鄉鎮污水處理設施建設項目績效評價思路探究
——以H 省為例

●李志平 王 暢

為貫徹落實《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（中發〔2018〕17 號）等相關文件精神， 加快鄉鎮污水處理設施建設，改善人居環境，H 省啟動了鄉鎮污水處理設施建設四年行動， 以支持全省鄉鎮污水處理設施的改造和建設，提高鄉鎮污水治理效率， 因地制宜建設污水處理廠（站）、配套管網工程以及跟蹤調度系統， 實現污水處理體系的高效穩定運營。 隨著社會公眾對政府環境管理績效的關注程度日漸增加， 預算績效評價作為整個預算績效管理的核心環節和重要手段，既是加強公眾監督、提高公共項目運行效率的需要， 又是改善資金支出結構、推進社會民主建設的需要。在工程設計與推進全過程中采用嚴密合理的績效評價方案， 對推進項目安排合理性及提高財政資源使用效益具有重要意義。 本文旨在以H 省鄉鎮污水處理設施建設四年行動為例， 探討設計其預算績效評價工作開展的思路， 研究評價工作中的重難點， 挖掘污水處理設施建設項目評價工作的特點和亮點。

一、 鄉鎮污水處理設施建設項目介紹

H 省鄉鎮污水處理設施建設四年行動以習近平生態文明思想為指引， 圍繞打贏污染防治攻堅戰， 聚焦鄉鎮基礎設施領域的突出短板， 全力優化鄉鎮污水治理體系。 其績效目標具體是利用四年時間，全省統一規劃、建設一批鄉鎮污水處理設施及配套管網，在2022 年取得全省范圍內建制鎮污水處理設施全覆蓋，污水收集率不低于80%的環境效益，并切實加強運營管理，改善人居環境，提高發展質量，服務鄉村振興戰略。

H 省組織對已建成鄉鎮污水處理設施進行現場調研， 收集和整理廠區和管網投資情況；采取“點面結合、縱橫比較”的方式，對樣本數據進行分析比對；選擇湖區和山區項目的投資概算作為典型案例， 結合其他省份同類型項目投資情況進行比較，綜合得出H 省鄉鎮污水處理設施及管網單位投資標準。 基于已通過技術審查的鄉鎮排水與污水處理專項規劃及城鄉建設統計年鑒， 估算全省四年行動的工程量； 結合測算分析報告中的噸水投資標準和管網單位投資標準對總投資額進行統計估算；在此基礎上，完成總投資測算。為支持項目建設，H 省省級財政安排獎補資金， 對縣市給予基礎補助并根據績效考核結果撥付獎勵資金。為實現財政資源規范分配、有效落實，確保項目有序推進、取得目標效益，必須設立兼具科學性和可操作性的績效評價體系，貫穿于H 省鄉鎮污水處理設施建設項目前期規劃、建設和運營的全過程。

二、 地區污水處理設施建設績效指標與考核標準

（一）績效指標的選定

績效指標在前期項目資金結構規劃和中后期項目進度確定等方面都有重要的參考價值， 因此績效指標應落腳項目全面布局，在不同的層次確定代表性指標。結合H 省四年行動方案，評價體系重點關注工程建設情況、設施運行情況、機制建設情況等，對應設置績效考核指標。

基于其建設工程規范性、安全性、完成進度等進行實時考核是工程項目建設績效評價的必由之路。 區別于其他類型工程，績效指標綜合考評對污水處理廠與管網的建設情況分別進行考核。

1、污水處理廠建設方面。 構筑物作為提高污水處理效率的主體， 也作為財政投入的重要部分之一，其規模適用性、安裝落實性、水電完善性都將作為衡量項目能否合格、取得預期效果的重要參考。

2、管網建設方面。 考慮到H 省已建成鄉鎮污水處理設施存在著雨污分流不徹底、 管道設計不合理、管網覆蓋率偏低等問題，評價體系可通過考核管網鋪設完成率、接戶管接入率、管網雨污分流情況監督記錄配套管網和接戶管建設情況，該類指標是影響污水處理廠進水水質和水量的重要因素，對該類指標的有效監督也將直接關系到項目建成的環境效益。

針對污水處理設施建設， 還需設計合理的專業考核指標查驗設施的運行情況， 該類指標的設置思路詳見表1。 9 個指標綜合評估了污水處理廠的運行效能，能夠有效地檢測到現有H 省污水處理廠運行過程中常見的問題，如污水處理廠設計規模不合理、污水運行負荷率偏低等， 因此在本項目工程推進時采用以上指標可針對性避免H 省在這類問題上重蹈覆轍。此外，不論是項目建設還是建成階段， 評價體系都對機制建設作出了嚴密要求。 機制建設部分主要考核主體責任是否明確、運營資金是否落實、污水處理費是否合理征收、績效付費制度是否完善等指標， 通過對項目全過程的把控，解決污水設施運營上的不足，提升服務質量和效率。為鼓勵各市縣積極探索打造地方建設工作亮點， 還設定了加分項指標，通過表彰示范項目取得激勵效果。

