對完善人大執法檢查工作的思考

金石

開展執法檢查是地方各級人大常委會的一項常規性工作，旨在通過檢查發現法律在實施過程中存在的問題與不足，督促“一府一委兩院”改進工作，維護憲法法律權威，推進依法治國實踐。其主體是人大常委會和人大專門委員會，對象是本級“一府一委兩院”及其職能部門，客體是國家的有關法律法規和有關法律問題的決議、決定的執行情況，手段是檢查，性質是法律監督[1]。執法檢查制度對人大監督實踐，尤其是法律監督實踐具有重要意義，從政治評價上來說，執法檢查推動人大職責的重點由“立法和選舉”轉向“立法和監督”[2];從功能評價上來說，執法檢查優化了人大監督權力結構，有助于強化權力機關對法律執行機關的監督力度。正因如此，“執法檢查已經成為人大常委會最常規、最穩定、最有影響力的監督手段”[3]。

一、人大對檢察工作執法檢查的必要性

隨著社會文明進程的推進，人民群眾民主法治意識的不斷增強，整個社會對司法公平、公正的期望和要求也越來越高。不僅要求實體公正，還要求程序公正;不僅要求質量，還要求效率;對司法事件不僅進行評價，還要求參與。加之新興媒體的介入，很多司法個案成了人民群眾熱議的焦點，處置上稍有不慎，這些個案就會成為群眾質疑司法機關執法公信力的導火索，進而造成新的社會矛盾，給司法機關的執法辦案帶來極大的阻力，不利于和諧社會的構建。但人民群眾要求參與司法活動是民主法治意識增強的體現，是社會發展的自然規律，具有不可阻擋性，司法機關只有主動將人民群眾參與司法活動作為一種制度設計體現在自身的工作制度當中，才是順應歷史潮流、適應社會規律的理智表現。

檢察機關作為專門的法律監督機關，在提高自身執法辦案水平的同時，將人民群眾的參與、監督貫穿于各個執法環節，主動接受人大對檢察工作的執法檢查，并建立相應的工作機制，有利于促進檢察人員執法水平的提升，有利于樹立檢察機關公正廉潔的執法形象，更有利于取得人民群眾的認可與支持。

二、當前人大對檢察工作執法檢查中存在的主要問題

經過多年實踐與探索，人大對檢察工作的執法檢查雖然逐步趨于規范化、制度化，但仍然存在檢查流于形式、缺乏實效等問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）檢查方式仍較為陳舊。地方人大對檢察機關的執法檢查，一般都會提前把通知下發到被檢查單位，多是采取“聽取匯報—參觀視察—座談匯總”的模式，被檢查單位已經習慣了這種檢查模式，逐漸形成了一套應對檢查的方法。加之執法檢查人員素質參差不齊，執法檢查準備工作不夠充分，存在檢查面鋪得過大、時間太短的問題，有些執法檢查僅僅局限于坐在室內聽、隔著玻璃看，難以了解到真實情況。

（二）調研不夠深入細致。有些執法檢查前期沒有開展深入調研，檢查組只是簡單地聽取被檢查單位的相關情況匯報，而被檢查單位的匯報材料多是只談成績不講問題，僅有的問題也只是停留于表面，缺乏真正深層次的問題分析和思考。由于缺乏深入細致的調研，僅僅依靠聽取匯報，并不能全面了解法律實施的客觀情況，以致執法檢查組在總結檢查情況時，難以提出有針對性的意見建議，只能是把被檢查單位的匯報材料進行再加工，然后再反饋給被檢查單位。

（三）跟蹤問效缺乏力度。執法檢查后，雖然強調對被檢查單位存在的問題要跟蹤督促整改，但是人大不直接掌握人、財、物的支配權，所提意見和建議可能會讓被檢查單位輕視。而且在執法檢查過程中，常常礙于情面未能將發現的問題特別是較為嚴重的問題全部反饋給被檢查單位，針對問題所提出的改進工作建議，缺乏一定的剛性和可操作性，且整改建議提出后，沒有一抓到底，對整改情況的跟蹤督促不夠有力。

（四）法律完善功能虛置。《監督法》要求執法檢查報告應當對有關法律法規提出修改完善的建議，但由于縣級人大沒有立法權，加之執法檢查報告又很少向上級人大報送，因此，有些認為在報告中撰寫修改完善法律法規的建議沒有實際效果，從而導致一些有助于完善法律法規的建議得不到及時反饋和采納，使得執法檢查的法律完善功能被虛置[4]。

