監獄預算績效管理指標評價體系探析

●陳玲瀾 茍 玲

預算績效管理是預算管理和績效管理兩種管理手段、 方法的有機結合，是在我國預算管理過程中產生并發展起來的一種預算管理模式，目的是提高財政資金使用效益。 實際上，因各部門行使的職能不同，其涉及的績效管理內容就會產生差異。 目前，我國政府部門預算績效管理體系正處于邊建設、邊探索的階段，而要建立起全面的、能夠覆蓋各類行政事業單位的預算績效管理體系，則需要更多不同職能的部門參與進來， 為整體框架體系的建設提供資源， 從而豐富總框架體系涉及的內容。監獄作為特殊的刑罰執行單位，其職責更區別于其他部門，此處以監獄部門的預算績效管理實施情況為切入點，對監獄預算績效管理的影響因素進行分析，進而為量化監獄預算績效管理評價指標， 使其更易于評價分析提供參考方向。

一、監獄預算績效管理實施情況

（一）三級績效指標評價體系

參考2020 年度監獄項目支出績效自評表內容，目前，監獄施行的績效指標評價體系為三級指標評價體系。 第一級包括完成指標、效益指標以及滿意三個指標；第二級指標中，完成指標下包含數量指標、質量指標、時效指標以及成本指標4 方面，可以理解為項目執行中執行程度的指標評價；效益指標下包含經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標以及可持續影響指標4 方面，可以理解為對項目完成后最終達到的效果及影響的評價指標；滿意主要是指滿意度，這一類主要針對各級政府向社會提供公共產品及服務后，其服務對象的滿意度。 另外，三級指標則是監獄系統根據不同項目支出內容，對各項目指標獨立設置評價公式或闡述預期目標。詳見圖1。

圖1 監獄預算績效三級指標評價體系

（二）項目支出評價范圍及預期指標值設置

截至2021 年，根據相關政策，監獄進行預算績效評價的主要對象是金額超過100 萬元的項目。 目前，基層監獄進行預算績效評價的項目主要有三個，即罪犯改造經費、罪犯生活經費以及三崗人員經費。 涵蓋了與罪犯直接相關的所有費用。

預期指標值是部門為行使職能在某一項目支出后達到的期望目標。 在此， 監獄項目支出績效評價范圍內，三個項目的預期指標值各不相同。 其設計的預期指標值如下表1 所示：

表1 監獄項目支出績效預期指標設置情況表

二、監獄預算績效管理影響因素

單位在行使職能過程中，若只注重預算控制，則部門管理人員將更關注自己部門的費用盡量不超過預算的規定， 從而讓預算目標取代了單位行使職能以產生效益的既定目標， 即發生了目標的置換。 因此，為保證各部門在行使職能過程中，既能實現成本的控制又不偏離部門績效目標， 本文按照預算績效管理的定義， 將分別分析預算控制過程和績效管理過程中的影響因素， 從而將影響監獄預算績效管理的因素進行整理集合。

（一）預算控制過程影響因素

預算控制是根據預算規定的收入與支出標準，來檢查和監督各部門活動， 以保證組織經營目標的實現，并使費用支出受到嚴格有效約束的過程。預算控制通過編制預算并以此為基礎， 執行和控制單位經營活動， 并在活動過程中比較預算和實際的差距及原因，然后對差異進行處理，是管理控制中運用最廣泛的一種控制方法。

目前， 監獄進行預算控制的過程為： 編制預算——執行預算——預算差異分析——分析總結。

從預算控制外部環境來看， 影響預算控制的因素主要為國家相關政策變動。若政策條件相對寬松，則資金在總體預算中的活躍度就會相對提高； 若政策條件緊縮， 則資金在總體預算中的活躍度就會大大降低。

從預算控制內部環境來看， 該過程中各節點中存在的風險則是影響部門預算控制效果的主要因素。同時，人與物的相互作用貫穿于預算控制的整個過程之中。 其中，過程中參與的人包括預算編制者、資金記錄者、項目實施者、預算控制監督者；參與的物包括使用易耗品消耗、資產折舊（攤銷）、資金投入、物質產出。 一方面，根據人具有主觀能動性的特征，影響預算控制主要包括人的素質因素（工作經驗累積、專業知識水平等）以及利益驅使因素。 另一方面，根據多數物質可以用數據進行衡量的特點，影響預算控制的因素包括： 項目實際支出以及相關非現金支出核算金額。

（二）績效管理過程影響因素

績效管理過程不同于預算控制過程。 績效管理過程通常被看做一個循環。 這個循環的周期包含4個步驟， 即績效計劃——績效實施與管理——績效評估——績效改進。 此處依舊先從內部和外部環境進行探究。同預算控制外部環境一樣，績效管理外部環境最主要的影響因素還是相關政策變動。 政策變動對環節中績效實施與管理以及績效評估兩個部分影響最大。