表1 污水處理設施運行情況類指標設計要點

（二）評價體系的構建

H 省鄉鎮污水處理設施建設評價考核指標中既包括任務指標，又包括狀態指標。 評價體系構建就是將諸多指標組合形成一個科學的、可操作的考核體系，作為客觀反映H 省鄉鎮污水處理工作狀態和水平的基礎。制定考核辦法總體框架的同時，按照我國污水處理行業的行業標準與政策， 統籌設計H 省鄉鎮污水處理設施運行績效指標考核體系。 經過多輪專家討論和咨詢，基于具體指標及考核要點， 考慮其導向性和突出科學性，對每項指標設計具體的考評分值及詳細的加減分情形，力求在應用中能做到針對性解決鄉鎮污水處理設施建設工作中的不足。 具體評分方法：穩定運行率作為衡量污水處理廠運行效能的重要指標，分值占比較高，為8分。評分標準具體為根據項目近30 天運行記錄，新建成污水處理廠負荷率第一年不得低于50%， 第二年不低于55%，第三年及以后達到60%的視為穩定運行。 穩定運行天數大于90%的，得滿分；每降低5%扣2 分，扣完為止。 污泥規范化處理處置是針對污水處理副產物設置的指標，其重要程度次于運行效能類指標，其分值設置為3 分，評分標準為處理符合規范，未造成二次污染均得滿分，否則不得分。

三、 地區污水處理設施建設績效評價工作的開展流程

（一）開展流程

H 省鄉鎮污水處理設施建設的考核成績由市州初審（30%）和省級考核（70%）兩部分組成，以便在考量行業普遍經驗的同時兼顧地方特殊情況，也有利于形成上下嚴密監督。基于評價考核辦法，H 省鄉鎮污水處理設施建設主要采用系統評分與現場評分相結合形式進行考核。 系統評分基于H 省鄉鎮污水治理信息系統數據資料，評價組依靠平臺可直接獲取管網完成率、接戶管接戶率等數據；現場評分是組織專家進行現場核查評分，如訪問建設實施單位現場，調研核實前期設備構筑物安裝及后期污水處理廠的運維管理等工程進度情況。 為使考核體系在應用中形成一股強大的監督力量，同步給出考核程序制度，嚴格規定審查過程的規范性，嚴禁出現弄虛作假的違規行為，確保評價的公正性、合法性及結果的客觀性和可靠性。

（二）評價結果應用

運用上述指標評價評分體系及考核開展流程，獲取H 省各縣市客觀獨立的考核評價結果， 劃分為優、 良、中、差四個等級。 基于考核結果，綜合地區地域、當地經濟、建設規模等因素，制定具體項目獎勵資金分配規則和激勵機制，分級確定獎勵基礎標準。 考評結果為優、良、中的可按原定獎補基礎標準進行獎勵， 依據等級適當上浮或下浮獎補；認定建設任務推進緩慢或建成設施運營異常的地區考評結果為差，即考核不通過，后期結合評價結果逐條進行整改，充分發揮評價體系的反饋機制和改善作用。 就績效評價體系而言，依據結果反饋，在對工程建設作出調整的同時，也應對績效評價體系的細節進行優化，提升指標運用的現實適用性和科學性。

四、 對污水處理設施建設績效評價工作的進一步思考

（一）污水處理設施建設績效評價特殊點

污水處理設施建設是H 省響應國家打贏污染防治攻堅戰號召， 推進H 省城鄉環境基礎設施建設六大工程的重要部分， 既是政府生態環境治理工作的一環，又具有深遠的民生意義，是關系鄉鎮居民生活質量和水環境安全的重要舉措。這就決定了污水處理設施建設的績效評價工作區別于一般性工程建設類項目績效評價，除去項目產出及工程管理等內容，在考察上必須重點關注其環境效益及社會效益。污水處理設施建設取得的效果主要是基于行業規定的水質專業指標作出判斷，在評價中設定能反映和衡量設施運行效能的指標，并擴大其占比至50%左右，使其成為評價工作的重點和支撐點。

（二）污水處理設施建設績效評價難點及解決思路

鑒于H 省污水處理設施建設的范圍廣、涉及的鄉鎮數量眾多、時間跨度較長，在管理與評價工作上存在調度的困難。 不同的鄉鎮和地區因當地情況不同而導致建設特點和進程、資金規模和補貼形式不同，使用單一的指標和考察形式不利于兼顧地方特殊性， 建立市州初審與省級考核相結合的形式能有效破解由上級“一刀切”的局面，而設立加分項評分指標可在評分體系中留出可呈現地方特色的靈活空間； 建設時間長可能導致建設實際投資與測算投資存在出入，因此，采取基礎補助和績效獎勵相結合的方式，實行預撥加清算，給應對狀況變動留出了緩沖空間。

指標規則的制定和檢驗依靠于強大的專業知識體系和豐富的工程經驗。 專業人員及專家的參與必須貫穿績效評價工作的全過程。 確定指標和劃分評分標準階段必須依靠具備豐富知識儲備的人員來推進，如：穩定運行率的檢驗需采集多長時間的數據等； 檢查進度和效果階段要求參與評價人員具備污水處理設施建設和運營相關的知識和經驗儲備， 才能保證評價的客觀性和準確性。

參考績效評價的基本要求與原理， 筆者以H 省污水處理設施建設項目為例， 積極探討省級污水治理項目的績效評價工作開展的思路， 結合新時代在污染防治上提出的新要求， 兼顧體系框架的全面性和具體指標的特殊性，通過考核評分的方式開展績效評價。 H 省的鄉鎮污水處理設施建設財政投入是以實現處理設施長效運營為期望，評價工作將持續較長一段時間，后續工作中將進一步完善績效評價體系并積累績效評價經驗， 不僅能增強項目績效管理機制的自我完善， 也可為其他地區的生態環境治理項目提供豐富的經驗參考。