《財政違法行為處罰處分條例》的思考與改革建議
——基于同《預算法》的對比分析

●景宏軍 邵 帥 景帥然

一、引言

《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《處罰處分條例》）作為財政監督領域的一項重要法規，從2004 年頒布至今一直在為懲處財政違法行為貢獻力量。 但作為《處罰處分條例》上位法的《預算法》卻是在2014 年修訂的。 這樣就出現了“新上位法，舊下位法”的情況，修訂《處罰處分條例》就成為必然之選，因此財政部印發《關于開展〈財政違法行為處罰處分條例〉修訂立法研究有關工作的通知》（財監便〔2021〕93 號），要求各地財政廳(局)和各地監管局開展相關立法研究工作。因此， 有必要將兩部法律法規進行對比，為《處罰處分條例》的修訂提供可資借鑒的改革建議。

二、《處罰處分條例》 與 《預算法》間的對比分析

《預算法》是集實體法與程序法于一體的財政管理根本大法，《處罰處分條例》 是針對財政違法行為進行處罰的專門法規， 二者對于財政違法行為都作出了相應的處理規定①。兩部法律法規對違法行為處分的大致情況如表1 所示。

表1 《處罰處分條例》與《預算法》的處分措施及對應關系表

由于《預算法》和《處罰處分條例》在立法目的、立法體例、處分側重點等方面存在差異，因此，二者在處分主體、處分對象、處分措施等方面都有所不同， 可以分別從三方面對二者進行對比：《處罰處分條例》相較于 《預算法》 的規定缺失的部分；《處罰處分條例》 相較于 《預算法》落后的部分；《處罰處分條例》與《預算法》規則要素不一致的部分。

（一）《處罰處分條例》相較于《預算法》的規定缺失的部分

1、對違反預算公開規定行為的處分規定。 2009 年首次公開全國人大審批的預算文件， 標志著我國打開了預算公開的大門。 《預算法》增加了政府財政、 預算部門與單位在預算公開方面的規定， 第十四條明確預算公開的范圍、主體、時限以及需要說明的重要事項； 在第十章第九十二條第三款中規定： 未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的， 對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。

2、對違反政府債務管理行為的處分規定。 最新修訂的《預算法》第三十四條對中央舉借債務的方式、規模、用途、管理以及監督制約機制作出明確規定， 第三十五條增加了允許地方政府舉借債務的規定，規范了發債需要滿足的條件。 對于違反政府舉借債務規定的法律責任，《預算法》 第九十四條規定對有違法行為的責任人員給予撤職、開除的處分。

3、 對違反勤儉節約原則的處分規定。 《預算法》第三十七條第二款規定，在預算支出的編制過程中，各部門、各單位的機關運行經費支出以及建設樓堂館所等基本支出均應遵循勤儉節約的理念， 同時在第九十四條中明確了對預算之外及超預算標準建設樓堂館所直接責任人員給予撤職、開除的處分。

（二）《處罰處分條例》落后于《預算法》的部分

這部分內容最主要的就是關于預算外資金管理的處分規定。 《處罰處分條例》第三條第五款規定： 財政收入執收單位及其工作人員擅自將預算收入轉為預算外收入的，責令改正，補收應當收取的財政收入，限期退還違法所得，對單位給予警告或者通報批評， 對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節嚴重的， 給予降級或者撤職處分。 而我國自2011年1 月1 日起，取消預算外資金管理方式，將所有收入全部納入預算管理。 《預算法》在第四條、第三十六條、 第五十六條貫徹了我國全口徑預算管理的原則， 這意味著在法律層面預算外資金的說法已經被正式取消，《處罰處分條例》 中的相關規定已經過時。

（三）《處罰處分條例》與《預算法》核心要素不一致的部分

《處罰處分條例》與《預算法》關于預算違法行為條款不一致的核心要素主要包括：違法主體、違法行為、違法后果以及規范術語等。 本文主要應用控制變量法就以下三種情況分別展開討論： 違法行為完全一致，違法主體范圍不一致；違法行為性質相同，具體內容表述存在差異；違法行為一致，承擔法律責任不一致。 對比分析 《處罰處分條例》相較于《預算法》涉及財政違法行為處分之間的差距。 具體說明如下：

1、違法行為完全一致，違法主體范圍不一致的情況。 《預算法》 第十章法律責任涉及的違法主體主要包括各級政府有關部門、單位，其中第九十五條的違法主體除單位外還包括個人。 《處罰處分條例》第三至十二條關于違法主體的描述方式多種多樣，主要包括：財政收入執收單位及其工作人員，財政部門、國庫機構及其工作人員，國家機關及其工作人員，財政預決算的編制部門和預算執行部門及其工作人員，單位和個人。 從《處罰處分條例》自身來看， 這5 種主體在范圍上相互交叉且不全面；其次，《預算法》中需承擔法律責任的違法主體范圍與《處罰處分條例》范圍不一致，造成對同種財政違法行為，承擔違法責任的法律主體不同的現象，具體歸納如表2。

