三孩生育政策下0—3歲嬰幼兒托育服務需求調查與分析
——以佛山市三個行政轄區為例

周瑩瑩，梁卓欣，羅飛燕，葉李英

(佛山科學技術學院人文與教育學院，廣東佛山，528225)

一、研究背景

2016年1月1日，“全面二孩”政策正式頒布，根據國家統計局數據，2016年出生人口數量達到近十年的峰值，為1786萬，人口出生率為12.95%。[1]此后，我國生育率逐年走低，截至2021年末，出生人口數量為1062萬，人口出生率降為7.52%。[2]2021年5月，為積極應對我國人口老齡化問題、優化我國人口結構，《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》頒布，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。[3]2019年，《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》出臺，在這一政策及相關政策的引領下，各地掀起發展嬰幼兒托育服務的熱浪。佛山市的托育服務市場在探索與建設中，目前仍處于起步階段，存在許多阻礙和困難，如普惠性托育機構建設與發展緩慢。基于此，本研究立足嬰幼兒托育服務事業的發展，結合佛山市當前托育服務事業的發展情況，自編調查問卷，以佛山市托育服務需求為導向，提出符合佛山市發展實際的建設性意見，以期為推動佛山市嬰幼兒托育服務市場供需平衡、完善佛山市托育服務體系提供參考。

二、研究方法

(一)研究對象

本調查選取佛山市南海區、禪城區和三水區三個綜合發展水平呈階梯式差異的行政轄區作為研究對象。本研究主要采用文獻法、訪談法、問卷調查法，搜集、整理報刊、報告、網站等相關資料，對目標區域3個相關政府部門、8名托育機構從業人員以及15名家長開展線上或線下采訪，并利用問卷星通過托育機構和幼兒園對目標區域的家長發放電子問卷進行線上調查，共發放910份問卷，實際回收910份問卷，回收率為100%。其中，有效問卷875份，問卷有效率93%。本次問卷人口學信息如表1所示。

表1 研究被試人口學信息

(二)研究工具

采用調查問卷作為主要研究工具，參考浙江師范大學杭州幼兒師范學院嬰幼兒社會化養育課題組所編制的0—3歲嬰幼兒家長托育服務需求問卷以及前人相關的嬰幼兒托育服務需求調查問卷[4]，形成預設調查問卷，對預設調查問卷進行預試回收，再次修改問卷，形成最終的調查問卷。為保證數據分析的科學性、有效性，使用SPSS 22.0統計工具對部分數據進行處理。

三、研究結果與分析

(一)佛山市0—3歲嬰幼兒托育服務市場現狀

近年來，佛山市的托育服務市場在不斷開發和完善。2020年，佛山市人民政府辦公室推出了《關于印發佛山市促進3歲以下嬰幼兒照護服務工作實施方案的通知》(以下簡稱《實施方案》)，為佛山市3歲以下嬰幼兒照護服務事業的建設開發“佛山范式”。在《實施方案》的精神指示下，2021年，佛山市政協就“我市3歲以下嬰幼兒托育照護服務發展”展開專題調研，探析佛山市嬰幼兒托育服務市場現狀。本文結合上述研究，通過文獻分析法和調查法等，參考《佛山日報》、佛山市人民政府門戶網站等，得出佛山市嬰幼兒托育服務市場發展狀況。

1.入托率低且入托位數少

佛山市政協調研組的數據顯示，截至2021年7月，在佛山市常住人口中，3歲以下嬰幼兒有28.9萬人，佛山市實際提供托育服務的機構有680家，3歲以下嬰幼兒入托率約為6%。[5]國家“十四五”規劃綱要提出，到2025年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數達4.5個。據佛山市政協調研組統計，佛山市每千常住人口托位數為3.7個，可提供托位34600個，約占3歲以下嬰幼兒的12%。[5]可見，佛山市的嬰幼兒托位數欲達到國家規定的發展目標，需付出較大努力。

