我們應該如何紀念代表法

楊云彪

1992年4月3日，七屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，當日公布施行，至今整整三十年。代表法是憲法性法律，是一部重要的國家法，它的出臺對于實現人大代表的權利，保障人民群眾的合法權益，對于堅持和完善人民代表大會制度，具有十分重要的意義。紀念代表法，核心是要明確代表法的立法目的，繼續堅持和維護代表的權利，把代表權利作為立法和法律適用的邏輯起點和價值取向。

1992年之前，我國雖然并沒有一部稱為代表法的法律，但是，關于代表的法律規范并不缺失。1954年憲法和地方組織法就有對代表權利和義務的規范。比如，1954年一屆全國人大一次會議通過的地方組織法，就規定了代表的“質問權”、大會期間的人身“豁免權”、物質保障權，并且要求代表要和選民和原選舉單位保持密切聯系。1979年地方組織法、1982年憲法和全國人大組織法也都對人大代表的權利和義務作出規范。1992年代表法的頒布，是將散見于各項法律中的有關代表的賦權和義務規范統一在一起，同時加以細化完善，從而形成一個邏輯更加嚴密、體系更加健全的代表法體系。因此，所謂代表法體系，是以代表法為核心法規，包括了憲法、全國人大“一法一規則”、地方組織法、監督法、預算法等國家法在內的規范體系，并不只是代表法一部法律。

盡管關于代表的權利和義務的法律規范一直存在，但是從1954年全國人大和地方各級人大成立以來，將近四十年時間，對于人大代表的地位，無論從法理上還是規范上都沒有獲得充分的界定。尤其是在1979年地方組織法出臺前，地方人大沒有設立常委會，人大代表閉會后缺失組織機構，“無所事事”，人大也淪為“橡皮圖章”。1979年地方組織法出臺，地方人大設立常委會，設定了代表在閉會期間的一些權利義務。直至1992代表法的出臺，為代表的規范體系劃上了一個較為完美的句號。

代表法的立法反映了對代表地位理論認知的不斷深入。在代議制理論中，人大代表的產生源于人民主權思想。但是，人民主權思想并不能決定人民如何去治理國家，于是就有了各種代表制理論。比較典型的有兩種：一是“委托制”，即人大代表接受選民委托代言，應該根據選民的意志履行職務，選民甚至可以撤回這種委托;另一種是“代表制”，即人大代表由選民選舉產生，但是選民一經選舉代表后就將國家治理權讓渡給了人大代表，人大代表依照法律和良心履職，不再受選民約束，選民不能罷免代表。

上述兩種觀念，催生了不同的代表立法取向。有的國家規定選民不能罷免代表，有的國家卻規定可以。前者類似于“代表制”，后者類似于“委托制”。有的國家規定，人大選舉和表決實施無記名投票，以尊重代表的權利，這有點“代表制”味道。有的國家規定，議員投票可以點名，公眾可以查看議員的投票記錄，以示對選區負責，這就是“委托制”原則。多數國家規定，議員可以在大會審議時提出各種動議，享受薪金補貼并且可以組建自己的工作團隊，這種職業化模式又是“代表制”的典型特征。當然，理論模型是理念的抽象表現，實踐當中并不可能以一種模型貫徹制度始終。“委托制”的價值取向是受托責任，而“代表制”的價值取向是職業倫理。這兩種取向的內在張力，催生了英國保守主義政治家埃德蒙·柏克1774年在其選區的著名演講，同時也是“委托制”和“代表制”的經典表述。實踐當中，各國關于議員的立法，也確實混合了這兩種理念。

我國代表法立法的理論基礎正是介于“委托制”和“代表制”之間。人大代表由選民產生，接受選民監督，選民可以罷免選出的代表。代表履職則具有相對獨立性，以秘密投票和無記名投票為基本原則，可以不根據選區意志投票。問題在于，如果選區可以罷免代表，而人大代表根據自己意志投票不受選區制約，他們之間如何勾連的呢？也就是說，選民如何確定人大代表是盡心履職的呢？2010年代表法修改和2022年地方組織法修改，規定了代表向原選區和選舉單位報告工作，以此消解“委托制”和“代表制”的張力，同時也從另一個側面印證了代表法立法與法律適用的價值取向。中國式的短期會議和長期閉會制度，與多數國家議會制度迥然有別，如果不建立適合我國政治體制的保障機制，讓選民權利順利過渡到代表權利并在決策中得到彰顯，將難以實現人民主權原則。

