高校預算管理的探索與實踐

李志恒

一、高校預算管理普遍存在的問題

（一）預算編制缺乏目標導向

預算編制與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，缺乏明確的目標導向，難以發(fā)揮預算管理對資源的有效配置作用。高校大多采用“基數(shù)加增長”的預算模式，預算編制重增量、輕存量，采取固化的資金分配格局，忽視了存量資金效益，導致資源浪費、重點建設不聚焦，預算統(tǒng)籌能力弱等問題。具體表現(xiàn)在：碎片化，沒有系統(tǒng)的部門規(guī)劃和校區(qū)規(guī)劃，預算申報缺少全局觀；拍腦袋，預算申報缺少充分的調研和論證，提出很多不切實際的目標和行動方案；報大數(shù)，預算報多了最后花不出去，而需要預算支持的項目確沒有預算。

（二）預算執(zhí)行控制乏力

一是預算執(zhí)行職責不清，監(jiān)督不力。預算執(zhí)行責任權限不明確，職能部門與預算使用部門相互推諉，缺少相應的考核獎懲機制，預算執(zhí)行缺乏危機感及動力；二是預算執(zhí)行與業(yè)務管理脫節(jié)。職能部門或項目負責人缺乏對學校整體發(fā)展的理解和支持，預算執(zhí)行內(nèi)容與預算編制內(nèi)容存在偏差，預算結果與預算目標南轅北轍。三是預算支付率管理面臨的問題。職能部門與預算使用部門的前期準備工作不充分，財政資金一般下?lián)茌^晚，如果等財政撥款下?lián)芎笤賳禹椖康那捌诠ぷ鳎瑒荼卦斐少Y金支付緩慢，沒有趕上序時進度。

（三）績效評價缺乏衡量標準

高校還沒有統(tǒng)一的預算績效評價標準和完善的預算績效評價指標體系，使得實際進行績效評價時缺乏具體的衡量依據(jù)，降低了全面預算績效管理原有的工作價值。

（四）管理制度和信息系統(tǒng)不夠完善

高校尚未形成完善的全面預算管理制度。有的高校預算管理制度不健全，預算績效管理難以滿足《預算法》和政府會計制度對全面預算績效管理的新要求。信息系統(tǒng)之間互聯(lián)互通不夠。很多高校現(xiàn)有的財務系統(tǒng)與各個職能部門的業(yè)務系統(tǒng)尚無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，無法滿足預算編制、預算執(zhí)行、預算調整以及績效評價的大量基礎數(shù)據(jù)采集。

二、政府會計改革對預算管理的影響

（一）政府會計改革的特點

政府會計制度改革引入了“雙功能、雙基礎、雙報告”的政府會計模式。雙功能：財務會計與預算會計平行記賬，適度分離又相互銜接；雙基礎：權責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制；雙報告：決算報告和財務報告。從預算管理角度看，引入權責發(fā)生制的理念更有利于使整個部門的資源發(fā)揮效益，使部門的資金管理運作風險降低，更有利于部門的可持續(xù)發(fā)展。從潛在的需求看，原有以收付實現(xiàn)制為基礎的預算制度，在發(fā)揮業(yè)務管理效益時應該同時考慮資產(chǎn)負債信息。預算編制必須要有強大的數(shù)據(jù)信息支持,只有充分了解單位的資源占用、使用情況，才能夠保證預算安排更加的科學合理。

（二）政府會計制度的實施為全面預算管理奠定了基礎

政府會計制度強化了預算、核算、決算的協(xié)同。預算指引核算，是會計核算的依據(jù)，會計核算是預算管理的基礎，決算是對年度預算執(zhí)行和會計核算情況的總結。政府會計制度的實施，一是為預算編制提供數(shù)據(jù)信息，“雙功能”的會計核算能夠全面反映高校的資產(chǎn)、負債、收入、支出和成本費用等要素、為全面預算管理提供了高質量的會計信息。二是為執(zhí)行進度監(jiān)控提供條件，完善的預算會計能更準確反映高校的預算收支情況，更有效監(jiān)控預算執(zhí)行。三是為績效管理提供依據(jù)，權責發(fā)生制能更真實準確地反映高校的成本費用，為高校實施預算績效管理提供了有力依據(jù)。