三、從檢察視角完善人大執法檢查工作

（一）協助人大完善執法檢查制度，促進公正廉潔執法

1.檢查主體專業性的缺陷及其克服。檢察機關及有關職能部門的具體工作業務性強，如批捕起訴的證據和程序、抗訴和糾正違法的條件都具有很強的法律監督業務性，非法律專業人員對于檢察業務進行執法檢查效果不是太理想。而系統、機構之間的分工、配合、制約關系又較為復雜，執法檢查本身對檢查主體的水平和能力提出了更高要求。然而，當前人大擁有的法律專業人才與其不斷強化的法律監督職能需要之間還存在較大差距。

在提高檢查主體的專業性方面，檢察機關可以采取以下措施：一是進行專業輔導，向人大代表講解有關檢察業務工作方面的情況，對檢務公開和檢察工作報告中所涉及的專業知識進行重點介紹;二是在執法情況報告后附注有關專業解釋和法律依據，以便執法檢查人員對照參考[5];三是建議在檢查組成員中增加司法實務界和法學研究界人員的比例，使檢查組更具專業性和權威性。

2.檢查形式真實性的缺陷及其克服。實踐中，多數執法檢查都經過事先長期的準備，在可預見和提前準備的情況下，無論采取何種形式，都難免會有走過場之嫌。在一些執法檢查中，檢查者以完成工作計劃和上級任務為目的，希望被檢查者不要被查出問題;而被檢查者也往往以應付的心理進行部署和準備，這必然會造成執法檢查的“虛化”。

為此，檢察機關應當正確對待執法檢查，保持執法標準的統一性。要敢于暴露問題，正視檢查結果。要深化檢務公開，把日常的執法情況通過各種形式向社會公開，定期向人大報送專項和綜合的執法質量分析、調研報告等，把既定時間和內容的執法檢查向平時的執法環節延伸[6]。要主動接受人大以暗訪、突擊檢查、抽查以及交叉檢查等方式進行的執法檢查，使執法檢查所獲取的結果更加真實客觀。

3.檢查效果持久性的缺陷及其克服。執法檢查的階段性似乎已成為思維定勢，執法檢查的目的和功效都在于階段性任務的完成。一方面，是因為檢查后的分析、評價、責任追究與督促整改措施沒跟上，檢查組一走就完事。另一方面，則是由于某些量化標準不夠科學，沒有區別對待合理的差異，導致檢查的結果非但不利于良性的競爭，反而挫傷了執法工作的積極性。

要使執法檢察取得實效，檢察機關還應當在自身重視和配合上下功夫。要堅持一檢查一整改一反饋制度，認真從執法檢查中總結經驗教訓，研究整改措施，狠抓結果落實。尤其是針對人大代表對檢察工作提出的意見、建議，要狠抓督辦，在限期內及時辦結并書面向人大反饋。如某院針對人大代表在執法評議中詢問的有關個案，逐一進行了書面答復，對法制委委員指出的不足之處，全部制訂了詳細的整改方案，由專人負責落實，并定期反饋改進效果。要將執法檢查評議中的成績與問題和具體的責任人一一對應，明確時限和要求，確定獎懲措施。

（二）以評議整改為契機促進檢察監督

關于對檢察機關的評議，包括對人大任命的檢察員進行述職評議和對檢察執法情況進行代表評議兩種。為了保證評議結果的公正、客觀，檢察機關可以在人大常委會領導、法制委委員以及來自其他機關和各基層單位的人大代表進行集中評議前，建議人大發動人大代表開展為期一個月的調查研究和征求意見。在評議中由檢察機關領導和職能部門負責人當場解答代表和委員提出的問題，這樣得出的評議結果應該更為客觀真實[7]。事實上，有些問題檢察機關并非沒有履行法律監督職能，而是被監督者的法律意識不強，同時，檢察機關的法律監督在許多方面又缺乏強制力。但是在評議中由人大代表和委員提出來，加上檢察機關的解釋說明，人大領導、法制委委員和與會的人大代表可以達成一定的共識。這正是檢察機關在履行法律監督職能過程中迫切需要解決的執法檢查監督問題。

