政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價探究

●李麗文

黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會明確提出， 要深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強黨對“三農(nóng)”工作的領導，落實高質(zhì)量發(fā)展要求，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展， 加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 營造共建共治共享的社會治理格局。 農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理被認為是關系到經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展成敗的全局性問題。 為此，黨中央、國務院近年來陸續(xù)出臺了 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》和《中共中央 國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》等一系列相關政策文件。

當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理問題已成了刻不容緩的棘手問題。 據(jù)2020年6 月發(fā)布的 《第二次全國污染源普查公報》顯示，在全國調(diào)查的三類污染源（包括工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源和生活源）中，農(nóng)業(yè)源污染占比為25.12%。 在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理中， 不僅需要政府給予政策支持，加大資金投入，而且需要社會各界共同合作，承擔相應責任。 因此，近年來各級政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理領域積極探索以政府購買服務的形式作為改善農(nóng)村環(huán)境的重要舉措， 而農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務質(zhì)量和成效能否實現(xiàn)預期， 能否改變現(xiàn)階段存在的問題， 績效評價是一個重要的手段和工具， 績效評價指標體系的設計則是研究績效評價的核心內(nèi)容。

一、政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價現(xiàn)狀

政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務是指建立政府主導、 社會參與的市場化運作模式， 參照政府采購公共服務的相關流程， 將本由政府直接提供的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理、 清潔工作推向市場，遵循市場機制，實行公開招標，合同管理， 最后政府根據(jù)服務合同支付費用的一種形式。 政府通過推行購買服務模式， 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理實施主體的統(tǒng)一性， 將以往分散性的環(huán)境治理工作變更為實施主體一體化的流程作業(yè)，提高治理效率，降低治理成本。 筆者從政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價的政策規(guī)范、 評價主體、評價內(nèi)容、評價方式等方面歸納總結(jié)。

(一) 政策規(guī)范性文件的鋪墊

目前， 政府購買公共服務的模式在國內(nèi)廣泛開展， 根據(jù)財政部國庫司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020 年全國政府采購規(guī)模為36970.6 億元， 較上年增加3903.6 億元，增長11.8%，占全國財政支出和GDP 的比重分別為10.2%和3.6%。 政府采購政策功能作用日益凸顯，有效促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。 政府采購公共服務具有完善的規(guī)范性文件指導，2013 年國務院發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，2014 年4 月財政部國庫司頒發(fā)《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，2014 年12月財政部印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》等文件對政府購買服務和服務績效評價提出了明確要求，但是政策的鋪墊并未導致大量針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理專業(yè)型環(huán)保企業(yè)和成熟的環(huán)保型社會組織出現(xiàn)。 2020 年12 月財政部頒發(fā)《關于印發(fā)中央本級政府購買服務指導性目錄的通知》， 將農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務納入政府購買服務指導性目錄，規(guī)定了可以實行政府購買服務事項范圍。 目前，全國各級政府部門正在積極推動政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務的規(guī)范性文件和采購項目績效評價管理辦法的制定。

(二) 評價主體的選擇

針對政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務的績效評價，目前仍然是以各地政府組建成立的監(jiān)督小組或績效評價小組作為評價主體，以政府本身或各職能部門（環(huán)保、財政、審計）匯同相關領域的專家、科研院所的科研人員等聯(lián)合組成評價小組，其本質(zhì)依然是履行部門職責的內(nèi)部績效評價或監(jiān)督機制。雖然國家大力倡導在預算績效管理中引入第三方評價，如2018 年中共中央、國務院在《關于全面實施預算績效管理的意見》中明確提出引入第三方機構(gòu)參與績效評價，在《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》提出“積極引導第三方治理主體參與環(huán)境治理，實行環(huán)境治理績效第三方評估”等政策性文件，但是目前在各級地方政府，特別是基層政府中規(guī)范化引入第三方評價主體進行環(huán)境治理績效評價的情況依然少之又少，導致評價結(jié)果的科學性和客觀性難以體現(xiàn)。

(三) 評價內(nèi)容的確定

當前各地政府針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效考核方案尚未大規(guī)模出臺，具體的績效考核指標普遍使用國家制定的政府購買服務績效評價共性指標體系框架，從決策、過程、產(chǎn)出、效益四個方面進行績效評價。使用共性指標框架對于政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務的績效評價存在以下問題， 如各地績效考核指標設置不合理，且大部分以環(huán)境治理評估的經(jīng)濟指標為主，產(chǎn)出或效益指標的權(quán)重過低，成本指標過多，對社會效益、服務質(zhì)量尚未設計指標或指標的衡量和權(quán)重設置不精細等， 最后導致評估片面化現(xiàn)象突出。 正是由于評估指標設計得不夠科學嚴謹，加上評估主體的單一性，使得政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評估結(jié)果在可信度和客觀性上大打折扣，導致政府在環(huán)境治理服務購買上更偏好于容易量化、容易“顯性”的環(huán)境治理項目，對一些成本高、 見效慢的農(nóng)村治理項目則及時摒棄。

