預算編制階段人大監督權的強化

潘國紅

財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是財政管理的核心內容。審查批準政府預算并依法監督預算執行，是憲法法律賦予各級人大及其常委會的一項基本職權。部門預算制度是國家財政管理的基本形式，部門預算是全口徑預算的基本組成單元。近年來，江蘇省啟東市人大常委會探索開展部門預算初步審查，破解了長期以來人大預算審查監督弱化、虛化、形式化問題，進一步規范了政府財政收支行為，提高了財政資金使用效率，增強了人大預算審查監督實效性。實踐證明，部門預算審查是深化和細化人大預算審查監督的必然要求，也是深化財政體制改革的重要途徑。

一、部門預算初步審查，推動人大預算審查由“形式性”走向“實質性”

部門預算是指由基層預算單位編制，經逐級上報、審核、匯總，提交人大依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。部門預算是財政預算編制的基礎，是財政預算的重要組成部分。人大部門預算初步審查就是在部門預算編制時，人大常委會選擇部分政府部門，對預算編制情況進行審查，查找存在問題，形成審查建議交政府及其部門辦理，并督促整改。會前初步審查（人大常委會在預算編制階段就介入）是相對大會審查批準（人代會審查批準預算）而言的，都是人大預算事前監督的重要階段和必要環節。部門預算初步審查是人大財政預算審查監督的重要內容，是提高預算審查監督實效的有力抓手。財政預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算（俗稱“四本預算”），一般比較簡略，只細化到類或者款，即使細化到項，也很難反映政府支出的詳細情況，而部門預算則是針對具體一部門的預算，前者比較宏觀，后者更詳細，相對微觀。通過部門預算初步審查，可以完整審查財政資金的收入和支出全貌，全面了解財政資金的來源和用處，通過查找部門預算編制和執行中的存在問題，可以以點帶面，“窺一斑而知全豹”，發現財政預算編制和執行的不足，推動對財政預算整個層面的實質性審查監督。

一直以來，部門預算按預算年度采取自下而上和自上而下相結合方式進行編制，其程序和過程通常是“二上二下”?！耙簧稀庇筛鞑块T對下一年度的支出進行測算，然后報送財政部門，“一下”由財政部門測算下達基本支出預算控制數和項目支出預算，形成審查意見反饋給各部門，“二上”由各個部門在控制數內重新編制預算，再報送財政部門審查，后報人大常委會初審和人大會議審議通過，“二下”是人大批準和財政部門批復。實踐中，人大往往在“二下”才參與進來，財政部門常常臨近人代會召開才向人大提交預算草案，導致人大初步審查、預先審查等大量工作“先天”時間不足，提交人大會議審議的財政預算報告簡略，專業術語多，“外行看不懂，內行看不清”，審議時間少，其結果只能象征性“走程序”，“政府報什么，人大批什么”。部門預算初步審查要求部門早編細編預算，人大全程參與“二上二下”，這樣保證了充足的審查時間，人大對預算草案的審查意見及時向政府及其各部門反饋。部門預算初步審查，破解了人大對預算草案只能整體通過或整體否決，無法進行適度修正和調整的尷尬局面，增強了部門預算編制的民主性和科學性，推動人大預算審查從“程序性”向“實質性”轉變。

解決人大預算審查“有形無實”問題，必須將人大與政府及其各部門之間在預算審批過程中的溝通、協調落到實處?！岸隙隆钡木巿蟪绦蜉^為充分地反映了預算編制過程中政府各部門與財政部門之間的博弈和調整，但未能充分反映政府與人大之間在預算審批過程中的溝通、協調。人大部門預算初步審查突出重點部門，選擇資金收支量大、專項資金比較多、社會關注度比較高的部門，如發展改革、住建等綜合性的重點支出部門以及農業、教育、衛生健康、環保、人社等與人民群眾生產生活密切相關的部門開展預算審查。在審查內容上，審查收入是否合法合規，支出是否公開透明，收支是否平衡，公用經費標準是否合理，項目安排是否科學合理，人民群眾關心的涉及預算收支的重要問題是否作了恰當安排等。人代會上財政預算審查主要以聽取報告方式為主，而會前部門預算初步審查則是通過實地調研、賬表查閱、專家審查、審計結合、反饋溝通等多種方式，廣泛聽取各方意見，提出問題和建議并及時向相關部門反饋。對審查發現帶有普遍性、部門難以單獨完成整改的問題，要求財政部門牽頭進行整改;對由部門自身管理等導致的問題，要求被審查部門立即整改、立改立行。部門預算初步審查實質性更強，推進部門預算和財政預算更加科學合理，更加貼近民意。