2.托育資源分布不均衡

一方面，托育機構類型構成不合理。目前，佛山市尚未有一家公辦托育機構，現有托育機構以民辦為主。其中，營利性托育機構共299家，占44%；普惠性幼兒園托班共93家，占13.7%；并且，85%的托育機構表示沒有接受過政府的相關支持和幫扶。另一方面，佛山市各區的托育資源分布不均衡。2021年10月，佛山市政協調研組提交了《佛山市3歲以下嬰幼兒托育照護服務發展情況調研報告》，報告指出，當前佛山市順德區提供托育服務的機構最多，有375家；南海區次之，157家；禪城區75家；三水區44家；高明區最少，僅29家。[5]

3.托育機構運營成本和收費高

佛山市較為成熟的托育機構的負責人說：“我們面臨的主要問題是經營成本高，目前托育收費要達到4000元/月才能實現正常運營。”然而，佛山市政協調研組的調查數據顯示，半數以上(占51.50%)佛山市民可接受的每月托育服務價格是1000元以下。這表明，托育市場實際價格明顯高于市民的預期價格。[6]調查數據顯示，降低受訪者入托意愿的主要因素是高額的入托費用。

(二)佛山市0—3歲嬰幼兒托育服務需求分析

1.受訪者生育意愿低迷，入托成本門檻高

受訪者的生育意愿不僅深深影響佛山市當前以及潛在的托育服務需求，也直接影響三孩生育政策的全面落實。調查數據顯示(表2)，在三孩生育政策背景下，不愿意生育二孩或三孩的人群占比為52.23%，比例最高；愿意生育二孩或三孩的人群占比較低，僅為13.60%；屬于“觀望者”即視情況而定的人群占比為24.91%。值得一提的是，沒有生小孩意愿的群體占比有9.25%。探究受訪者生育意愿低迷的原因，“幼兒教育成本、幼兒養育成本、孩子無人照看”是最影響受訪者生育意愿的因素，平均綜合得分分別為6.37、5.27和4.35。可見，幼兒教養成本是影響受訪者生育多子女的首要因素。與此同時，調查數據顯示，42.64%的家長不愿意選擇托育機構是由于其托育成本高，難以承擔。這表明，由于佛山市嬰幼兒托育機構的“高價”因素，受訪者不愿意讓子女入托。針對育齡群體生育意愿較低的現狀，嬰幼兒托育服務能否“以供應需”，對完善托育服務體系、緩解育齡人群養育壓力、提升生育率具有重要意義。

表2 影響生育意愿因素排序情況表

2.受訪者入托意愿不高，影響因素多元

受訪者入托意愿如表3所示，半數以上(52%)的受訪者不愿意入托，選擇讓孩子直接進入幼兒園就讀。“入托意愿”與“所在地區”的多重比較數據顯示，在入托意愿得分上，佛山市各區入托意愿總體得分存在顯著差異。三水區需求得分顯著低于禪城區(I-J=-0.245，p<0.05)和南海區(I-J=-0.238，p<0.05)的需求得分，這說明三水區受訪者入托意愿明顯低于禪城區和南海區。總體來看，受多元因素影響，受訪者的入托意愿不高。首先，主要因素是托育機構費用高，難以承擔。受訪的雙職工家庭表示，盡管他們存在托育需求，但考慮到高額的托育費用，只能拜托老一輩照顧。佛山市政協的調研結果也顯示，托育成本在需求側與供應側上存在差異。其次，隨著社會群體的受教育程度普遍提高，家長對嬰幼兒的科學認識有所提高，為保障嬰幼兒得到身心照顧，家長更愿意親自或至少托予近親照料嬰幼兒，盡力達到家庭與工作的相對平衡。最后，尚不成體系的托育服務市場和參差不齊的托育質量在一定程度上降低了受訪者的入托意愿。本研究調查顯示，25.26%的受訪者表示因找不到合適的嬰幼兒托育機構而感到焦慮。

