淺析城市公共交通成本規制及其在財政補貼政策制定中的應用

●王勢華 徐亞棟 單 杰

一、公交運營補貼政策發展歷程

城市公共交通是城市為公眾提供出行便利的主要交通方式，與居民的生產生活息息相關，是政府的民生工程之一，因其公益屬性，公交票價列入政府定價目錄，長期實行低票價政策。

21 世紀前，城市公交因其票價低、出行相對便利，城市居民多選擇公交出行，此時由于運營成本相對不高，且客流量大，公共交通邊際效應顯著，公交企業的票價收入足以覆蓋其運營支出，且有不少公交企業處于盈利階段。 自21 世紀起， 隨著我國社會經濟迅速發展，人工成本及物價水平上升，公交企業的運營成本也隨之上升，公交企業票價收入逐漸難以覆蓋企業運營支出，從而出現虧損現象。為保障公交企業正常運營，政府出臺政策法規明確城市人民政府應當對公交企業實行低票價造成的虧損進行補貼賠償，地方財政采取兜底模式對公交企業予以扶持來保證其正常運營。 2000—2010 年，隨著物價水平、人工成本、車輛采購價格持續上漲，長期實行的低票價政策，以及私家車保有量上升導致公交客流分流，導致收入增速緩慢甚至下降，公交企業的虧損呈快速攀升趨勢， 地方財政補貼壓力增大；同時，我國提出關于公交優先的發展意見，鼓勵各地發展公共交通，不少城市在財政預算上安排公共交通專項予以支持公交運營、 公交基礎設施建設、智慧公交建設等方面，在這一背景下，大部分城市由兜底模式轉變為定額補貼模式，扶持并發展公交行業。 相應的發展歷程如圖1 所示。

圖1 我國公交發展歷程圖

2010 年至今，“兜底式”“定額式”補貼在一定時間內促進了城市公交行業快速發展，但也導致部分公交企業經營出現“等靠要”等情況，在公交服務水平及成本控制上缺乏積極性，公交服務供給的質量及效率開始與市民出行需求出現錯位；同時，在當前軌道交通、網約車、私家車等多樣化出行方式的沖擊下， 公交自身吸引力下降明顯，客運量逐年下降，導致公交企業的虧損已經成為政府及企業的巨大包袱。 如何科學、合理地補貼公交運營虧損，逐漸成為重大議題。 經過相關部門、專家學者、 第三方專業機構在許多城市的探索及研究，不少城市開始引入“成本規制”概念及方法，作為公交運營補貼政策制定的重要手段。

二、公交運營補貼政策制定要點

公交運營補貼政策制定需要在保證財政資金可有效承擔補貼的同時， 保障公交企業的正常運營，并有效推進公交行業的可持續、高質量發展。 根據當前形勢，公交運營補貼政策的制定，重點需要研判以下三個方面：

（一）厘清政企責任

公共交通是一種準公共產品，具有公益性和盈利性二重性質。 政府部門對公共交通的公益性要求， 一方面體現在低票價政策為市民提供低成本、集約化的交通出行方式，另一方面需要公交線網與城市規劃相匹配，如通過以公共交通為導向的開發模式（TOD）來促進新建區域的經濟發展，通過開設城郊線路、城鄉線路、微循環線路等提供更多的民生保障。

目前我國公共交通均以企業形式進行運營，企業活動本質上是為了通過生產獲得增值及利潤，具有盈利性的特質。 公交企業執行政府要求的低票價政策，響應政府部門對公交線網規劃及運營安排的要求，上述政府指令性要求下的公益性目標，與市場經濟下企業追求盈利性特征出現明顯矛盾， 導致企業自身出現虧損，企業缺乏運營積極性，需要通過決策及管理措施平衡公益性與盈利性二者的矛盾。

具體而言， 從公共交通行業各方的職能權責來看，為保障公共資源的有效供給，為市民提供更優質的出行服務， 政府部門負責城市整體規劃、 線網規劃、服務質量考核等工作，并推行公交低票價政策及各類優惠政策。 公交企業作為運營主體，主要負責公交調度、公交運營、場站管理等工作，保證運營供給的穩定性及服務質量，提升內部運營、管理效率。