二、啟東市人大部門預算初步審查的實踐與成效

近年來，啟東市人大將部門預算初步審查作為提高預算審查監督實效的突破口，制定出臺部門預算審查工作辦法，每年選取3～6個部門，按照“推進預算早編—建議意見征詢—督促預算修改—會議審議表決”等前后相續的程序，對部門預算的編制、執行等進行審查，查找存在問題，分析原因并督促整改。自2017年以來，共對教育、衛生健康、農業農村等18個部門的預算編制情況進行了審查，通過預算審查監督，推動部門工作開展，推動政府收入依法，支出合理高效，看緊管好“人民錢袋子”。

（一）推進預算早編（10月中旬—11月中旬）。每年10月，人大常委會制訂出臺部門預算初步審查工作實施方案，確定預算初步審查部門，同時將人大常委會組成人員分成若干聯系小組，每個聯系小組分工聯系1個被審查部門。各被審查部門早編預算，在11月15日前將預算草案提交人大常委會。被審查部門預算草案要細化，主要包括預算編制的依據及說明，預算收支總表、預算收支明細表，上一年度預算執行總表、預算執行明細表、上一年度預算績效評價情況，當年新增的政府性投資重點項目的安排情況及說明等內容。人大常委會及時將部門預算草案發至人大常委會組成人員、鄉鎮人大主席團和園區、街道人大工委。

（二）建議意見征詢（11月中旬—11月底）。各小組深入鄉鎮、街道和園區，以民主懇談、征詢座談和專題調研等形式，廣泛收集對部門預算草案的意見建議。

民主懇談。各鄉鎮人大主席團和園區、街道人大工委組織部分人大代表、選民代表和有關專業人士參加，一般以50至80人為宜，分2～3個小組，懇談采取聽取匯報與分組懇談相結合方法進行。被審查部門匯報本部門上一年度預算執行和本年度預算草案編制情況，并介紹預算草案及編制的原則和依據。各小組開展討論，被審查部門回答詢問。之后，各鎮人大主席團和園區、街道人大工委匯總整理意見建議，上報人大常委會。

專題調研。各聯系小組組織部分常委會組成人員通過聽取匯報、座談、實地視察等形式，對部門預算草案進行專題調研，組織部分具有一定專業素質的人大代表對部門預算草案開展座談，廣泛收集意見建議。被審查部門負責人全程參與各項民主懇談、征詢座談和專項調研活動，認真聽取基層聲音，了解群眾需求。

開展部門預算審查監督4年來，參加部門預算審查的常委會組成人員、人大代表和選民代表共計1400多人次，收集建議意見243條，經歸類整理后形成修編建議144件。

（三）督促預算修改（12月上旬—12月中旬）。各聯系小組歸納整理收集到的意見，與被審查部門和財政局反復溝通，逐條分析建議的可行性，形成修編建議，向被審查部門進行交辦。被審查部門研究審查意見，對部門預算草案進行修編。各聯系小組加強跟蹤督促，推進審查意見有效落實。

5年來，根據人大審查意見，各被審查部門共調增農村合作社扶持、農產品質量安全監管、生活垃圾處置、老小區改造、畜禽養殖無害化處理、鄉鎮衛生院醫療設備購置、基層綜合文化服務中心建設、老年人體檢經費等25個項目資金，調增金額共1.8億元;調減了辦公設備購置、房屋購建修繕等16個項目資金，調減金額共1.3億元;暫緩實施了缺乏測算依據的自然資源保護區監督巡查、無居民海島岸線調查等7個項目，金額0.9億元。

針對預算編制不夠細化，預算內容粗略、不具體，預算執行速度慢、資金閑置問題，2019年政府制定出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》《關于做好政府采購預算執行工作的通知》等文件，構建起“部門負責、按需分配、細化預算、加強監督”的部門預算管理機制。針對部門預算審查中發現的資金使用績效不高問題，2020年制定出臺《全面實施預算績效管理的實施辦法》，2021年制定出臺《預算績效管理實施細則》，將所有項目支出納入績效管理，編制預算時申報績效目標，同時建立完善項目庫，全部預算支出以預算項目的形式納入項目庫，按照合理必需、輕重緩急原則，根據項目排序從儲備項目中選取項目。

（四）會議審議表決（12月下旬）。人大常委會召開主任會議聽取各聯系小組審查意見建議，以及被審查部門預算草案和采納審查意見建議情況匯報，并提出建議要求。

人大常委會會議聽取被審查部門預算草案及修編情況匯報，對預算草案進行分組審議，并對各部門預算草案報告進行表決，以人大常委會全體組成人員的過半數贊成為通過。表決未通過的，相關部門對預算草案進行再次修編，并在會議結束后7日內報人大常委會，再次提交會議表決。各被審查部門根據人大常委會審議意見進一步完善預算后提交人代會審查。

