認識到政府充當著一定重要職能，實際水治理效果得到農戶支持，從而導致農戶對政府手段的滿意程度對其參與意愿有顯著影響。農村環境治理農民參與不高、村委會與鄉政府的不協調等問題與村干部和農民群眾素質不高有某種內在聯系，要根本上解決這些問題，需要在制度約束下謀求政府民主管理和鄉村自治的良性互動。

3.1.4 權利保障對二元共治機制的影響分析

從模型結果可以得到，政府對公民水環境民生權的保障和政府對公民水環境知情權的保障兩項自變量對農戶參與水環境治理意愿影響顯著，政府對公民水環境訴訟權的保障對因變量影響不顯著。模型結果說明政府有效的保障農戶水環境的民生權和對農戶水環境污染和治理的知情權，對農戶參與水環境治理意愿有正向促進作用。主要原因是：從法治維度來看，政府以良好的法律環境孕育社會成長，更好發揮其社會中間層組織、協調功能，通過對公民水環境民生權、知情權以及訴訟權的保障，充分發揮了政府的職能，加強了立法執法明確農民地位，拓寬其參與途徑、時機和程序。

4 政府與農民二元水環境共治的遞進機制構建

如圖1所示，從政府權力運行的向度來看，河長制體系中的人員配置呈現出“直線—職能”結構與“矩陣型”結構相結合的組織形態，上級政府和下級政府之間體現著縱向的垂直領導。從政府運行職能的角度來看，頂級河長掌握著在政策制定、政策執行、政策監督、政策評價四個政策體系，以及社會管制型、利益誘導性和社會制衡型三類手段體系，更好地構建價值、制度和結構三個維度的河長制分析框架，進而進一步構建政府與農民二元水環境共治的遞進機制。

圖1 河長制鄉村治理結構改良框架Fig.1 Framework for improving the rural governance structure of the river chief system

4.1 強化政府遞進主導，完善各級政府職能

加強黨對于河長制政策落實的領導權、監督權、評價權，完善考核問責制度，強力推動河長制“自上而下”推進，強化黨的領導主體責任，推動治理手段與模式變革，統一流域生態環境行政管轄權，運用系統思維，實現激勵措施制度化、治理手段多元化，完善技術參謀制度。完善各級干部的綠色考核制度，強化過程考核及離任考核機制，進而逐步形成“良正善治”的黨領導格局。加強流域預警，完善關于細化公眾參與的政策細則，完善政府與農戶二元遞進治理結構。通過“政策+手段”雙體系共同進行水治理。逐漸加快政府從管控型，一元主導型的治理手段向補貼與征稅靠近的利益誘導型的水治理手段，最后形成政府主導、適度放權，企業、農戶共同參與治理、監督、評價的多元共治的社會制衡型的治理模式。

4.2 加快二元結構向三元和多元善治型河長遞進

改良單一依靠行政力量的治理慣性，發揮政府、市場和社會協同作用，強化現行白洋淀流域河湖長制內生態環境產權公有，全民共有、政府與農民共建、共治、共享的多元善治化治理導向。通過政府授權，下放治理功能，下移治理重心，實行獨立治理，向政府主導下的，政府與農戶二元，政府+企業+農戶的三元模式、政府+農戶+企業+社會組織+公眾+媒體等分權化、多元化和整體化治理演進，加快形成多元善治格局。具體包括：

全方位推展遞進共治。政府是規劃者、引導者、監督者，政府與企業、公眾、社會及NGO 建立合作伙伴關系，共同參與決策、投資、監督、評估等治理事務，政府從政策、法規和制度的視角，賦予農民權力、增加生態補償，并還權賦能于企業，共同推動“河湖長制”水治理；治理型企業通過組織發動、教育引導、權力制約和市場推動等形式，配合政府完成水治理機制的架構，組織協調農民深度參與到水治理中；農民參與具有廣泛的現實需要和主觀意愿，應充分發揮村民委員會監督管理作用提高農民參與層次；社會組織（NGO）以激勵市場主體的形式遞進地參與，實現共同協作和合作的共建和共治最終共享；農村環保組織為農民提供明確的組織參與平臺，充分參與到環境治理中來。故結合白洋淀水環境治理具體實踐，構建白洋淀水環境治理以政府主導、企業推動、農民遞進式階梯參與的“多元互動”治理機制，詳見圖2。

圖2 政-企-農“多元互動”治理模式架構Fig.2 Government-Enterprise-Agricultural“Multiple Interaction”governance model structure

5 結 論

本文基于白洋淀淀區大淀頭村和趙莊子村農戶參與水環境治理情況的288 個面板數據，從農戶的個人特征、心理認知、政府手段及權利保障四個方面通過二元logistic 模型分析了河長制實施中農戶參與水環境治理意愿的影響因素，得出以下結論：首先，政府在河長制水環境治理中政策體系仍不完善，政策執行手段上偏向于管制型，導致行政力量大，農民對治水的參與感較差；其次，基層與頂層上下級互動不夠，農民參與不足；最后，從自治、德治、法治的角度分析得到農戶的個人特征、水治理付費意愿、水環境治理現狀認知、對政府水治理政策和回應人民訴求的滿意程度、政府對農戶水環境權利的保障程度在不同程度上影響了農戶參與河長制水環境治理的意愿。

基于上述研究結論，得出以下政策建議：首先，強化政府遞進主導，完善各級政府職能，加強黨對于河長制政策落實的領導權、監督權、評價權，完善考核問責制度，運用系統思維，實現激勵措施制度化、治理手段多元化，完善各級干部的綠色考核制度，加強流域預警，完善細化公眾參與的政策細則；其次，加快政府與農戶二元結構向三元和多元善治型河長遞進，發揮政府、市場和社會協同作用，強化現行白洋淀流域河湖長制內生態環境產權公有，全民共有、政府與農民共建、共治、共享的多元善治化治理導向，全方位推進遞進共治；最后提出構建政府主導、企業推動、農民遞進式階梯參與的“多元互動”河長制治理機制。