三、高校預算管理的探索與實踐

（一）管理體制

學校已經(jīng)建立了集權與分權、專業(yè)管理與內(nèi)部控制相結合的管理體制。現(xiàn)行的財務管理體制采取“統(tǒng)一領導，集中核算；分級授權，歸口管理”，符合直線職能制集權與分權相結合、專業(yè)化管理與內(nèi)部控制相結合的原則。分級歸口管理可避免“兜圈子，踢皮球”。各直線單位（院、系、所、中心）的經(jīng)費需求要向相應的職能部門申請，各職能部門既享有經(jīng)費預算安排的權力，也承擔著經(jīng)費預算管理（執(zhí)行率管理、績效管理）的責任。通過全面樹立“全員參與,權責統(tǒng)一”的財務理念,突出了預算管理的核心作用,全面提升預算執(zhí)行力和約束力。

（二）預算管理體系

學校在預算管理過程中，探索建立了“戰(zhàn)略牽引+過程控制+績效評價” 三位一體的全面預算管理體系。在預算管理環(huán)節(jié)，形成預算編制、預算執(zhí)行、預算調整、績效評價等過程在內(nèi)的閉環(huán)過程。

“戰(zhàn)略牽引”即預算管理以戰(zhàn)略為導向，樹立全面資源觀。各類資源配置緊緊圍繞國家戰(zhàn)略、區(qū)域優(yōu)勢和學校重點方向，做好資源拓展的增量文章，為學校發(fā)展注入新動能。預算編制與學校發(fā)展戰(zhàn)略結合，不僅立足于現(xiàn)在，同時兼顧未來的整體規(guī)劃。以學校發(fā)展戰(zhàn)略牽引預算管理，比如找準學校的鮮明特色，逐步強化專項投入；找準學校領先的學科，重點支持學科建設，從一流學科發(fā)展到一流大學。

“過程控制”即樹立全面預算觀，做到預算管理全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤，為學校高質量辦學打造充滿創(chuàng)新活力的治理環(huán)境。在預算管理過程中,學校的經(jīng)費管理體制為“統(tǒng)一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”，即財務部門將預算下?lián)苤翚w口管理部門，歸口管理部門負責經(jīng)費二次分配與預算執(zhí)行管理，各院系所中心負責按照發(fā)展目標，合法合規(guī)使用經(jīng)費。

“績效評價”即要樹立全面績效觀，逐步建立以績效目標為導向、以績效評價為手段、以結果應用為推進的預算績效管理體系，做到花錢必問效、無效必問責。績效評價作為預算管理的重要環(huán)節(jié)，學校將績效目標設定、跟蹤、評價及結果納入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。

（三）項目庫管理體系

為了將預算管理從“先有錢，再謀事”轉變?yōu)椤跋戎\事，再籌錢”，學校以項目管理為基礎，通過建立三級項目庫，加強項目立項評審等，不斷優(yōu)化項目管理流程，從而提高預算管理水平。

建立學校項目管理組織體系。按學校程序調整了學校重大投資項目審核領導小組，完善學校高水平大學建設領導小組，成立了中央科研業(yè)務費管理辦公室，成立了教育教學改革專項工作領導小組，負責各專項資金的規(guī)劃建設和項目實施、后期績效評價工作。比如，學校重大投資項目審核會議履行有關項目立項、預算申報、執(zhí)行、調整等議事職能，重大項目、重大資金必須嚴格履行“三重一大”審批程序。

建立學校三級項目庫管理體系。各學部學院、預算申報單位建立自己的三級項目庫及備選項目庫，對項目庫中項目進行充分論證和分析，上報歸口管理部門；歸口管理部門建立二級項目庫及備選項目庫，充分考慮學校的統(tǒng)一規(guī)劃、年度重點工作計劃等，按輕重緩急、是否具備實施條件進行優(yōu)先級排序，并做好項目庫滾動管理工作；財務部門做好一級項目庫管理，對所有通過論證的待評審項目和子項目進行綜合排序，通過重大投資項目審核會等議事機構充分討論審議后，報校長辦公會及學校黨委常委會審批。

（四）預算績效管理體系

在財政收支矛盾突出的背景下，把資金用到“刀刃上”尤為重要。為了把錢花在“刀刃上”，學校財務部門專門成立了預算績效管理科室，將績效管理思想貫穿項目管理全過程，項目績效管理工作正步入常態(tài)化、長效化管理軌道，以績效引導項目經(jīng)費投入方向，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程預算績效管理體系。