表2 《處罰處分條例》與《預算法》主體范圍對比表

2、違法行為性質相同，具體內容表述存在差異的情況。 《預算法》與《處罰處分條例》在違法行為的列舉方面， 具體條款涉及的違法行為性質相同或相近，但在內容表述上存在差異。具體可以分為兩類。

一是同種性質的違法行為，劃分體系與規范性描述不同。《處罰處分條例》和《預算法》中對應條款出現的專業術語無法一一對應。 例如：在對財政收入上繳領域違法行為的劃分方面，《預算法》第九十二條第三款與《處罰處分條例》第四條第一、二、三款，第五條第一款的劃分就存在較大差異，具體對比見表3。

表3 《處罰處分條例》與《預算法》部分專業術語對比表

從表3 中可以看出，《預算法》將財政收入上繳領域的違法行為劃分為截留、占用、挪用、拖欠四種，《處罰處分條例》將財政收入上繳領域的違法行為劃分為隱瞞、滯留、截留、挪用、坐支、延解、占壓七種，可見二者在違法行為的劃分標準、劃分方法和劃分類型等方面都存在差異，且在法律法規中缺少對于這些專業術語的具體解釋。本文通過查找《處罰處分條例》讀本以及《預算法》釋義，對相關詞匯的解釋總結如表4。

表4 《處罰處分條例》與《預算法》專業術語解釋

從表4 的專業術語解釋中可以看出，在財政支出違法行為的劃分上，只有截留和挪用兩種違法行為的劃分和解釋是完全一致的，而其他違法行為則無法進行對應。

二是同種性質違法行為， 條款細化程度不同。《處罰處分條例》作為針對財政違法行為的專門法規，對于違法行為的具體規定，理應比《預算法》更為精確細致，但通過實際的對比發現，《處罰處分條例》對于同類違法行為規定的細致度不夠、重點不突出。例如，《預算法》第九十二條第一款和 《處罰處分條例》 第七條第二款的對比中，《處罰處分條例》缺少對于預算草案，預算調整方案編制和報送程序，決算草案的編制要求，部門預算、決算的編制、報送程序和要求，這反映出《處罰處分條例》細化程度不夠；《預算法》第九十二條第四款和《處罰處分條例》第三條第一款的對比中，《預算法》將違反規定設立政府性基金項目的行為單獨列示，而《處罰處分條例》將其籠統概括，這體現出《處罰處分條例》重點不夠突出的問題。 具體歸納如表5。

表5 《處罰處分條例》與《預算法》部分違法行為對比表

3、違法行為一致，承擔法律責任不一致的情況。《預算法》和《處罰處分條例》對同種違法行為的懲處方式不同。 《處罰處分條例》有17 款涉及對違法行為責任人的處分，其中有8 個條款規定了處分起點為警告，1 個條款規定了處分起點為記過，5 個條款規定了處分起點為記大過，3 個條款規定處分起點為降級或撤職。《預算法》第九十二至九十五條中的處罰處分方式包括： 行政責任、降級、撤職、開除以及依法給予處分，只有兩條涉及處分起點。從上述對比中不難看出：《處罰處分條例》的處分起點較低且與《預算法》不一致，對情節較重、情節嚴重的劃分并不十分明確，也導致了對于相同違法行為， 承擔的法律責任不同的情況。具體歸納如表6。

表6 《處罰處分條例》與《預算法》部分法律責任對比表

三、《處罰處分條例》與《預算法》差異產生的主要原因

（一）立法層次不同

目前實施的《預算法》是經過較為嚴格的提案、審議、表決通過等立法程序最終形成的， 而 《處罰處分條例》 是國務院2004 年頒布的行政法規， 國務院立法監督體系的立法層級相較全國人大低一級而顯力度不足，影響其在實踐中的指導作用，不能達到新時代國家財政法治建設的要求。

（二）時間跨度不同

從時間跨度來看，目前的《處罰處分條例》與《預算法》之間有著13 年的時間差。 我國最新一次修訂的《處罰處分條例》經2004 年11 月5 日國務院第69 次常務會議通過， 于2005 年2 月1 日起施行；而現行的《預算法》是經歷了2014 年以及2018 年兩次修正后形成的， 在 2005—2018 年這13 年中出現了很多《處罰處分條例》中未涉及的違法行為，體現出《處罰處分條例》的滯后性。