代表法是代表的“權利法典”，其邏輯展開都是圍繞著代表的權利。唯有保障代表的權利，才能最終實現人民的權利。實際上，代表法自1992年出臺后，歷經了2009、2010和2015年三次修改，無論是代表法體系的建立還是修改內容，都體現了代表法立法和法律適用的價值取向：追求代表權利和選民權利的實現。為了擴展分析這一觀點，首先需要建立兩個認識維度。

第一，權利是構成代表法體系和代表工作的邏輯基礎

代表權利分為積極權利和消極權利。所謂代表的“積極權利”，一方面是指人大代表為表達和保護民意而積極付之于行動的權利，包括批評建議權、動議權（提出立法案、質詢案以及其他督促采取行動的議案）、選舉表決權等，也可稱為“直接的積極權利”;另一方面，是指人大代表為采取上述行動而借助的手段，如出席代表大會開展審議，列席常委會發表意見，持證視察并提出約見，開展調研，參加執法檢查和特定問題調查，獲得信息和物質保障等，也可稱為“間接的積極權利”。當然，所謂直接和間接都是相對的，在多項權利配置時，在此為直接，在彼為間接，反之亦然。所謂“消極權利”是中性的，不是說人大代表消極面對，而是指人大代表不需要主動去面對，只是需要國家層面排除對代表行權的干擾，包括發言和表決不受法律追究，未經特別法定程序不被采取強制措施等。具體在代表法立法上，在總則中列舉了代表的權利后（2010年修改增加），又分別在“代表在大會期間的工作”“代表在閉會期間的工作”章節中將代表的權利實現予以詳細分解，這些都是積極權利。而“代表執行職務的保障”一章正是通過立法以實現代表的消極權利。

理解代表積極權利和消極權利，有助于了解權利的位階，從而指導立法和法律適用。就立法而言，應該通過有利于間接的積極權利和消極權利進行制度設計，為直接的積極權利實現提供保障。比如，應該深化審議權，從而為批評建議和表決權的運用提供保障。如果代表不能充分審議，對各項報告和政府工作無法掌握全面信息，就會帶來不負責任的批評建議和表決行為。2010年修改代表法的時候，就對代表建議的反饋作出規范，從而保障了代表的批評建議權。2022年地方組織法修改時將討論決定重大“事項”修改為“事項和項目”，這個修改將重大事項決定權進一步聚焦，有利于人大代表重大事項決定權的實現。同樣，法律適用方面也應如此，應該通過創新和制度設計，充分實現間接的積極權利，才能保障直接的積極權利。比如，有些地方人大創新計劃預算審議工作，在人代會上對部門預算實現單項表決，這就使得人大代表通過精細化分類表決實現重大事項決定權。

權利是代表法立法和法律適用的邏輯基礎，在實踐理性方面應考慮權利和義務在一定條件下轉換，并慎重決策。一方面，當為實現選民的權利時，對于代表而言則常常意味著義務。2015年代表法修改，明確了縣級人大常委會和鄉鎮人大主席團要定期組織人大代表向選民報告工作;2022年地方組織法修改明確了人大代表要向選區和選舉單位報告工作，都是貫徹的這一原則。另一方面，當法定的權利沒有取消時，不能設定禁止性義務，否則，權利就走向了反面。2022年地方組織法修改，對國家機關正職換屆時規定為“可以等額選舉”，這是考慮到地方人大人事選舉的實際需要，但不能理解為選舉辦法規定等額的情況下人大代表不能提名，否則就給人大代表創設了一項禁止性義務，破壞了提名權的統一性。