表3 受訪者入托意愿及與所在地區之多重比較

3.受訪者的托育期望多元，市場尚未滿足

受訪者對嬰幼兒托育機構的期望直接反映了嬰幼兒托育市場的應然狀態。受訪者對托育服務的期望較為多元，主要體現在三個方面。其一，在托育機構類型的選擇上，傾向于選擇公益普惠性機構和托育一體化機構。大部分受訪者更愿意將嬰幼兒托付給政府部門舉辦的普惠性公辦托育機構(占49.1%)和幼兒園舉辦的托班或者小小班(占41.26%)，對社會上民營機構舉辦的私立托育機構傾向性低(僅占2.51%)。其二，對嬰幼兒托育機構服務時間的彈性要求較高。調查發現：期望提供“日間托育”的受訪者較多，占比為50.11%；期望提供“臨時托育”的受訪者的百分比為18.08%；期望提供“彈性托育”的受訪者占比較高，為12.67%。其三，對托育機構服務所提的要求比較現實。調查數據顯示，“距離和接送”“園內環境和基礎設施”“收費標準”是影響受訪者選擇托育機構的主要因素，平均綜合得分分別為4.61、4.08和3.95，“機構品牌和資質”對受訪者的影響力最弱，得分僅為1.95。這些信息不僅表現出受訪者對托育機構的期望點，而且折射了佛山市嬰幼兒托育服務市場的建設不足之處與發展痛點。目前，佛山市尚無公辦托育機構，營利性質的民辦托育機構多，受訪者期待的普惠性公辦托育機構市場占比小，這表明托育市場的不完善和不健全深刻影響了佛山市家長的入托意愿。

四、建議與對策

三孩生育政策的落實需要良好的嬰幼兒托育服務體系支持。當前，佛山市嬰幼兒托育服務需求的應然需求與托育服務市場的實然狀態之間的差距集中在托育機構的性質、所提供的服務及其費用等方面，涉及的利益主體有多方。基于此，本研究從政府、社會支持、托育機構、家長等方面提出促使佛山市托育服務“供”與“需”兩側傾向平衡發展的建議，以提高佛山市0—3歲嬰幼兒早期教養質量，助力三孩生育政策在佛山市的落實。

(一)政府加大財政補貼力度，發展普惠性托育機構

政府可以通過現金補貼、提供津貼等形式為嬰幼兒的家庭，尤其是三孩家庭提供關懷與幫助。從財政層面鼓勵家庭生育三個孩子，能夠有效提升佛山市的生育率，進一步激活嬰幼兒托育市場。同時，應加大對托育市場的財政支持力度，如可以設置托育專項經費支持，大力發展多形式、多類型的惠普性托育服務機構，緩解公辦托育機構數量嚴重不足而民辦托育機構收費高的現實矛盾，滿足家長的入托需求。在這方面，日本的經驗值得借鑒。2019年10月，日本政府《兒童及育兒支援法》修正案出臺，規定原則上對有3—5歲兒童的所有家庭以及有0—2歲幼兒的低收入家庭免除居民稅，并免除認可的保育園及認定的兒童園、幼兒園使用費，對于認可外的保育設施等，則設一定的上限額提供費用補助。[7]此外，佛山市政府不僅要做好整體的統籌發展工作，還需關注不同轄區的嬰幼兒家庭的需求差異，重視鄉村、困難家庭的嬰幼兒托育需求，使0—3歲嬰幼兒托育服務能更好地惠及每個嬰幼兒家庭。

(二)豐富托育服務載體，探索社區托育服務模式

調查研究顯示，政府部門的公辦性質托育機構最受受訪者歡迎，在大量且快速舉辦公辦性質托育機構的條件不充足的條件下，可以依托企業與社區發展創新型的托育服務模式。一方面，可以鼓勵有條件的大中型企業，基于女性員工的年齡結構、育兒狀況和家庭條件，積極與嬰幼兒托育服務機構及托育服務相關從業人員開展合作，在企業內開辦嬰幼兒托育機構或附屬嬰幼兒托育機構。佛山市政府可以給予此類企業一些支持，如可以將托兒所的成本納入企業成本，享受稅收優惠政策等。規模小或員工孩子少、自辦有困難的企事業單位，可以通過單位合辦、街道聯辦或資金支持等靈活方式推進佛山市嬰幼兒托育服務事業的發展。對于企事業單位主辦的公共托育服務機構，政府在開辦機構的某些限制性指標上可以適當放寬，比如機構場地面積等。[8]另一方面，0—3歲嬰幼兒托育服務體系的建設需要多主體參與。社區作為托育服務體系建設的重要一環，能夠緩解嬰幼兒家庭照料孩子的壓力，有效滿足家長就近入托的需求。政府可以通過購買服務、大學生志愿者支持等形式探索一種“社區式”或“家庭式”的社區托育服務發展模式，為家長提供便利的、優惠的嬰幼兒托育服務，也可以學習一些國家的社區的做法，組織社區內的媽媽建成互幫、互助、互利的社區托育服務團體。