因此在制定補貼政策的過程中，需要厘清政企責任，明確補貼范圍，確保事權、財權相匹配，具體而言， 應當合理界定各自職能權責下所產生的虧損，即因承擔低票價政策、公交線網運營所產生的政策性虧損，應當由政府予以補貼，保障公共交通的正常運轉；因公交調度、運營效率低下，服務質量不高所產生的經營性虧損，應由企業控制規模并予以解決。

同時， 由于公交企業除了提供公交運輸服務，往往也會依托于公共交通基礎設施、設備，向社會提供包車、車身站臺廣告等其他盈利性服務，以反哺主營業務虧損，提升企業的財務穩定性，因此在補貼核定的過程中，應當合理分析及界定，尤其是包車業務與公交業務在財務上的核算。

（二）評估財政承受能力

近年來， 全國城市公交行業呈規模快速發展、客流量效益不斷下降的趨勢，客運流量受新冠疫情影響尤為突出。 2014—2020 年，全國公交運營路線共增加25591 條，年均增長率為7.79%，運營線路總長度增加66.42 萬公里， 年均增長率為10.42%，如圖2 所示。 但全國城市公交客流量從2014 年的781.88 億人次降至 2020 年的 442.46 億人次， 其中2020 年受新冠疫情影響， 比2019 年下降36.04%，市民出行需求大幅下降，如圖3 所示。

圖2 2014—2020 年全國城市公交發展規模

圖3 2014—2020 年全國城市公交客運流量

造成上述情況的主要原因， 一是近年來我國城市的人口紅利逐步消失、人口老齡化結構顯現、大城市的虹吸效應，公交需求有所降低；二是全國私家車保有量上升，軌道交通建設規模上升，互聯網技術下網約車及共享單車出現， 市民可選擇交通出行方式呈現多元化；三是公交線網規劃、運力供給調度未及時按需求進行調整， 公交運營效率不高，吸引力降低。

上述情況帶來的效率問題， 導致公交企業經營缺口增大， 并間接導致財政補貼規模的大幅增長，進一步加大了財政資金壓力。 而財政資金是政府部門履行相關義務的重要保障， 合理分配財政資金的使用有利于規范公共交通運營補貼資金管理， 可有效防范財政風險， 推動公交行業有序發展。 因此補貼制定過程中，需要對財政承受能力進行評估，準確估算后疫情時代的補貼總額，嚴格控制補貼規模，避免財政資金使用過于集中。

（三）促進企業降本增效

公交企業受公交戰略發展及歷史遺留問題影響，運營成本大幅增加，盈利能力不足。 一方面近年優先發展公共交通， 大部分城市公共交通存在超前發展的情況，公交線網、公交車輛配置均遠大于實際需求，部分城市閑置車輛已多達20%；新增公交車輛按照政策多是采購純電動車輛， 而同等車型的公交車輛， 純電動車輛的價格是傳統油氣車輛價格的2—3 倍不等； 公交線路存在線路過長、重復率高、繞道嚴重等問題，直接造成公交線路運營效率過低。

另一方面當前全國公交企業多數由多個車隊或多家企業合并而來， 但合并后公交運營模式改進尚有不足，公交整體精細化管理能力不強，各類資源往往難以實現在跨線路、跨車隊、跨運營公司的有效調度及利用，無形中提高了運營成本。 如空駛里程問題， 若公交企業可以實現場站資源的跨區域調度管理，則可以有效減少空駛里程，提升運營周轉效率，從而節約運營成本。

因此，基于上述情況，在制定補貼政策時，應當重點考慮如何通過補貼的控制、測算原則，引導企業進一步提升運營效率、控制成本，才可以保證企業的可持續發展，并減少財政壓力。 一般而言，各地多是加強補貼政策的激勵性， 通過服務質量考核、績效評價的結果應用，強調結果與補貼資金掛鉤，鼓勵企業積極探索可持續發展路徑，持續開展降本增效工作。

