基層事業單位執行新政府會計制度存在的問題及對策分析

張正好

一、引言

新政府會計制度是一項具有中國特色的制度創新，為推動國家治理體系和治理能力提高奠定了堅實的制度基礎。創新性的引入了權責發生制核算原則和平行記賬以及“八要素”記賬規則，以“雙基礎、雙分錄、雙報告的預算會計和財務會計相互分離又互相銜接”重構了政府會計模式，對現行各項政府會計制度進行整合，財務會計功能進一步強化，預算會計功能得到了改進，報表體系和結構更加地完善。新政府會計制度的頒布實施能夠全面準確的反映政府部門的財務狀況和資產情況，核算運行成本和費用，可以有效監督政府部門的履職情況，為事業單位發展提供決策信息。自2019年1月1日新政府會計制度正式實施以來已經過了兩個年度，基層事業單位在貫徹執行時還面臨著一些問題，導致新政府會計制度的功能作用沒有完全體現，為提升新政府會計制度的執行效果，本文針對基層事業單位執行中出現的各種問題，分析原因，提出相關改進建議。

二、新政府會計制度實施的背景及意義

（一）新政府會計制度實施的背景

我國政府部門長期以來實行的預算會計體系是以收付實現制作為核算基礎，內容相對滯后。不僅難以滿足新形式下全面加強政府資產負債管理、防范金融風險、促進政府財政管理水平提高和經濟可持續發展的需要，而且政府單位的會計制度有十余種，導致不同行政事業單位提供的會計信息具有較低的可比性。

伴隨著我國社會主義市場經濟體制改革的逐步深化，社會公眾對政府部門的職能預期也在發生轉變，要求政府構建起更加公開透明的財務監督體系，政府部門要積極的應對新時代的變化，積極展開相關的改革，深化政府會計改革是新時代發展下的重大變革，這一變革將為新時代指明奮斗方向和相關后續依據，對于確保相關制度的發展具有重要的價值和意義。

（二）新政府會計制度實施的意義

新的政府會計制度不僅完善了傳統的預算會計職能，更是強化了政府財務會計職能，實現了與現行政府單位會計制度的有機統一，在我國政府會計的發展過程中具有劃時代的意義。1.提升了會計信息質量。新政府會計制度是在原有出臺的各項會計制度整合下的創新，在傳統預算會計的基礎上引入權責發生制核算原則，構筑起了雙重管理模式，科學的政府管理體系具有很強的可操作性，事業單位在新政府會計制度下的會計核算更加規范和標準，統一的會計準則體系大幅提升了不同單位會計信息的可比性。權責發生制核算原則讓財務會計功能得到了強化，會計核算內容的真實性和完整性得以保障，對固定資產和無形資產計提折舊和攤銷，真實反映了事業單位的資產情況，提升了會計信息質量。2.提高了單位財務和預算管理水平。新政府會計制度的重大改變就是實行雙基礎、雙分錄、雙報告。決算報告是以收付實現制為基準來編制的，可以對預算收支的實際執行情況有效監督，財務報告是以權責發生制為基準來編制，可以準確反映政府的財務狀況。同時采用兩種核算方式可以起到互補的作用，有助于政府加強監管、防范風險，保障財政可以持續發展，提升了事業單位的財務和預算管理水平。3.提升了績效管理水平和資金使用效率。事業單位在新政府會計制度權責發生制的會計核算下，能夠準確對各項支出費用收集歸類，核算出單位的實際運行成本。運行成本是單位績效考核的重要內容，運行成本的準確性提高了，有助于更加科學地進行績效評價，提升了單位績效考核管理水平。績效管理水平的提升也將進一步優化單位的資源配置和資金使用導向，進而提升事業單位資金使用效率。