二、 政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價指標設計

2021 年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，也是政府構(gòu)建購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務體系的關鍵節(jié)點之年。 當前全國各地政府正在積極出臺政府購買服務管理辦法，規(guī)范政府購買服務，各地政府部門需按照國家績效管理相關制度要求， 籌劃建立健全購買服務績效管理工作相關制度和共性指標框架。特別是在生態(tài)保護和環(huán)境治理服務領域，要求建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理領域核心績效指標體系，明確績效標準。目前關于政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價方面的研究還較少， 缺乏在公共性、 科學性和合法性維度上構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理領域核心績效指標體系。

構(gòu)建質(zhì)量指標評價體系的核心是選擇一個綜合的分析模型，而模型的構(gòu)建則依賴于具體的綜合分析法。比較流行的構(gòu)建指標體系的方法有專家團評價法、數(shù)據(jù)包絡分析法、計量經(jīng)濟分析模型等。考慮到政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價涉及服務承接主體、政府以及公眾三個方面， 同時考慮到方法的實用性和可操作性，本文傾向于選擇層次分析法。

（一）構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型

構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型是層次分析法的基礎。根據(jù)前面的推論，要實現(xiàn)政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價體系的科學搭建，需要從服務承接主體、 政府主導及公眾滿意三個方面著手，且指標的選擇要遵循定性與定量結(jié)合、客觀與主觀互補、客觀指標多于主觀指標的原則，設計層次結(jié)構(gòu)模型如圖1 所示。

圖1 層次結(jié)構(gòu)模型

（二）指標體系的構(gòu)建及分析

在購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務這一過程中，政府作為服務購買者， 負責購買項目的立項、資金投入和過程監(jiān)管；具有一定資質(zhì)的社會組織作為服務承接主體，提供專業(yè)化的服務，決定服務的產(chǎn)出；公眾作為環(huán)境直接享受者，是服務滿意度的主要提供者。三大群體對政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務的動機、目的和評價標準也各不相同，需要綜合考量和平衡各參與者的意見，才能科學、嚴謹?shù)赝瓿烧少忁r(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務的績效評價。 因此，本文采用王浦劬（2015）在政府向社會組織購買公共服務中提出的“三元一體”框架，并參照目前各地政府購買公共服務績效評價文件中提出的 “投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”邏輯框架，在層次結(jié)構(gòu)模型的基礎上，將指標層進一步細化，得到如表1 所示的具體評價指標體系。

表1 政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價指標體系

（三）評價指標權(quán)重的設計

根據(jù)層次分析法基本一致性檢驗原理，當某指標層階數(shù)小于3 時，C.R=0，可以稱該判斷矩陣是完全一致性矩陣，因此，對于 B1、B2、B6、C29、C30等指標，可以根據(jù)專家調(diào)查法收集的意見直接賦值確定權(quán)重。 B1、B2對應A1準則層的權(quán)重為0.5和 0.5，B6對應 A3準則層的權(quán)重為 1，C29、C30對應B6準則層的權(quán)重為0.25 和0.75。

1、構(gòu)造判斷矩陣。 在確定了政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價的階層構(gòu)造后，接下來需要根據(jù)圖1 的階層構(gòu)造進行主觀判斷，即由第二層至第四層的各個因素之間進行成對比較，構(gòu)建判斷矩陣。 針對判斷矩陣的構(gòu)建，本文將需要構(gòu)建的判斷矩陣通過問卷星以問卷形式發(fā)送給5 位專家組成的專家組， 最后專家組擬定判斷矩陣。 以基于目標的階層2 的各個因素進行成對比較等為例，構(gòu)造如下判斷矩陣，見表 2、表 3。

表2 階層2 的要素間的成對比較

表3 政府主導要素間的成對比較

2、權(quán)重向量和特征根的計算。 以政府主導階層的要素判斷矩陣為例， 進行權(quán)向量W 的求解，具體求解方法如表4 所示。

表4 權(quán)重向量的計算

根據(jù)表4 的計算結(jié)果， 政府主導各要素間的權(quán)重向量為 W=（0.152 0.218 0.630）T， 代表著政府立項、 政府投入和政府監(jiān)督在政府主導中的比重為15.2%、21.8%和63%。 最后進行一致性檢驗， 以表3 判斷矩陣為例，其一致性檢驗為0.05＜0.1，通過一致性檢驗，權(quán)向量W 的值可以保留。 對其他判斷矩陣進行一致性檢驗，其CR 值均小于0.1，說明此次指標體系的設定具有較好的一致性。

3、計算綜合權(quán)重。 分別確定了各層級指標的相對權(quán)重之后， 可以最終確定最低指標層對于目標層的相對指標 （如表 5 所示）。 以C1為例， 其相對H 層的指標權(quán)重應為0.2×0.5×0.107=0.0107。