5年來的部門預算初步審查探索取得了顯著成效。實踐證明，部門預算初步審查是提高財政預算審查監督質量的有力抓手，是促進科學編制預算、規范預算管理的有效手段，是加強人大監督、看緊管好人民“錢袋子”的有效途徑。一是財政資金高效利用。部門預算初步審查，以資金監督推動工作開展，督促部門認真落實黨委決策部署，推動地方經濟和民生事業健康發展，促進政府部門預算編制更為詳細、科學、透明，重大項目安排更加科學合理，民生項目資金得到更有力保障。二是政府及其部門作風和形象有力改進。部門預算初步審查搭建起公眾與政府部門、人大之間的對話平臺，部門負責人與代表和公眾面對面交流，回答詢問，及時辦理和反饋合理化建議和意見，科學理財、為民理財理念有效加強，政府及其部門公信力不斷提升。三是人大代表和社會公眾的參與意識明顯增強。代表與選民之間聯系得到加強，代表和選民的知情權、參與權、表達權和監督權有效落實，代表的預算法治觀念和預算審查監督能力進一步增強，社會公眾對預算的關注度和預算監督意識不斷提高。四是人大預算監督質量和水平有效提升。部門預算初步審查，有效破解了人代會預算審查時間不足、“走過場”問題，摸清了部門預算管理存在的問題，并舉一反三、以點帶面，提高了人大財政預算監督質量和水平，推動了人大預算審查從程序性向實質性轉變、從定性向定性與定量相結合轉變，進一步增強了人大監督的嚴肅性和權威性。

三、提升部門預算初步審查實效的方法和路徑

幾年來的部門預算初步審查雖然取得了一定的成效，但在實踐中還存在一些不足和問題，主要是思想認識還存在一定偏差、審查監督專業能力薄弱、監督精細化程度不高、預算執行的跟蹤監督力度不夠、監督剛性約束力不強、公民參與的制度保障仍需加強等。開展部門預算初步審查沒有成熟的模式和經驗，需要我們針對存在問題，認真分析原因，切實加以改進。

（一）增進思想共識，切實履行審查監督職能

一些同志對人大開展預算初步審查還存在認識偏差：有的認為人大開展預算審查監督缺少足夠的人員和技術力量，不了解和掌握預決算全過程實際情況，預決算審查監督難以取得實效;有的認為政府預算草案已經“二上二下”反復協商，且經過財政部門會議、政府常務會議和黨委常委會議反復研究確定，提請人大審議“多此一舉”;有的認為人大開展預算審查監督只是法律“程序”，有個形式、走走過場就行了，“點到為止”，不必那么“較真”。這些認識偏差影響著人大預算審查監督職能作用的充分發揮，

公共預算是現代民主政治運行的核心問題，預算監督是議會最直接、最有效的監督，是最基本、最重要的一項權力，也被稱為“錢袋子的權力”。議會通過行使預算權監督和控制政府活動，促進政府更加盡職盡責。我國新預算法第一條將原法“強化預算分配和監督職能”修改為“規范政府收支行為，強化預算約束”，將原法“健全國家對預算的管理”修改為“加強對預算的管理和監督”。新預算法順應時代潮流，更新預算監督理念，將政府從原來的“管理監督主體”轉變為“被管理被監督對象”，改變了人大在預算中一直處于被忽視、被形式化的配角地位，確立了人大權力機關的主導地位，這既為推進人大預算審查監督提供了新動力和新機遇，也對人大預算審查監督提出了新的更高要求。

人大要進一步強化依法理財、民主理財意識，把預算審查監督作為實現好、維護好、發展好人民根本利益，推進經濟社會高質量發展的有效手段，提高預算審查監督剛性和實效。正確處理好監督與被監督、監督和支持的關系，充分聽取人大代表和廣大人民群眾意見，增強民意表達在預算決策中的影響力，推動政府活動和政策運作更加符合社會公共利益，推動有限的資金用在社會事業發展急需投入的項目上，用在人民群眾密切關注需要解決的實事上。被列入審查監督的部門，要擺正心態，積極配合，認真接受人大監督。

（二）突出審查重點，促進提高預算編制質量和執行效益

堅持依法開展審查監督，關注預算的合法性、合規性，確保預算依法編制、量入為出、收支平衡、提升績效。突出黨委重大決策部署的落實，突出人民群眾關注熱點難點問題的解決，找準審查切入點和著力點，使人大審查監督之力用在刀刃上。