事前，創(chuàng)新預算評審模式，建立事前績效評估機制。從源頭抓起，通過優(yōu)化項目申報流程，將項目前期論證分為大型儀器設備論證及項目整體論證，并將預算評審分為立項審核和預算審核兩個環(huán)節(jié)。立項審核環(huán)節(jié)，重點審查項目必要性、可行性、績效目標的明確性；預算審核環(huán)節(jié)，重點審查預算的合理性。學校還改進項目評審流程，增加了相關職能部門會審會簽環(huán)節(jié)，建立起多部門協(xié)同聯(lián)動機制，同時，預算評估結果將作為當年預算安排的重要依據(jù)。

事中，對預算執(zhí)行和績效執(zhí)行實行雙監(jiān)管模式。每月通過辦公系統(tǒng)向各主管部處及分管校領導通報預算執(zhí)行情況，分析排查影響支付進度的原因，并有針對性采取措施，確保績效目標如期保質保量實現(xiàn)，做實做好績效監(jiān)管。對長期執(zhí)行不好的項目資金進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，提高了項目資金使用效率。各部門安排專人負責支付率管理，預算執(zhí)行情況一月一報，支付率低于序時進度的進行實時會商解決辦法，按照支付率情況安排下一年預算。

事后，引入第三方評審機構提高績效評價質量。近幾年，學校開始引入第三方評審機構進行財政項目績效評價，逐年擴大績效評價范圍，也啟動了對非財政項目的績效評價工作，針對評級較不理想的項目，對其下年度預算安排做出一定調整。近兩年，學校開展部門整體績效自評工作，通過單位自評、書面評審、現(xiàn)場核查、綜合評價4個階段，采用“定量+定性”分析方法，對全口徑項目資金開展績效評價工作。

（五）國有資產(chǎn)管理體系

加強資產(chǎn)登記管理，做到有物必登、不重不漏、資產(chǎn)信息詳細準確。每年末開展資產(chǎn)清查盤點工作，要求各基層單位全面清點所使用的資產(chǎn)，認真核對資產(chǎn)信息，落實資產(chǎn)的具體領用人和存放地點，督促基層單位加強資產(chǎn)日常管理，確保資產(chǎn)安全和完整。

積極推進固定資產(chǎn)調劑共享，提升資產(chǎn)使用效益。一是推進貴重儀器設備開放共享。大力推進單價30萬元以上的教學科研儀器設備開放共享，尤其是財政資金購置的貴重儀器設備，原則上均加入貴重儀器設備共享平臺，同時并網(wǎng)國家網(wǎng)絡管理平臺，實現(xiàn)全面開放、共享共用。二是盤活閑置資產(chǎn)，發(fā)揮資產(chǎn)最大使用效益。加強國家“過緊日子”相關政策宣傳，要求基層單位加強存量資產(chǎn)的充分利用，出現(xiàn)閑置資產(chǎn)及時上報，通過資產(chǎn)管理系統(tǒng)調劑平臺和資產(chǎn)管理工作群做好可供調劑資產(chǎn)的信息公示，鼓勵跨部門、跨院系、跨校區(qū)資產(chǎn)調劑使用。

國有資產(chǎn)報廢工作從嚴審核。深入了解相關單位申請資產(chǎn)報廢的原因，現(xiàn)場實地鑒定需報廢的資產(chǎn)使用狀況，嚴格做好資產(chǎn)處置鑒定、審核和論證，尚有使用價值的資產(chǎn)一律不允許報廢，防止處置環(huán)節(jié)造成資產(chǎn)浪費。

（六）預算管理保障體系

預算管理效率的高低，也受制于學校財務工作的方方面面。學校財務工作以內(nèi)控為基礎，信息化技術為支撐，規(guī)范管理、優(yōu)化服務為目標，實現(xiàn)資金安全管理、業(yè)務流程優(yōu)化管理、決策支持科學管理，不斷降低業(yè)務風險，提升管理效率，提升學校整體績效。

1.科學規(guī)范的內(nèi)控體系

內(nèi)部控制是學校各方面風險防范的免疫系統(tǒng)，是由經(jīng)驗管理轉向科學管理的標志，是單位綜合管理水平的體現(xiàn)。學校如何做內(nèi)部控制？總體思路為以“預算管理為主線，資金管控為核心，績效管理為目標”，通過不斷完善管理制度、優(yōu)化業(yè)務流程、落實信息化技術，實現(xiàn)經(jīng)濟業(yè)務科學、規(guī)范管理。