檢察機關與人大強化配合實施法律監督可以從以下三方面進行探索：一是由人大法制委牽頭組織政法各單位就有關法律監督問題舉行聯席會議，統一思想，解決認識分歧;二是由檢察機關定期、不定期地向人大報告法律監督過程中的困難與出現的新情況、新問題，人大根據需要組織專項執法檢查，或與檢察機關共同研究解決相關問題[8];三是由人大根據檢察機關反映的有關部門或責任人有錯不咎等問題，與對該單位的工作評議和對有關領導的述職評議相結合，查究落實違法問題的具體責任和領導責任。

四、配套機制完善建議

（一）完善人大支持檢察監督機制。支持檢察監督機制是人大對檢察機關開展法律監督活動的支持，包括對檢察機關組織人事、財物保障及履職活動予以的支持。支持檢察監督機制應當具備主動性、保障性和協調性。主動對檢察工作開展執法檢查，掌握支持檢察工作的主動權。對涉及檢察工作的法律規范以及財物、人事、檢察職權具體行使予以有效支持和保障。同時，人大對開展檢察工作中各種外在關系加強協調，協調好檢察機關與其他國家機關、領導干部以及人民群眾的關系，幫助檢察機關提升公信力，增強群眾對檢察工作的認同感，為開展檢察工作創造良好的社會環境。

（二）完善檢察機關配合人大監督機制。檢察機關必須自覺接受人大監督，應當積極地、經常性地向人大報告專項工作，對于一些有影響、重大的案件，檢察機關可以向人大匯報，也可以邀請人大代表列席案件的討論或者參與庭審觀摩。對于辦理的刑事和民事抗訴案件，應當堅持向人大常委會備案。檢察機關對人大履行監督職能予以配合并配合人大對政府、法院開展工作監督和人事監督，對于在履行法律監督職能中發現的個別公務人員違法違紀的，應當及時提供給人大，作為人大行使罷免權的依據。檢察機關還應當緊緊圍繞人大常委會對經濟工作、解決民生問題等方面進行的執法檢查履行檢察職能。人大除了自行糾舉違法外，還要受理和裁判檢察機關或者被監督機關提交的檢察機關履行職責中產生的監督糾紛，予以居中解決。

（三）完善人大和檢察機關合作司法機制。人大和檢察機關在合作司法機制中要具備互動性和互補性，建立合作監督“類案”和“個案”機制，互為主體、互相邀請，主動參與、積極互動，共同解決司法實踐中普遍存在的問題。檢察機關要為人大履行監督職責、發現被監督對象違法行為提供智力支持和技術協助;人大為檢察監督協調各方面關系，排除干擾阻力。在檢察機關與人大合作監督的“個案”中，要實現社會矛盾化解和嚴格適用法律的有機統一，維護人大解決各類矛盾糾紛和規范性法律文件合憲合法性審查的主體地位。

檢察機關的法律監督權力來自于人民，權力是否用好、用對、用正確，職責是否履行到位，還得人民群眾說了算，只有經得起人民群眾的檢驗，讓人民群眾滿意，才能真正取信于民、執法為民。人大是人民群眾意愿的表達者和傳遞者，人大對檢察工作進行檢查和評議，不僅有利于檢察機關自身工作的改進，更有利于在人民群眾心目中樹立起公正執法的形象，是提升執法公信力的有效途徑。

注釋：

[1]穆永吉：《執法檢查必須突出法律監督屬性》，載《人大研究》1997年第3期。

[2]張航：《人大執法檢查：演進、嬗變與回歸》，載《人大研究》2019年第7期。

[3]林彥：《從自我創設，到政治慣例，到法定權力——全國人大常委會執法檢查權的確立過程》，載《清華法學》2009年第3期。

[4]郭延偉：《加強和改進執法檢查工作》，載《人民代表報》2011年7月19日。

[5]張文麒：《執法檢查：地方人大實施法律監督的重要途徑》，載《人大研究》1996年第7期。

[6]曹兆軍：《執法檢查緣何缺乏實效》，載《人大研究》2005年第5期。

[7]龔望林、華肖：《試論檢察工作與人大監督》，載《上海市政法管理干部學院學報》1999年第1期。

[8]廖盛芳：《“兩官法”給司法帶來了什么？——就“兩官法”執法檢查專訪顧秀蓮副委員長》，載《中國人大》2006年第10期。