（三）法律屬性不同

《處罰處分條例》的立法目的是糾正財政違法行為，維護國家財政經濟秩序，重點解決財政收支過程中存在的突出問題；而《預算法》第一條闡明了本法立法目的： 為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。 《處罰處分條例》主要是為了“糾正”，《預算法》主要是為了“規范”，《處罰處分條例》與《預算法》立法目的的不同導致二者法律屬性存在本質差異：《預算法》是一部“規范法”，更多的是原則性描述，即哪些行為是對的；《處罰處分條例》是一部對違法行為的“處罰處分法”，更多的是對違法行為進行列舉，即哪些行為是錯的。

四、《處罰處分條例》 進行改革的主要原則

法律作為一種特殊的社會規范， 會對公眾的行為產生引導和約束， 所以維護法律的系統性、 全面性以及科學性是保障財政經濟秩序的必然要求，基于上述對《處罰處分條例》存在問題的分析，針對《處罰處分條例》深度不夠、廣度不足的問題，為深入推進財政法制建設， 努力踐行全面依法治國理念，修訂《處罰處分條例》應貫徹以下原則：

（一）提升《處罰處分條例》的法律位階

《處罰處分條例》作為行政法規的法律地位不高，適用性不足。 《處罰處分條例》作為國務院頒布的行政法規，雖然地位高于地方法規、部門規章和地方規章，但因各個部門法均對財政違法行為有一定的處罰處分規定，所以針對違法行為的責任探究， 首先會從法律層面尋找，只有當法律規定不夠具體細化時，才會從行政法規中查究，這就使得《處罰處分條例》成為財政監督領域的“邊緣法”。在中國裁判文書網檢索“財政違法行為處罰處分條例” 發現共有790篇案例，而檢索“行政處罰法”則能得到152122篇案例，從這一鮮明對比中可以看出，目前《處罰處分條例》適用性明顯不足。應當使《處罰處分條例》日臻完善，爭取將《處罰處分條例》上升為《財政監督法》，彌補財政監督立法上的不足。

（二）優化《處罰處分條例》體例

《處罰處分條例》應當采取原則性規定與列舉式規定相結合的方式。 雖然《處罰處分條例》的頒布是財政監督立法上的一個重大進步，但《處罰處分條例》是一部針對財政違法行為實施處理的“事后”法規，僅對已經存在或以后可能存在的違法行為進行列舉，并不能體現法律的先進性和科學性。 在此，可以借鑒《會計法》③和《審計法》④中的具體做法，在《處罰處分條例》中增加原則性標準，如：作為財政機關工作人員，有維護國家利益、不損害公民權益的義務，應當堅定信念、實事求是、擔當作為、清明公正。 法律是旗幟，是標桿，既要正向引導，也要反向約束，構建雙層壁壘，保障財經秩序。

（三）協調《處罰處分條例》與《預算法》等上位法之間的法律關系

《處罰處分條例》中有關財政違法行為、違法主體以及相應的責任追究， 已經明顯與 《預算法》的有關規定不相銜接。 一方面，《處罰處分條例》 作為財政法制領域的法律規范整體的一部分， 其功能的發揮或實現是以與其他規范相互配合為條件的，因此，為能正確滿足財政法制建設的最新要求，就必須同《預算法》等其他法律規范達成一致， 尤其要對違法行為分類達成一致，才能真正發揮《處罰處分條例》的作用；另一方面，我國法律注重成文法的建設，制定的法律通常在短時間內不會修改， 所以我國法律的應用跨度時間一般較長， 而在如今社會主義市場經濟飛速發展的時代， 一成不變已經不能適應當代社會發展的需要， 應更多關注財政監督有關法律的解釋工作，協調《處罰處分條例》與《預算法》 等上位法和各地方財政監督規章之間的關系， 規范和統一全國財政監督系統的執法行為。

（四）完善《處罰處分條例》的執行機制

一是目前存在“自錯自罰”的現象，這種問題導致執法難度增加，執法效果不理想。 雖然2005年實施的《處罰處分條例》在《國務院關于違反財政法規處罰暫行規定》的基礎上進一步明確了財政執法主體及其權限——由任免部門或監察部門及其派出機構實施，但相當一部分責任人的處分實際上是由責任人所在單位執行，而責任人作為整個政府體系的底層，其違法意志大多來自于上級，對責任人的處分也相當于“家事”，這在很大程度上加大了執法難度。二是大多數違法行為的實施都是上級簽字、下屬操作共同完成，責任劃分上存在一定困難。三是對于責任人的處分情況沒有外部監督，無法保障實施效果。因此，改革中既要改變《處罰處分條例》的執行機制，也要強化外部監督，進一步推進政府政務公開，讓公眾有更多的發言權。