三、城市公交成本規制概述

當前，受新冠疫情影響，國內經濟尚處恢復階段，各地面臨著公交補貼財政資金不足、公交客運量下滑、車輛采購價格上漲、公交運營成本持續上升、公交服務質量差以及效率低等問題，急需建立財政可負擔、行業可持續、市民可承受的公交行業補貼政策，在此基礎上，建立合理的成本規制補貼政策是十分必要和迫切的。

（一）成本規制的界定

成本規制是指在市場經濟體制下，為了矯正和改善市場機制內在問題， 政府干預經濟主體活動的行為。 城市公交成本規制是指通過合理界定公交行業成本范圍和單位成本標準， 科學測算政府公交財政補貼額度的方式， 主要為收入規制和成本規制，對提升公交服務質量、服務效率有貢獻的成本允許合理、適當增長，對提升公交服務水平無關、政策法規明令控制的成本逐漸減少或清除。 公交成本規制是在明確成本規制范圍及收入范圍內，結合公交開展情況，明確各項成本控制指標、收入控制指標，確定對應指標的控制值或規制值，形成成本規制體系。

成本規制的目的在于，通過對成本規制結果進行應用， 以期厘清公交企業政策性虧損和經營性虧損。 在此基礎上，通過公交運營補貼政策的研究與制定，結合上述提到的“評估財政承受能力”的整體研判以及公交行業可持續發展規劃及改革方向等，共同“促進企業降本增效”，提升公共資源供給效率及質量，推動公交行業的健康發展。

成本規制過程通常應遵循合理性、 適度激勵、漸進實施、績效導向四大原則。 合理性原則要求規制依據充分、合理，要充分結合公交行業的運營規范及相應投入，結合地方物價、人工成本等，厘清公交行業運營的合理成本范圍區間。 適度激勵原則要求規制的方法、路徑以及結果，均應在具備約束效果的前提下，體現適當的激勵作用，以提高公交企業能動性，促進企業落實降本增效。 漸進實施原則要求規制跟隨公交企業經營管理和財務管理規范化程度提升而不斷完善， 逐步實現全面和精細化管理。 績效導向原則要求規制結合績效理念，通過對公交企業績效考核， 倒逼企業不斷完善和優化企業管理及服務。

（二）成本規制的意義

成本規制是公交行業發展預算績效管理的基礎，是科學實施公交財政補貼、開展運價調節的關鍵環節， 是對企業經營者管理水平進行考核的依據。 實行公交行業補貼成本規制，建立科學規范的成本評估制度及績效評估機制，測算、審核和評價公交企業的經營及成本狀況， 科學界定公交補貼的梯度檔次，有利于提高財政資金的使用效率，促使企業降本增效，最終實現財政可負擔、行業可持續、市民可承受三方共贏，保持公交可持續穩健發展。

四、城市公交成本規制思路

為準確、 合理地測算公交運營虧損的合理范圍，首先應當要梳理城市公交的成本結構，剔除非公交運營業務相關的成本支出及收入。 在此基礎上，針對各類成本進行合理分析，整體可參照“單價* 數量”的預算績效管理模式，明確各類成本的成本控制指標、成本規制標準值以及取值方法，共同形成城市公交成本規制體系。

（一）城市公交成本結構

城市公交成本主要包括了公交企業運營服務直接相關的成本和費用（直接成本）、運營服務發生的管理費用和財務費用（期間費用）以及稅金及附加三類。其中直接成本主要包括人工成本、燃料費用、維修費用、車輛折舊費、保險事故費、營運業務費， 期間費用主要包括人工成本、 其他管理費用、財務費用，稅金及附加主要包括車船稅、車輛購置稅、增值稅、營業稅（簡易計稅法）、增值稅附加稅。據統計，公交成本中排名前三的分別是人工成本、燃料成本、折舊費用，其余成本占比基本小于10%。 具體各項成本支出參考比例如圖4 所示。