從內部循環體系來看， 績效管理過程依然是在人與物的相互作用下循環運轉的。 但與預算控制不同的是， 績效管理的第一步是從管理者的目標計劃開始，即決策。后者將人的范圍擴大到了執行過程之前，即項目形成的萌芽階段。 同時，績效管理過程中績效評估環節并不是在某一時點進行評估， 而是會在該項目可持續性影響時間內進行持續性評估。 因而，該過程參與人主要包括：項目管理（決策）者、項目執行者、 績效評估者、 項目受益者以及績效監督者。 這一內容在四川績效評價“多元社會調查”中也得到了驗證，該項調查按照績效評價的基本目標，即尋求財政政策在范圍、對象、方法、標準以及執行監督等關鍵節點的最優化選擇， 開展對財政政策 （項目）的決策（管理）者、政策（項目）的執行者、政策（項目）的受益者以及政策（項目）的利益相關方的調查。但只要牽涉人的相關因素， 項目績效基本都會受人的素質以及利益驅使兩方面影響。

從物的相關影響因素方面來看， 因為績效管理過程較之預算控制過程更為延伸， 其績效評估更是明確了可持續影響時間作為評估的時效。 因此，績效管理影響因素包括：易耗品消耗、資產折舊（攤銷）、資金投入、物質產出、目標可持續影響時間。

（三）監獄預算績效管理影響因素

2021 年，財政部下發《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》，提出了考慮各方投入、全要素分攤、全方位責任、全周期管控、全資源覆蓋等的“全成本”預算績效管理理念。 再次強調以部門總體績效目標為導向的預算績效管理方式。 因此，結合項目設計（立項）、執行、結果3 個維度分析，預算績效管理過程為： 項目前期考察——項目決策——編制預算——執行預算——預算差異分析——績效評價——績效考核。 由于預算績效管理是部門在預算控制和績效管理兩個過程中尋求平衡的過程，結合上述內容，其影響因素主要包括：政策變化、人的素質、利益驅使、易耗品消耗、資產折舊（攤銷）、資金投入、物質產出、績效目標可持續影響時間8 個方面。

按照懲罰改造好罪犯的主要目標， 結合監獄日常所有經費支出情況，影響其預算績效管理的因素主要如下：政策變化、民警素質、利益驅使、存貨消耗、在用資產折舊（攤銷）、當年資金投入、罪犯改造程度以及績效目標累計完成程度的可持續影響時間。

三、監獄預算績效評價指標體系的局限性

一是評估指標設置質量不高。 目前，預算績效評價預期指標值作為評估監獄行使職能效率的評估標準，往往由各部門自行設置，自主性較強。 一些項目績效管理理念中存在重合規審查和達標考核的傾向，因此，存在部分項目成本指標“虛化”、質量指標“弱化”和效益指標“軟化”的情形，從而制約了績效評價結果運用的深度和廣度， 績效自評質量難以獲得實質性提升。

二是評估范圍局限。 按照四川省財政要求，目前參與績效評價的項目主要為金額在100 萬元以上的項目支出，監獄僅有罪犯改造經費、罪犯生活經費以及三崗人員經費3 個項目參與績效評價。 伴隨政策變化， 各項目核算口徑出現相應變動， 如罪犯生活費，老口徑中包含了罪犯醫療費用，而新口徑則將罪犯醫療費單獨分離，成為一個獨立項目，則該項目績效評價的結果則只能反映罪犯食物以及被服等保障水平，并不能完全反映罪犯整體的生活的保障水平。同理，僅對罪犯改造經費、罪犯生活費以及三崗人員經費進行績效評價， 并不能完全反映監獄行使職能后總體績效目標完成度，這與最新《指引》中提出的全過程預算績效管理的理念相悖。

三是部分評價指標量化易評程度不足。 如罪犯改造經費中，數量指標的預期值設置是“五大改造”工作覆蓋面100%以及罪犯危險性評估覆蓋面100%。顯而易見，有關于覆蓋面的指標評估必須經過大量的基礎數據統計才能夠實現， 由于財務人員搜集、整理數據能力良莠不齊，則會導致評估結果參差不齊，績效評估工作難以持續開展。

四是預期值設置與監獄總體績效目標契合度不高。 以罪犯改造經費為例，“五大改造” 工作覆蓋面100%以及罪犯危險性評估覆蓋面100%雖然能夠反映使用罪犯改造經費的結果， 但卻無法反映罪犯改造質量的最終效果。

