基于平衡記分卡的政府預算績效管理機制研究

張燕紅(仰恩大學管理學院)

國務院在2018年9月正式出臺了關于全面實施預算績效管理的意見，這也是我國現代財政制度發展歷程中的一個重要標志。政府績效管理逐漸成為專家學者開展研究的熱門方向。平衡記分卡屬于績效管理的工具之一，其側重于對多重目標加以平衡和協調，可使政府預算績效管理科學有效。

一、平衡記分卡簡介

在二十世紀九十年代，歐美地區的一些專家學者認為傳統的財務作為單一的衡量指標，用以評價企業經營績效的方式對企業的發展造成了一定阻礙。一些專家學者和實務界開始對平衡財務和非財務指標綜合績效評價方式開展研究。這當中，有著典型代表性的就是平衡記分卡績效評價方式。

平衡記分卡改變了傳統的績效評價單一地使用財務指標的局限性。其基于傳統財務評價指標，并且涉及到客戶、內部流程環節、學習和發展等多個重要維度績效。實現了內外部衡量的平衡、成效與執行動因的平衡、定量和定性衡量的平衡、短期與長期目標的平衡。平衡記分卡有關理論的框架結構具體可見圖1。

圖1 平衡記分卡理論框架圖

平衡記分卡通常分四個維度，第一是財務維度，即企業財務性業績指標，能反映出企業戰略制定、實施與執行能否給企業績效帶來提升，股東利益有沒有得到增加，其普遍使用在企業業績評價中。第二是客戶維度，平衡記分卡中的客戶指標更加注重于企業運行與績效的成效，關注于企業實現長期發展，將企業經營戰略變成以客戶與市場為依歸的實際目標。第三是內部流程維度，這個過程可以劃分為創新、生產經營、售后服務等細化過程。將這類因素充分考慮，才能確保內部實現更好的運行，提升企業經營效益。第四是學習與發展維度，企業實現學習與成長，更多是源于三個主要方面，即人員、信息系統、組織結構能力。

二、政府預算績效管理中實施平衡記分卡的必要性分析

（一）平衡記分卡的戰略性能夠實現政府的戰略管理

平衡記分卡更加注重戰略核心，可以把政府戰略轉變成具體的行動。績效管理更加突出預算的本質意義，將支出成效作為終極目標。對政府提供的公共產品或服務的質與量及成本投入進行考核，由此確定預算管理和戰略目標規劃相關聯的預算模式。

（二）平衡記分卡的平衡性能夠保證政府績效管理中的均衡性

平衡記分卡的核心在于平衡。對應的政府績效考核，不但要對經濟績效加以考慮，也要對社會績效加以考慮。注重的績效不僅是財報中的數據體現，而且是更注重對潛力進行深挖及對市場消費群體的確定，從而實現長遠的效應。

（三）平衡記分卡的目的性可以使政府部門更具有方向性

平衡記分卡將戰略作為其關鍵所在，把組織目標細化進行落實，從組織最高層到部門再到職能層，逐層地進行細化分解，并且轉換成指標體系，把相關的職能責任與組織有關人員密切關聯。就政府而言，分管到位的實證政府行為是效果最為明顯的達成目標的方法論。

三、政府預算績效管理中實施平衡記分卡的可行性分析

（一）認識到績效管理的重要性

黨的十九大報告中指出，建立全面、規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，對將來的預算管理改革指出了具體的方向。國務院在2018年9月出臺了關于全面實施預算績效管理的意見。政府預算績效管理對政府工作效率與質量水平有著明顯的影響，并且事關政府戰略目標的達成。

（二）擁有良好的信息技術基礎

近些年，我國各地政府紛紛加大推動辦公自動化的發展力度，政府工作人員組成一支兼具辦公自動化水平和機關業務能力的工作人員隊伍。政府預算績效考核擁有著成熟的辦公系統，為政府預算績效考核管理方面采用平衡記分卡創造了有利條件。

（三）擁有規范完善的制度

制度建設為政府預算績效管理的開展提供了良好的保障，成熟完善的制度能夠促進政府預算績效管理順利進行。在績效考核的各方面都擁有相關的法律支撐，所認定的結果都有其相應的依據，在事后所開展的監督具體且有效，相關的程序環節公正、公開透明。