(三)加強托育機構供給側建設，提升入托吸引力

調查研究顯示，影響受訪者的入托意愿和擇托動機的因素是多元的，托育機構必須基于家長需求導向，考慮家長需求與期望的普遍性與特殊性。第一，托育機構應將家長的普遍性需求作為辦托的底線。在入托費用上，托育機構應在保證教養品質的基礎上盡量降低辦園成本，簡化非必要開支，以回應家長難以承擔高額費用的呼聲。第二，托育要加強環境與設施建設，豐富活動材料，根據嬰幼兒成長的不同階段，合理設置本機構的室內外環境與設施。托育機構的裝修選材在符合國家規定的相關標準的基礎上，應該體現佛山市的本土特點(如佛山粵語文化)。第三，托育機構要在教育內容上注重保教結合，將保育因素貫徹托育始終，為嬰幼兒從個體學習順利過渡到幼兒園集體學習搭建橋梁。第四，托育機構需考慮不同家長因居住區域、工作類型等因素而產生的特殊需求，提供多種類型服務如全天托育、日間托育、臨時托育、彈性托育等[9]，加強托育機構供給側改革，適應家長多元化需求與合理期望，提升入托吸引力。調查研究發現，35歲以下的年輕家長對托育服務的時間靈活性要求較高，因此，佛山市托育機構可以著力發展人性化的彈性托育服務與臨時托育服務。

(四)優化托育師資隊伍，提高托育服務質量

托育師資隊伍建設是影響群眾入托意愿的重要因素，師資隊伍建設應成為托育服務市場發展完善的永恒課題。首先，要提高托育從業人員的經濟和社會地位，保障托育從業人員的合法權益，明確其基本工資標準，落實其基本社會保障，提高托育從業人員的薪酬福利待遇，以提升托育從業人員工作積極性和幸福感。[10]其次，要加強對托育從業人員的職前與職后培訓。職前培養可以聯合院校培養托育專業人才，政府可以推行利好政策鼓勵應用型高校、高職高專院校、職業中學試點開設托育服務專業，利用院校資源建立托育人才培養體系。職后培訓可以以政府為主導，以專業學校培訓為載體，為托育教師提供更多接受專業培訓和專業指導的機會，充實托育教師保育知識和技能，提升托育師資隊伍素質。最后，佛山市相關部門也可以嘗試建立符合本土情況的評估標準，對嬰幼兒托育師資進行評估。這不僅有利于教師針對評估標準提升自我能力，還有利于提高托育機構的師資水平，保障托育機構的服務質量。

(五)家長立足嬰幼兒發展，更新入托觀念

相關部門要利用互聯網、社區活動、黨員走訪等多種宣傳渠道對家長做好宣傳教育，不僅要讓家長重視家庭嬰幼兒早期教育，提升家長的嬰幼兒保教素質，也要增進家長對嬰幼兒托育機構的了解與信任，提升家長的三孩生育意愿與入托意愿。首先，家長要結合家庭情況考慮入托的必要性。大部分家長尤其是雙職工家庭的家長，對嬰幼兒入托的必要性的認同度較高。然而，事實上，優質的早期教育并非只有托育機構才能提供，如果家中有合適且合格的教養者，也可以考慮請有一定資歷的家人或親人照看。[11]其次，家長在選擇托育機構時要考慮主觀需求與客觀評價。不同類型的托育機構有各自的特點與突出點，家長選擇托育機需要綜合考慮費用、距離、環境、性質等多重因素，以照護質量為出發點，以幼兒的最優發展為著陸點，在能力承受范圍內選擇最佳托育機構。最后，家長自身也要主動學習嬰幼兒保教知識和技能。盡管送嬰幼兒入托能夠一定程度上緩和“照料幼兒”和“保住崗位”之間的矛盾，但是嬰幼兒身心發展具有獨特性，家長不能忽視自己在嬰幼兒保教中的主要責任和作用，應積極學習嬰幼兒保教知識，加強與嬰幼兒的親子互動，爭取更多時間親自照料嬰幼兒。