表5 綜合權(quán)重的計算

通過上述分析計算， 確定了各指標權(quán)重的大小，其中承接主體、政府主導和公眾滿意三者權(quán)重中承接主體和政府主導相對平均， 反映兩者的重要性程度一致， 公眾滿意權(quán)重最高， 代表著現(xiàn)今政府部門對公眾滿意度的重視程度越來越高，作為項目評判的重要標準。 各二級指標和三級指標相對于總績效評價來說， 通過上述分析也確定了各自的綜合權(quán)重， 由于構(gòu)建的指標體系缺乏實例驗證， 尚需在后續(xù)研究中給予完善。

三、 進一步完善政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價的建議

如前文所述，目前我國各地政府在購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務過程中面臨缺乏配套的制度、 缺乏具有相應資質(zhì)的承接主體、績效評估體系和機制不完善、服務項目政府質(zhì)量監(jiān)管難、 公眾滿意度低等困境。 面對這些問題，除了科學合理建立政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價指標體系之外，還應從以下幾個方面推動政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務長足發(fā)展。

（一） 完善購買環(huán)境治理服務的制度和流程，保障治理成效

購買環(huán)境治理服務是一項復雜的系統(tǒng)工程，環(huán)環(huán)相扣，購買服務流程中任何一環(huán)節(jié)出問題都將對最終的效果產(chǎn)生深遠的影響。因此，各地政府必須切實完善環(huán)境治理服務購買的整個流程，嚴格遵循國家和地方政策性法規(guī)的要求，通過制定相關實施辦法和過程監(jiān)管條例來保障環(huán)境治理服務的成效。 加強信息公開機制建設和政府購買服務信息平臺建設， 提高服務項目的信息透明度， 為購買服務績效評價提供信息來源， 也為公眾參與政府購買環(huán)境治理服務提供一個信息溝通的途徑。

（二）進一步加強環(huán)境治理承接主體培育，提升服務質(zhì)量

當前， 承接政府公共服務的主體大多集中于醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會保障等方面，而在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務方面的承接主體匱乏。 各地政府應多管齊下， 加強環(huán)境治理服務承接主體培育。 一方面，增加財政支持力度，通過財政補助、 稅收優(yōu)惠等方式對企業(yè)型承接主體給予支持，增強其經(jīng)濟實力。 對一些非營利性組織，如農(nóng)村環(huán)保類組織、 事業(yè)單位下屬組織等在政策、技術和項目的優(yōu)先選擇權(quán)上給予支持。 另一方面，降低環(huán)境治理準入門檻，加強金融機構(gòu)支持力度。 降低企業(yè)、事業(yè)單位和非營利性組織參與環(huán)境治理的市場準入門檻，推進幫扶機制，鼓勵環(huán)境技術研究院所、高校等組織機構(gòu)對承接主體提供技術支持。引導金融機構(gòu)加強對承接主體的資金支持，放寬對承接主體在設備購置、設施建設、技術改造等方面的貸款條件要求，促進社會資金向農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理領域流動。

（三）促進部門協(xié)作，加強過程監(jiān)督

政府向社會力量購買公共服務，是切實全面轉(zhuǎn)變政府社會職能、釋放和激發(fā)社會巨大活力、推進經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的實現(xiàn)途徑。 但同時也意味著多元主體參與環(huán)境治理將會導致主體責任的分散，因此政府應著力建立責任分配和多元監(jiān)督機制，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理績效責任分配到承接主體和政府各職能部門，針對政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務全過程建立多元化監(jiān)督模式，明確各階段監(jiān)督內(nèi)容，制定科學、嚴格的監(jiān)督細則，落實各部門在每一環(huán)節(jié)的監(jiān)督責任，加強過程監(jiān)督。 針對環(huán)境治理服務的實施過程， 開通公眾參與監(jiān)督的渠道，并積極引入第三方監(jiān)督機制，確保承接主體服務質(zhì)量。

（四）完善政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價體系

政府購買環(huán)境治理服務的績效評估是完善政府購買服務模式和保障購買服務順利開展的重要工具。績效評估體系往往包括四部分：績效評價流程、績效評價方法、績效評價指標體系和績效評價主體。因此，完善政府購買環(huán)境治理服務應該從以下幾個方面入手： 一是科學合理建立政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務績效評價指標體系。二是選擇恰當?shù)目冃гu價方法，評價過程中可以選擇一種或多種融合的評價方法，注意方法使用的前提和局限性。 三是完善績效評價流程，重視全過程評估和結(jié)果導向相結(jié)合，切實提高績效管理水平和財政資金使用效益。 四是建立承接主體、政府、公眾和第三方機構(gòu)參與的多元評估模式，注重公眾滿意度，加強結(jié)果反饋和應用。