圖4 某市公交企業成本支出比例圖

（二）主要成本的規制路徑

1、人工成本。 人工成本是公交運營中的主要成本，根據地方發展差異，一般占到總成本的45%-60%，包括職工工資、工資性支出（五險一金、工會經費等相關費用）和相關勞務支出三部分內容，涉及駕駛員、管理人員、輔助人員等多個崗位。 成本規制中，人工成本需根據公交企業運營規模，合理測算各崗位平均人工成本和崗位職工數， 并以最終乘積結果作為規制值。

（1）駕駛員。駕駛員是公交運營中的核心崗位，成本規制過程中， 通常將駕駛員的配置數量及工資作為基礎標準進行參照， 并以此構建符合當地平均水平的成本規制標準， 因此需要準確把握駕駛員管理體系的合理性。 成本規制下的駕駛員人工成本， 需明確當前運營規模下的駕駛員數量合理區間以及平均工資合理區間。

數量合理區間，早期一般采用駕駛員人車比進行測算， 即每一輛公交車需配備多少名駕駛員作為標準值，但由于各地超前發展的原因，車輛配置數量遠超實際需求， 以車輛作為標準進行測算不夠合理， 且該方式未考慮各地公交運營時間存在差異，不同地區人車比浮動差異明顯，不宜作為標準值。 因此現在一般通過全年駕駛總時長除以駕駛員全年工作時長確定。 全年駕駛時長可根據年度實際排班情況、各線路長度、運營空駛里程占比、平均車速確定， 其中運營空駛里程占比一般不高于7%。

一般來說，為保障勞動者權益，保障乘客生命安全，駕駛員全年工作時長應根據勞動法規定，平均每周工作時間不超過44 小時， 確定約2300 小時。 但國內大部分城市因虧損嚴重、駕駛員招聘困難等原因，存在駕駛員數量不足、工作負荷過高的情況，調查顯示，某城市的公交駕駛員平均工作時長達到13 小時/天， 每月輪崗調休天數僅3 天，明顯存在疲勞駕駛的安全風險。 因此在實際規制過程中，還需綜合考慮駕駛員的工作強度、加油或充電時長、休息時長等，逐步引導駕駛員的駕駛時長符合交通管理規定，實際駕駛員的工作時長為法定工作時長的80%～85%， 即全年實際工作時長約為1840～1955 小時。 具體公式如下：

平均工資合理區間可通過以下兩個方式進行確定：其一，工資系數控制法：參照《城市公共汽電車企業運營成本測算規范》（JT/T 1184-2018） 的指導意見，一般是由當地社會平均工資乘以崗位工資系數，公交企業駕駛員工資一般是社會平均工資的1.15～1.3 倍。 其二，年增長率控制法：由上一年度平均工資乘以當地社會平均工資或交通運輸業平均工資的增長率。

（2）其他人員。公交企業其他人員，包括管理人員、調度員、乘務員、維修人員、保潔員等多個崗位，根據實際人員管理模式，存在勞動關系和勞務關系兩種模式。

第一， 屬于勞動關系的其他人員。 公交企業中，管理人員、調度員、乘務員一般都屬于勞動關系， 在成本規制中，該類人員的人工成本均通過崗位人員數量和平均工資的乘積確定。實際規制過程中需根據公交企業運營規模及上級部門管理規定， 并結合各崗位的職責及工作任務進行初步測算， 同時比對該企業的駕駛員數量和工資標準， 以及與當前地區發展水平相匹配地區的公交企業其他人員配置比例及工資標準，考察其是否合理。 現階段隨著智能化水平的提升以及單一票價的普及，調度員、乘務員配置需求大幅下降， 一般公交企業其他人員數量與駕駛員數量比例為0.25—0.45，公交企業其他人員工資是社會平均工資的1—1.15 倍。 此外，因我國公交企業多數為國有企業，屬于國資委管理條線，一般會對企業的管理人員編制數量及薪酬體系作出明確規定，但從整個公交行業來看，國資委規定的薪酬標準會普遍高于行業平均水平， 具體各崗位平均用工成本及配置人數參考值如表1 所示：