突出重大投資項目審查。政府重大投資項目是地方財政支出的重點領域，是人民群眾關注的焦點，關乎經濟社會發展全局，無疑是人大審查監督的重要內容，當前投資項目預算的編制普遍缺乏認真細致的調研和論證，很多僅憑經驗和直覺粗略估計可能會發生的支出內容，有的甚至先大量申報，待批準后再做項目準備工作，帶有很大的草率性與盲目性。同時，由于項目預算的可行性論證由申報單位自行邀請專家進行，評審論證過程不夠充分，大多流于形式，而財政部門未能建立科學、有效的項目考評機制，預算審核存在主觀性和隨意性。開展部門預算初步審查，要從重大投資項目和重點支出入手，重點審查投資項目是否是廣大人民群眾普遍關心、事關其切身利益的問題，審查投資項目的內容和規模、投資總額及年度投資額、資金來源、項目潛在風險等情況，提高項目建設的科學性和可行性。堅持“先有項目，再安排預算”“資金跟著項目走”，推動政府常態化開展項目申報和評審論證，依托項目庫對預算項目實施全生命周期管理。

強化預算績效監督?！盎ㄥX必問效，無效必問責?！币钥冃楹诵牡念A算管理是有效緩解財政收支矛盾、調整支出結構的重要手段，是建立責任政府、高效政府和透明政府的必然要求。當前，一些部門普遍對預算資金的使用績效重視不夠，在提交人大審議的預算報告中，難以找到政府各部門的資金使用效率的考核和統計，對于資金使用的效率敘述，往往一筆帶過。要建立預算績效評價體系，完善預算編制環節的績效目標審核機制，將預算績效管理與部門預算編制、執行緊密結合。推動政府把所有項目支出都納入績效管理，部門預算編制時設置項目績效目標，從數量、質量、時效、成本等方面細化量化產出績效指標，未編報績效目標或績效目標審核未通過的，不得安排預算。預算審批后，人大要加強預算執行環節的支出績效監控，以成本效益分析為核心，科學、客觀、公正評價各類支出的成本與效益，全面追蹤預算執行過程和完成效果。加快建立績效導向的預算分配制度，將績效考評結果記入項目庫存，作為以后年度安排立項的參考，實現財政資金的有效供給和效益最大化。

注重政策落地落實。預算數字里面有政策，審查數字就是確定政策。2018年3月，中共中央辦公廳印發實施《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》。黨中央和地方黨委的重大方針政策和決策部署是政府制定政策、編制預算的重要依據，是人大開展預算審查監督的重要遵循。人大要重點審查監督如“三大攻堅戰”、鄉村振興、支持民營經濟發展、優化營商環境等重點領域支出預算增幅安排和支出政策是否貫徹上級有關重大方針政策和決策部署，是否體現財政支出公共性和普惠性，保障教育、社會保障、公共衛生和基本醫療等基本民生需要，支持和監督政府提高財政資金配置效率，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，確保黨的方針政策及時有效落地落實。關注政府債務問題，掌握地方政府債務管理的實際情況，在預算安排中增加還本付息支出，遏制債務增量，逐步化解存量。關注資金沉淀、資金支出進度緩慢問題，開展預算執行和政策實施情況經常性監督，加強預算聯網信息的有效應用，線上監督與線下監督相結合，促進預算資金及時落地實施，提高資金使用效益。

（三）嚴格程序落實，推進審查監督有序有效運行

民主議事需要程序“護航”。人大預算初步審查是一種將政治壓力轉化為法律程序的審查監督，其實效的達成取決于審查的每個步驟都有明確的法律意義。要建立完善“調查—反饋—處置—審議”等前后相續的完整的程序鏈條，細化具體的步驟和程序，明確每一個環節的操作規程，推進部門預算審查從啟動到終結規范有序運行，讓人大預算審查更顯真實、更具剛性、更有實效。要嚴格程序落實，重點抓好以下三方面內容。

廣泛收集公眾意見。長期以來，人們通常將各種預算行為當作政府的特權行為，無心也無法參與其中，其結果往往導致社會公眾的公共需要得不到充分表達，預算資金的合理性欠缺。增強預算審查的實質性，把財權關進人大制度“籠子”，關鍵在于轉變預算理念，以開放包容心態擴大公眾參與，讓預算從封閉走向開放，從“為民做主”走向“還權于民”。要通過搭建民主懇談、征詢懇談等協商平臺，廣泛收集社會公眾對部門預算草案的意見和建議。對與社會公眾利益密切相關的政府投資項目和重大事項，通過聽證、公示等方式，擴大公眾知情渠道，廣泛聽取社會公眾意見。堅持問題導向，結合社會公眾普遍關心的熱點難點問題、審查查出的突出問題、制約經濟社會高質量發展的關鍵問題，提出審查監督意見。