第二，代表的權利邏輯先于義務，權利的行使離不開義務的履行

選民選出代表，將權利讓渡給代表，為了實現這些權利，才需要義務去支撐。當然，邏輯在先，并不意味著代表履職的時候也存在權利和義務的先后邏輯關系，它們往往是并行不悖甚至是一體兩面。和代表權利一樣，代表義務也可以分為積極義務和消極義務，上述手段性質的“間接的積極權利”，通常和代表積極義務有交叉，如出席會議、參加視察檢查等，既是權利，也是代表的義務，目的是保障代表職責得以實現。當然，代表的積極義務不僅如此，還包括了聯系人民群眾、加強學習等。所謂消極義務同樣也是中性的，是指人大代表模范遵守憲法法律、遵守社會公德等具有道義色彩性質的義務。也就是說，只要不去觸犯法律和社會公德，不借助人大代表身份謀取私利、干預依法行政和公正司法，就是履行了代表義務。需要說明的是，代表積極開展慈善和社會公德的公益事業，是代表們的善舉，彰顯了代表和公眾人物的道德示范作用，但并不屬于義務范疇。代表法在“對代表的監督”一章中，將代表的積極義務、消極義務以及違背義務的后果進行了規范。

將代表義務劃分為積極義務和消極義務，并強調權利的邏輯優先以及義務對權利的支撐，在立法和法律適用方面同樣具有重要意義。在立法方面，應該明確一項義務的設定是否有利于保障某項權利。比如，人大代表有聯系人民群眾的義務，就是為代表行使建議批評等權利提供保障。對于地方人大而言，尤其需要明確，由于人大代表義務的法定性，不能自行創設代表義務，更不能因不當要求代表履行義務而弱化代表權利。比如，疫情期間，一些地方人大代表積極捐款捐物，有的出于自發，有的是響應人大常委會號召，本身都是積極的，值得提倡，體現了人大代表的社會責任。但是，這些并不屬于義務范疇，人大常委會也沒有為之創設義務。而一些地方人大實行代表捐款捐物攤派制，還有一些地方人大常委會將代表劃片包干開展扶貧工作，這就相當于地方人大常委會創設了義務，不宜提倡。這些行為既無法律依據，也無對應需要實現的權利，在某種程度上也會因時間成本等因素弱化代表的權利。

通過上述代表權利義務的關系分析，可以進一步展開如下兩個實踐方面的擴展性思考

第一，應細化議事規則，將權利義務實現法定化

如果說人大代表權利是經，義務就是緯，它們之間的交接點正在于出席會議、參加視察檢查等所謂的“規定動作”，將經緯線緊密融合的則是議事規則。當人大代表出席代表大會時，就履行了作為一名人大代表的義務（積極義務），任何人都不能阻止其出席會議（積極權利），甚至還要通過“人身豁免”的方式保證能出席會議（消極權利）。代表出席會議后，有權利在審議時發言（積極權利），這種發言受到法律保護（消極權利），但是代表在發言的時候要圍繞議題，并且要接受主持人的指揮，不能超時，不能攻擊他人、違反公序良俗或者尋求自身利益（消極義務）。如果代表不遵守議事規則，那么行使權利的空間將會被壓縮，權利所承載的價值也會被消解。

目前存在的一些問題，就在于我國地方各級人大及其常委會議事規則過于疏闊，代表的權利不能通過議事規則予以充分實現。比如，代表議案動議權、特定問題調查權、質詢權、罷免權等，之所以很難付諸實現，除了保證權利實現的制度供給不足外，地方人大議事規則的自洽性不夠、啟動權利的程序不足無疑是一個重要因素。可喜的是，一些地方人大通過制度創新來改變這個現狀。比如，一些地方人大在議事規則中明確代表的動議權，并為此積極探索，如浙江溫嶺新河鎮、澤國鎮開展代表大會修正案制度和辯論制度，北京海淀區人大開展代表大會發言并制定相應的規則，等等。

第二，避免工具化思維，充分實現代表的“話事權”