學校內(nèi)部控制建設按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、持續(xù)優(yōu)化”的策略不斷推進。2020年以前，基本完成搭建內(nèi)控組織，建立內(nèi)控機制，完善內(nèi)控制度，優(yōu)化業(yè)務流程，信息系統(tǒng)建設等。2020年，學校聘請第三方專業(yè)機構對校本部內(nèi)部控制建設進行全面梳理，并已完成合同管理系統(tǒng)建設，優(yōu)化預算、收支、資產(chǎn)、采購、項目管理、合同管理。2021年已完成優(yōu)化債務、科研、信息化、財政專項項目管理、所屬企業(yè)管理、基金會管理。2022年，優(yōu)化完善其他校區(qū)的內(nèi)部控制體系建設。2023年及以后，持續(xù)提升，功能聯(lián)動，監(jiān)控監(jiān)管。通過分步實施，真正建成“一校多地”且涵蓋所有經(jīng)濟業(yè)務的內(nèi)部控制體系，為學校實現(xiàn)建設一流高校的目標提供堅實基礎。

2.以人為本的服務體系

學校不斷創(chuàng)新“線下”服務，優(yōu)化“線上”服務，全力打造一站式服務體系。線上服務包括：大力推行網(wǎng)報、財務智能咨詢、財務智能報賬。線下服務包括：財務專員制度、單據(jù)自動投遞、定期培訓宣講。

學校財務部門精心打造財務信息化建設平臺，大力推行網(wǎng)上報賬，線上預約，線下投遞，“讓信息多跑路、讓老師少跑腿”，極大提升財務服務的便利性、時效性，清晰性。比如，財務智能咨詢可以涵蓋財務規(guī)章制度、報銷指南、薪酬發(fā)放、學費繳納、科研經(jīng)費業(yè)務常見問題；智能報賬系統(tǒng)可以讓老師通過手機等移動終端實現(xiàn)足不出戶完成報賬工作。

學校財務部門延伸服務觸角，建立和完善面向一線服務的財務專員制度。近幾年，學校財務部門陸續(xù)派出一定數(shù)量的兼職財務專員和專職財務專員進入學院，為院系所提供“一站式、全方位”專屬財務服務。

3.業(yè)財融合的創(chuàng)新體系

業(yè)財融合的創(chuàng)新體系必須以系統(tǒng)化思維、全流程理念整合經(jīng)濟業(yè)務管理各環(huán)節(jié)，使財務與業(yè)務完美融合。目前，學校財務信息化經(jīng)過“打基礎，搭架構，建體系”的階段，逐步實現(xiàn)了師生用戶與財務系統(tǒng)、各財務子系統(tǒng)之間、財務系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)、外部關聯(lián)方與財務系統(tǒng)的網(wǎng)絡鏈接。

財務系統(tǒng)間的連接。預算系統(tǒng)、核算系統(tǒng)和決算系統(tǒng)之間實現(xiàn)了網(wǎng)絡聯(lián)結，不僅大大提高財務信息內(nèi)部傳遞的效率和準確性，而且形成了閉環(huán)式的預算管理系統(tǒng)，提升了預算管理效能和水平。從預算申報及下達，到預算控制及核算管理，再到年末決算及決策分析，最后回到預算評價與績效管理，財務系統(tǒng)的預算、核算和決策分析模塊之間形成完整財務信息化閉環(huán)聯(lián)結。

財務系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)連接。集中結算系統(tǒng)與財務核算系統(tǒng)無縫對接，智能生成憑證。采購集中結算，既能實現(xiàn)預算指標實時控制，又能達到高效結算目的，形成采購業(yè)務的業(yè)財融合。例如：師生發(fā)起線上采購，到貨后驗收，無需單獨報賬，財務部門與商家定期批量結算；除了耗材物資的集中結算，學校財務部門也進行了差旅平臺的建設，老師們出差訂票全部通過差旅系統(tǒng)完成，實現(xiàn)差旅費集中結算。

最終達到目標。學校正在進行全面預算管理系統(tǒng)建設，以項目庫基礎，通過與建設項目管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)以及其他各類業(yè)務系統(tǒng)對接，實現(xiàn)預算編審、預算指標下達、采購管理、合同管理、支出管理的流程鏈接，實現(xiàn)預算全過程管理，打破“信息孤島“，實現(xiàn)信息實時共享，從而為管理決策提供數(shù)據(jù)支持。