推進預算公開。預算具有內在的公共性，一方面財政“取之于民、用之于民”，以向社會公眾提供公共產品和公共服務為導向和目標;另一方面，國家或社會中的任何成員都享有預算權利，財政預算程序公開、公眾參與、公眾監督。當前，部門預算編制透明度不高，基本上只在政府部門內部完成，政府怎么編制預算，財政資金該如何分配、該用在哪些方面，都由政府部門主導，影響著預算分配的公平性、效率和效果。提高預算編制質量和執行效益，最好的辦法是將預算置于陽光之下。要積極推進政府及其部門提高預算公開的廣度、深度、透明度，實現預算決算、“三公”經費、重大項目支出、預算績效考核評價結果、預算執行審計結果及處理情況等向社會公開。細化公開內容，優化報表體系，真正實現社會公眾看得懂、看得全、能監督。

強化審查監督結果運用。對預算審查中發現的問題，及時反饋并要求限期調整，推動政府及有關部門完善制度、堵塞漏洞、改進工作。部門年度預算一經人大審查批準，要認真貫徹執行，不得隨意追加，執行中一旦發現有遺漏或職能發生變化需要調整的，需報人大審查調整批準。加大跟蹤監督力度，通過聽取匯報、專題調研、實地視察等方式，推進人大審查意見，不只體現在預算修編中，更要落實在預算執行中。沒有問責制度，人大預算審查監督就沒有剛性。改變重監督、輕處罰做法，對違法違紀違規行為和部門預算管理不規范問題，不依法執行預算，擅自變更預算科目，擠占、挪用、截留預算資金，以及重大投資項目不主動報告，常委會決議、決定和審議意見執行不力，預算不公開的部門，向有關部門負責人追責問責，增強人大預算審查監督剛性和權威。

（四）整合多方資源，提升審查監督專業化精細化水平

隨著人大預算審查監督深度和廣度不斷拓展，工作內涵和外延不斷延伸，僅僅依靠人大財政經濟委員會或有關專門委員會和常委會相關工作機構，監督力量和專業程度已無法滿足目前工作的要求，需要整合各種資源，發揮多方作用。

發揮人大代表主體作用。開展預算知識培訓，學習預算法律法規、相關政策及業務知識，了解政府預算編制情況，掌握預算審查方法。搭建交流互動平臺，有計劃地邀請部分代表參與預算審查，近距離接觸人大常委會預算審查監督工作，提升代表預算審查監督能力。政府各部門要從細編制預算，細化到項、目，力爭完整、詳細、通俗易懂，并將部門各下屬企事業單位預算一并送人大審查，有效化解代表“看不懂”“看不全”問題。

充分發揮各委員會和工作機構的專業優勢。堅持“議事”與“議財”結合，人大各專門委員會和常委會工作機構對對口聯系部門和專項資金預算開展審查。堅持工作監督和預算審查結合，在工作監督中，對對口聯系部門預算資金分配、使用開展監督，這樣既可以發揮各委員會和工作機構的專業優勢，提高預算的專業性，同時有利于提升工作監督的精準性和實效性。在高校、財稅部門、機關事業單位、大型企業等領域和行業聘請專家，成立預算初步審查專家組，共同參與預算審查，為人大預算審查監督提供專業支持，提高政府預決算的可信度和公信力。

發揮審計機關和社會審計機構作用。審計機關人員多、力量大、經驗豐富，對部門預算執行情況進行審查更專業、更深入、更全面。人大要充分發揮審計機關職能作用，將人大預算審查和審計監督結合，及時把預算監督的重點、代表意見建議和群眾關心的問題反饋給審計部門，就審計工作提出要求。督促審計機關進一步加大審計監督力度，擴大審計覆蓋面，提高審計質量，督促按照一定比例開展部門決算審計，并延伸至下屬各企事業單位，支持審計機關開展專項審計、績效審計，摸清各項財政資金分配、使用的合法性、真實性和效益性，查出具體問題，深化部門預算初步審查。積極運用審計成果，審計結果提請人大常委會審議，對審計中發現的問題，跟蹤督促整改。與此同時，組織社會審計機構按一定比例對部門決算進行抽查，特別是重點收支、預算調整、超收收入使用等情況，核準部門決算及審計結果的真實性。