五、健全《處罰處分條例》的具體建議

（一）調整《處罰處分條例》與《預算法》的矛盾之處

將《處罰處分條例》中的專業用語進行區分說明，應對《處罰處分條例》中“情節嚴重”“情節較重”等程度量詞作出明確劃分，對“私自”“滯留”“截留”“挪用”等模糊詞匯作出說明。 對“暫停財政撥款或者停止撥付與財政違法行為直接有關的款項”“到期無法退還的違法所得收繳國庫”“公告”“追回財政資金”和“追回有關款項”等執法手段，盡快制定出具體操作辦法，明確操作流程，解決實際執行時操作困難的問題。 《處罰處分條例》應調整其處分方式，對同種違法行為， 上下位法間的違法主體范圍及懲罰措施應保持一致。

（二）健全全口徑預算管理

根據2010 年 《財政部關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》 中的規定，自2011 年1 月1 日起，將按預算外資金管理的收入全部納入預算管理，預算外資金和預算外資金管理方式都已經被取消，取而代之的是以“四本賬”為主體的全口徑預算管理模式，這是預算完整性的精確體現，有利于保障預算的規范和安全。 因此，《處罰處分條例》需刪除第三條第五款關于預算外收入的規定，針對《預算法》中關于各本預算在設立形式、收入來源、支出范圍要求等方面可能產生的違法行為，視情節嚴重程度分別給予警告、記過、記大過、降級、撤職等處分。

（三）嚴格節約預算支出

堅持厲行節約，強化支出約束。 為貫徹黨中央關于厲行節約反對浪費、推動建設廉潔政府的要求，《預算法》第十二條確定了統籌兼顧、勤儉節約、 量力而行、 講求績效和收支平衡的原則。2013 年11 月，中共中央、國務院頒發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》， 從嚴控制黨政機關辦公用房建設。 《預算法》第九十四條規定，在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的違法行為責任人員給予撤職、開除的處分。 因此，一方面，《處罰處分條例》 需明確對浪費財政資金的違法行為的處分方式，采取原則性規定的方式，針對四本預算支出的編制，都應當貫徹勤儉節約的原則；另一方面，要求各級政府、各部門、各單位對預算支出情況開展績效評價，在審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況時，對不符合規定使用資金的違法行為采取相應的處分措施。

（四）細化轉移支付制度

完善轉移支付制度，推進基本公共服務均等化。 《預算法》中關于違反轉移支付規定的違法行為的責任追究并不細致，僅涉及擅自改變上級政府專項轉移支付資金用途的處分規定。 所以《處罰處分條例》在修訂時需增加針對轉移支付在設立、分配、使用、評估、監督等環節的違法行為的處分規定，這部分違法行為包括：上級政府未提前下達對下級政府的轉移支付預計數額，對于專項轉移支付未分地區、分項目編制，未滿足轉移支付下達時限要求等。

（五）強化地方債務約束

增加對違反地方政府發債要求的違法行為的處分規定。 近年來，地方政府出于發展需要，形成較大規模的地方政府債務。 雖然地方政府自主發債是公平和效率原則的雙重體現，但仍存在產生違法行為的可能。 《預算法》并沒有將違法舉借地方債務行為的責任追究細化，這就要求《處罰處分條例》增加對發債主體、發債用途、發債規模、發債方式以及風險控制等方面違規行為處分的明細條款，明確責任追究等級劃分，對不法舉債的行為起到警示和懲處作用。

(六)貫徹預算公開原則

將公開透明原則總結入法，既是建設陽光政府的需要，也是進一步促進依法理財、避免暗箱操作、科學防范風險的需要。 《預算法》第九十二條第三款規定：對未依照本法規定對有關預算事項公開說明的財政違法行為責任人員追究行政責任。 按照這一規定，《處罰處分條例》應當根據《預算法》第十四條中預算公開的主體、范圍、時限以及需要說明的重要事項等要素進行合理設計，采取記過、降級、撤職等處分措施對違反預算公開的行為進行約束，降低不確定性，提高財政效率，提升財政透明度，保障人民群眾對財政資金去向的知情權和監督權。

注釋：

①《處罰處分條例》包括兩部分：針對企業及公民違法行為的處罰措施，針對國家機關及其工作人員的處罰措施，本文的研究范圍僅限于處分的相關規定。

②《預算法》釋義對第九十二條行政責任的解釋：本條規定的行政責任是指行政處分，以及行政處分之外的公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職和免職等責任。

③《會計法》第六條：“對認真執行本法，忠于職守，堅持原則，做出顯著成績的會計人員，給予精神的或者物質的獎勵。 ”

④《審計法》第十二條：“審計機關應當建設信念堅定、為民服務、業務精通、作風務實、敢于擔當、清正廉潔的高素質專業化審計隊伍。 ”