表1 公交其他人員用工成本成本規制參考比值

第二，屬于勞務關系的其他人員。 公交企業中，維修人員、保潔員一般屬于勞務關系，通過計件工資或計時工資結算相關費用。 在成本規制中，該類人員一般通過單位工資與工作量的乘積確定，過程中需要比對當地相關工作的單位成本，并對車輛類型進行分析， 對各項工作所需工作量進行測算，確保相關成本測算在合理范圍內。

2、能耗成本。 能耗成本是指公交企業在提供乘客運營服務中產生各種能源消耗成本總和。 公交公司的能源燃料主要分為柴油、CNG、LNG 以及電四類，不同車長公交車輛能耗存在差異，車齡越久能耗相對越高，成本規制下通常將公交車輛按能源燃料類型、車型、車齡對應的百公里能耗為單位能耗成本， 結合對應車輛年行駛里程進行核定計算，百公里能耗規制值一般取類似地區或本地近三年的最低值，予以控制。 具體各類型車輛燃耗參考標準如表2 所示。

表2 某市公交車輛燃料消耗規制標準表

3、維修成本。 維修成本是公交企業為了保障運營服務正常運行對車輛進行保養維修的費用。 維修成本可細分為工時費和材料費。 工時費一般是公交企業實施維修工純工時模式時使用，材料費是車輛維修時更換的輪胎、機油、發動機等材料發生的耗材費。 公交的維修模式分為內部維修和維修外包兩種模式。

根據公交政策法規要求，公交車輛每季度進行一次二級維護， 行駛規定里程更換機油和輪胎，其余維修項目則根據車輛實際情況進行維修，如更換發動機、維修車內空調、維修擋風玻璃等。 通常車齡越久車輛的維修費用相對較高，車長對維修費用影響相對較低，也可區分為大車（8 米以上）、小車（8米以下）。

（1）內部維修模式。多數公交企業多采用內部維修模式，若公交企業未實施純工時管理模式，工時費可參照人工成本進行規制。工時費以“千公里工時費/百公里工時費”為控制指標，材料費以“千公里材料費/百公里材料費”為控制指標，結合對應車輛年行駛里程進行核定計算維修費用。另外，若純電動車輛較多， 可單獨分類純電動車輛及非電動車輛予以比較。 目前我國大部分公交企業缺乏成熟、完備的純電動公交車輛維修能力，仍處于探索、提升階段，因此為滿足車輛日常維保、維修等需要， 一般購車時會簽署有2—8 年質保期協議，其維修成本大多體現在購車成本中，質保期內維修成本幾乎忽略不計，質保期后，維修成本將會大幅提升。非純電動車輛的維修，其成本一般隨著車齡的上升而逐步增長，一般車輛滿4—5 年會進行一次發動機大修，其維修成本會有較大增長，但從具體實踐來看， 其維修成本往往更多與車廠具體型號的質量高度相關， 因此購置公交車輛時應當做好事前績效評估， 充分研判其技術指標是否符合服務質量及效率要求。

（2）維修外包。 維修外包模式相對較少，外部維修廠多維修小型客車， 大型客運車維修業務相對較少，且無法負荷公交企業的維修體量。該模式下， 公交企業不存在維修人工成本以及材料費支出，維修費用通常以車長、車齡確定單車包年維修價格，在無重大維修情況下，正常的二級維修、更換輪胎與機油等日常維修項目， 均包含在維修服務范圍內。理清外包收費標準后，比較維修外包模式與內部維修（估算）模式的差值，差值應控制在行業平均利潤或市場平均利潤以下，若差值較大，應當予以合理規制， 并建議通過成本規制體系或公交行業政策改革， 引導公交企業建立內部維修車間或成立維修廠。