1954年我國成立人大以后，人大代表作為一個政治群體出現在我國民主政治舞臺上。但是，對于人大代表的定位長期存在“工具化”思維，對于代表的政治地位和法律地位有一個逐步認識的過程。所謂“工具化”，就是主體地位不彰，容易客體化和邊緣化。比如，從1954年一屆全國人大一次會議開始，人大代表在人民代表大會全體會議上的發言就成為常態。但是，1957年反右擴大化，一屆全國人大四次會議上開始出現政治和人身攻擊，“右派”代表噤若寒蟬。1979年地方組織法沒有規定言論免責權，1982年憲法出臺、1986年修改地方組織法，人大代表的言論和表決不受法律追究原則得以確立。再比如，在人大代表和其他國家機關的關系上，1954年地方組織法規定人大代表要“協助本級人民委員會推行工作”，這一規定被1979年地方組織法和1992年代表法所吸收，規定為“協助本級人民政府推進工作”。2010年代表法修改和2015年地方組織法修改，取消了這一提法，這是一個非常重要的觀念進步。

工具化思維在現實當中并不罕見。除了上述創設法外義務或者不當利用代表義務之外，地方人大普遍存在的一個突出現象是，召開代表大會的臨時通知和視察檢查的“陪襯”問題。參照全國人大議事規則的規定，很多地方人大也在議事規則中規定了大會要提前若干天通知代表，有關議題要提前發給代表熟悉。但是在執行的時候，很多地方人大并沒有嚴格實行，預算安排等不能提前發給代表熟悉，代表來不及為會前調研做準備，大會審議的時候質量也就得不到保障。根據代表法的有關要求，人大代表在閉會期間可以參加視察、調研、執法檢查等工作。但是，一些地方人大在組織代表閉會活動時，代表沒有充分的準備時間，視察調研的時候代表發言時間也不足。一些地方人大常委會召開專題詢問，發起詢問的常委會組成人員本人卻對詢問選題的參與度不夠。

工具化思維的認識論基礎，一方面是不能充分理解人民代表大會制度的基本原理，從而把政治機關、權力機關、工作機關和代表機關的認識割裂開來。實際上，每一個代表都是工作機關的一分子，居于人大作為權力機關的主體地位，承載著實現權力機關的重任。有人認為，我國人大代表是兼職的，因此不必要強調職業化。這個誤解，是把專職和職業化等同起來。所謂職業化，是指人大代表要將代表職業內化于心，外化于行，要樹立職業素養和職業倫理，具有全心全意為人民服務的意識和水平，做到“常態化”履職，跟是否專職或者兼職并沒有直接的對應關系，不能因為人大代表是兼職的，而忽視代表在權力機關運轉中的職業化要求。

另一方面，要準確理解民主集中制原則，不能把該原則簡單化、刻板化。所謂民主集中制原則，在人民代表大會制度上，不僅是政體組織原則，也表現為諸多規則體系。在程序上，通過人大黨組、主任會議的“集中”前置，對議題進行過濾，進行有利于體現集中領導的程序設置，向參與審議的代表或者常委會組成人員講明意圖是非常必要的。但是最終能否合法化，決定和決議能否獲得通過，主體依然是代表。因此，為了能夠提高合法化質量，就有必要在審議的時候充分發揚民主，暢所欲言，形成意見中的多數，才能最終統一意見，從而減少決定決議的外部成本。事實證明，一些決定決議得票率不高甚至被否決，或者決定決議出臺后貫徹的不夠理想，究其原因就在于審議的時候沒有充分發揚民主，未能形成實質上的多數意見。如果審議的時候意見得到充分表達，一些不當的議題就可能被撤回或者重新修改，從而避免被“莫名其妙”否決或者法律虛置的命運。還有一些地方立法，規定常委會對提請代表強制措施的議題，主任會議先通過許可，然后再報常委會確認。這種“集中”，就削奪了常委會組成人員的權限，已被全國人大常委會法工委備案審查糾正。

30年前，代表法的出臺，為我國缺乏體系化的代表規范劃上了歷史性的句號。但是，有了代表法體系，并不意味著文本上的權利就得以全部實現，現實當中將代表地位工具化和邊緣化的現象還一定程度地存在。只有在黨的領導下，充分發揮人大作為政治機關的作用，始終堅持以代表權利為人大工作的出發點，加強人大常委會在閉會期間的引導組織工作，才能保證我們的工作始終走在一個正確的道路上。今天紀念代表法，正是要重溫代表法的立法目的，明確代表的權利地位，而以人民為中心的目標才能獲得有效的制度支撐。