四、政府預算績效管理中平衡記分卡應用策略

（一）基于平衡記分卡的政府預算績效管理架構調整

首先，要對預算管理目標強化宣傳推廣，對職工提出的意見進行收集整理，創造較好的預算績效管理環境，提高職工參與熱情。其次，安排專業人員，建立專門人員、專業水平、專一化的模式。對相關人員聘用時，用考核的方式確定。再次，形成信息實時溝通機制，促進管理時效。最后，形成具有針對性的獎勵和懲處機制。設置科學合理的獎勵規則、具體內容及相關模式，推動創新發展。

（二）基于平衡記分卡的政府預算績效管理體系流程調整

一是明確政府部門所承擔的社會責任，根據政府部門的發展期望，緊緊圍繞戰略發展目標方向，對部門的目標進一步細化，根據財務約束對預算部門的戰略規劃加以明確。

二是明確部門的有關戰略目標。對戰略目標具體細化分解，把戰略合理地轉化到四個維度中，并對每個維度績效目標加以明確，根據戰略目標來繪制出戰略地圖。

三是將各維度績效動因和部門制定年度績效計劃有效結合起來，闡述說明績效目標和有關的指標情況，并且對期望目標加以明確。

四是明確各個績效目標達成的有關方案，重點對績效目標實現轉化，制定出實際可操作的措施，并且對有關責任方加以明確。通常所使用的方案有：辦理各種事務流程圖、各個部門職能責任的介紹書、工作說明、任務書等。

五是進行部門的績效評價工作，在落實各部門方案的過程中，開展定期的評價工作，對預算的落實執行相關的績效加以跟蹤分析，并且對績效目標所反映出的態勢及落實效果加以反饋。

六是對評價結果做出有效反饋和利用。根據績效評價結果科學合理編定下一年度的預算。管理層反映出的不足，要及時改進完善，對部門的內部管理加以健全完善，對人力資源、信息系統、各類業務程序加以改良。政府部門把戰略計劃和預算相關聯，為年度的預算安排建立中長期的總體框架結構，對資源配置進一步優化。

（三）基于平衡記分卡的政府預算績效評價指標體系調整

1.財務維度。此維度體現的是政府部門根據預算資金，并且依據資金的管理控制，既對成本實現有效的控制，也為大眾帶來更豐富的價值。我國公共管理部門屬于非盈利性，部門要把財務維度當做約束的要求。在進行預算績效評價時，政府要向納稅方負責，對預算資金有效利用，達到對公共支出成本更加合理地控制，推動預算資金使用效率得到顯著提升。力爭能夠通過更低的成本辦更多的事情。管理成本所指的是行政工作和績效要消耗的各種成本支出，包含辦公、管理、業務等多方面的費用指標。

2.顧客維度。政府部門使用預算資金是為社會大眾提供公共產品與服務。企業與政府服務群體不同。企業服務的主要是目標客戶，會對客戶具有的忠誠度及滿意水平加以考慮。政府服務的主要是社會大眾，服務水平更多是反映在行政績效方面。政府行政活動是為能促進大眾生活條件得到改善，大眾才能對政府給予認可。行政管理部門在對業績衡量點把握方面，通常運用的是目標責任考核制度，包含對業務的要求達成、大眾的滿意程度等的業績效果。

3.內部流程維度。內部流程的好壞決定了行政管理運行的順利與否。從行政管理部門內部制約績效水平因素來看，將部門內部運行情況和外部情況、動態與靜態評價有效結合，由此來對行政管理績效進行合理的評價。相關的指標包含管理的規范、協調、及時性等。

4.學習與發展維度。隨著環境發生明顯變化，行政管理部門要主動對自我進行相應的調整，與環境變化相適應。這種情況下，行政管理部門要打造學習型機關，在物質、人員、信息、文化等各方面和外部環境建立良好的互動交流，提高學習能力及應對變化的能力，推動部門的改革創新與進一步發展。指標包含人員的學習培訓、信息系統構建完善、組織機構開展學習等。