4、財務費用。 財務費用主要是指企業經營活動中融資所產生的利息支出及收入之差， 在成本規制體系中， 應當以融資目的予以梳理政府應當承擔的利息支出，即納入規制范圍的財務費用，具體包括行業管理部門和財政部門批準購置的車輛、 場站所產生的銀行貸款以及為保障企業正常運營所需現金流而產生的銀行貸款以及各類長期投資產生的利息。成本規制中，財務費用根據年度貸款總額及貸款利率計算利息支出進行測算。 其中貸款總額需扣除與公交運營無關的長期投資，僅包含與公交運營相關的銀行貸款或投資。

5、企業收入。 公交企業收入主要包括主營業務收入、附屬性收入及其他三產收入。

（1）公交主營業務收入，指公交運營的票款收入，包括現金投幣收入、刷卡收入以及掃碼收入，在收入規制中一般采用據實列支的方式進行規制。

（2）附屬性收入，指利用公共資源所獲得的附屬性收入， 如利用公共汽電車以及站牌獲取的廣告收入、 利用低峰時間閑置公共汽電車的包車收入。 根據政企資源投入使用情況，在收入規制中，廣告收入一般全額納入規制， 包車收入通常按一定比例納入規制。

（3）其他三產收入，指僅利用公交企業自身資源所獲得的收入，如公交駕校、停車管理、汽車維修等。 在收入規制中，一般不列入規制，或部分納入收入規制，用于反哺公交運營虧損。

需要注意的是，收入規制過程中，是否納入規制取決于公交企業是否使用公共資源， 因此在規制過程中，需區分企業經營性業務和公益性業務、區分企業經營性資產和公益性資產， 并合理分配規制比例。

五、成本規制結果的應用

（一）歷史結果測算

成本規制體系研究分析完成后， 應當選取最近年份的公交運營情況，進行歷史結果測算，厘清最近年份的公交政策性虧損及經營性虧損。 后續應以政策性虧損作為補貼政策制定的重要依據。

在歷史結果測算， 一方面可以驗證成本規制體系的合理性與科學性， 另一方面也是為政府和企業梳理了公交運營成本當前不足及未來優化空間。 表3 展示了按上述思路測算形成的某市成本規制結果。

表3 某市成本規制歷史結果測算一覽表（示例）

（二）補貼政策制定支持

成本規制體系在厘清政策性虧損及經營性虧損的基礎上，制定公交運營補貼政策時，仍需注意地方財政的承受能力以及與其他補貼政策銜接與配合。

從財政可承受力來看，行業主管部門、財政部門應當充分結合地方財政安排， 對公交運營補助占一般公共預算支出比例予以適當控制， 維持補貼規模的穩定和可持續。 對于政策性虧損與補貼存在缺口的部分，應當考慮：一是市區財政分擔機制， 公共交通的運營對于各區經濟發展也起到了較大的支撐作用，按照事權、財權責任，各區縣應當遵循一定原則對公交運營補貼進行分擔， 如按線路里程分布比例，或站點數量占比等；二是通過公交發展的規劃，制定新的政策群，大力扶持公交行業線網改革、資源開發，實現提質增效、反哺創收，增強企業造血能力，推動公交企業財務可持續發展，公交行業可持續發展。

需要特別說明的是，2020 年至今受新冠疫情影響，公交行業客運量大幅下降，公交企業主營業務收入普遍銳減20—30%， 這一部分應當專項考慮，以避免疫情下的成本規制標準、公交運營補貼政策的相關標準， 在疫情消失后難以向下調整的現實問題。

（三）強調績效考核結果應用

從政府購買公交服務的概念來看， 公交企業作為公交運輸服務的服務提供方， 應當保證公交供給的效率及服務質量。 作為行業主管部門，也應當定期組織服務質量績效考核，監督、推動服務質量的不斷提升。 為更好地提升服務質量，除了常態化的監管考核外，更應強調績效考核結果的應用， 要求行業主管部門將績效考核結果與公交運營補貼予以掛鉤，形成合力，進一步推動企業提升服務質量， 讓市民享受到更舒適、 更優質的公交運輸服務。