四、構建監獄預算績效管理指標評價體系的建議

（一）明確指標設置原則

一是高度關聯。 績效指標應指向明確，與支出方向、政策依據相關聯，與部門職責及其事業發展規劃相關，與總體績效目標的內容直接關聯。 不應設置如常規性的項目管理要求等與產出、 效益和成本明顯無關聯的指標。二是重點突出。績效指標應涵蓋政策目標、支出方向主體內容，應選取能體現項目主要產出和核心效果的指標，突出重點。 三是量化易評。 績效指標應細化、量化，具有明確的評價標準，績效指標值一般對應已有統計數據， 或在成本可控的前提下，通過統計、調查、評判等便于獲取。 確實難以量化的，可采用定性表述，但應具有可衡量性，可使用分析評級（好、一般、差）的評價方式評判。四是基礎數據易取得或易調查。

（二）明確各層級目標

監獄總體績效目標，即在相對合理的預算控制金額下，監獄是否能夠持續改造好罪犯。 若直接將該目標作為績效評估依據，則會因其定義過于寬泛導致預期指標值“弱化”。因此，遵循量化易評的原則，可以通過將績效總目標逐步分解的方式，確保不同層級的績效目標和指標相互銜接、協調配套。 細化后的績效目標主要包括：政治改造程度、文化改造程度、監管改造程度、教育改造程度以及勞動改造程度。 這五個目標之間雖然相輔相成，但為便于下一步指標設置，此處認為政治改造、文化改造、監管改造、教育改造以及勞動改造均為狹義的經濟活動。 其中，政治改造程度體現監獄改造的政治屬性，關系到新時代把監獄辦成什么性質的監獄和把罪犯改造成什么樣的人的問題；文化改造程度是罪犯世界觀、人生觀和價值觀形成和發展的體現；監管改造程度即是否確保了罪犯“收得下、管得住、不出事、跑不了”的監管改造底線安全和良好的監管改造秩序；教育改造程度則是是否切實轉變了罪犯的錯誤思想以及是否提高了罪犯的文化水平；勞動改造指是否使罪犯掌握更多的勞動技能。

（三）預期指標值設置

績效總體目標細化之后， 先從8 大影響因素入手，即政策變化、民警素質、利益驅使、存貨消耗、在用資產折舊（攤銷）、當年資金投入、罪犯改造程度以及績效目標累計完成程度的可持續影響時間，分別針對“五大改造”程度目標進行相關評價指標的梳理。例如“政治改造程度”目標預期指標值設置內容可以有：罪犯政治類書籍閱讀次數、購買政治類書籍數量、舉辦政治思想教育活動次數以及其他與政治改造相關活動中的可量化指標。 從可操作性角度來看，五大目標預期指標值的設置可以采取調研、辯論、問卷調查等多種方式對預期指標值的內容再次豐富，從而保證了評估標準及內容的多樣性。 最后，在收集完指標設置內容后，將其按照成本指標、產出指標、效益指標、滿意度四個一級指標進行歸類，確保后續績效指標分值權重的測算能夠有序進行。

（四）設置指標分值權重

設置績效指標分值權重目的是為便于測算預算績效目標完成結果。 成本指標、產出指標、效益指標、滿意度以及預算執行率指標相關分值權重，應根據單位性質、側重項目目標的實際情況確定。 同時分值權重一旦設立，原則上不應有更改。

（五）特殊項目的獨立評價

近年來，絕大多數監獄因設施設備陳舊而進行了改擴建更新。雖然這類項目也是為了后續良好的罪犯改造環境而服務的，但其對罪犯改造效率的直接影響并不明顯。 因此，針對建筑物以及固定資產等大型設備的更新類項目支出的績效評價， 監獄應當從設計、建設、運行、使用、維修保養、直到回收再用處置的全壽命周期過程進行考慮①。 尤其要注重其可持續影響時效年限內后續維護投入和使用頻率，以此保證此類項目績效評價過程更為全面， 可設置 “設備故障率”“項目竣工驗收合格率”等質量評價指標。

（六）人才培訓及監督機制建立

從監獄預算績效管理過程影響因素可知，人對管理過程中各節點的執行存在一定影響。 因此，保證預算績效管理人才的均衡發展和階梯式增長尤為重要。故此， 應當建立監獄預算績效管理人才定期培訓機制，著重對人才專業素養以及職業道德風險兩方面展開培訓。另外，盡管預算績效管理過程中有項目監督者的參與，但建立相關機制將使監督更加客觀。建議將目前各監獄已基本建立起的內控制度相結合，通過明確的環節風險點，確定預算績效管理監督關鍵點。

注釋：

①全壽命周期理論。