三、基層事業單位在執行新政府會計制度時存在的問題

（一）新政府會計制度功能作用未充分發揮

以權責發生制為核算基礎的新政府會計制度實施的目的是將單位實際的運行成本和費用更好的反映出來，為單位負責人做決策時提供更為準確的財務信息。但現實中很多單位負責人對單位的財務管理停留在預算執行上，關注的是預算收入是多少，預算支出了多少，還有少數單位負責人不愿意去學習更新相關的財務知識，看不懂財務報表，針對財務報表提供的信息更就無法準確獲取，自然對重大事情的決策缺少了關鍵的財務信息的支撐，這就使得新政府會計制度的功能作用未充分發揮。

（二）會計核算內容不夠規范

一是會計科目運用不準確。財務會計采用權責發生制進行核算，費用類科目引入業務管理費和單位活動費，基層事業單位內部機構較少很多費用劃分較為復雜，財務人員在核算時靈活性較大，隨意進行分類，更有甚者直接全部劃為一類，造成單位實際運行成本不準確。二是關聯科目余額不符。財務會計和預算會計很多會計科目是相關聯的，在具體核算存在同一經濟業務財務會計或預算會計漏記的情況，造成期末兩者金額不一致，形成了錯賬導致會計信息失真。三是功能科目和經濟科目核算不規范。相較原來的核算規則，預算會計核算在完成記錄后，還增加了選擇功能科目和經濟科目，存在人員支出和公用支出混淆的現象較多。

（三）財務報告編制質量不高

根據新政府會計制度要求，事業單位需要同時編制決算報告和財務報告。“雙報告”的編制工作量增大，特別是財務報告編制難度更大，專業技術要求更嚴。一是抵消分錄處理不規范。在編制合并財務報告的過程中，由于前期在新舊制度銜接時對單位的往來款未進行追溯，造成在單位實際的資產負債確認難度增大，抵消分錄處理較為復雜，財務人員為了完成編報任務，很多選擇了不進行抵消分錄的編制。二是信息披露不完整。新政府會計制度要求財務會計中的本年盈余和預算會計中的預算結余的差異需要進行調節，而絕大多數單位根本未開展此項工作更沒有把調節過程在報告中進行披露，同時對單位的重大事項需要在附注中進行披露，而大多數財務報告的附注中填報的都是無。這些情況導致了財務報告的信息不完整，編制質量不高。

(四）單位的家底不清、賬實不符

資產負債核算范圍的擴大是新政府會計制度改革中一項重要內容，全面反映了單位所控制的資產情況和所承擔的現實義務，幫助基層事業單位準確了解自己的家底。現實中很多基層事業單位存在著家底不清、賬實不符的現象。固定資產方面，一些更新淘汰的辦公設備不及時進行資產處置，還有一些由于歷史原因導致的單位擁有房屋產權不清晰；流動資產方面，一些長期掛賬的往來款不進行清理，這些都使得單位真正的家底摸不清。另一方面由于單位負責人把財務部門理解為僅僅是報賬記賬，沒有讓財務部門參與到單位的各項經濟業務的管理中，導致了單位的賬實不符。如城投公司作為政府投融資的平臺，為了做大做強，政府把各機關事業單位的固定資產（例如辦公樓）納入到城投公司，雖然各類資產仍歸各單位使用，但產權已發生變更；再有就是在公務用車改革之后，很多基層事業單位不再保留公務用車，原單位的車輛統一調撥至公車管理平臺，這些單位固定資產調撥，財務部門未參與也不知情，因此也無法及時進行財務處理。

四、基層事業單位執行新政府會計制度時存在問題的原因分析

（一）對新政府會計制度重視程度不夠

新政府會計制度的有效實施，需要單位領導的支持和財務人員的努力，新政府會計制度與原事業單位會計制度在會計要素、會計科目、核算方法、報表編制等方面都發生了很大變化，執行起來更為復雜和專業，對財務人員是一個挑戰。現實中很多單位負責人不學習新政府制度，不參與制度的執行，把貫徹實施新政府會計制度完全依靠財務人員。領導的重視程度不夠，直接導致財務人員在執行中缺乏積極性和主動性，執行中存在走樣的現象。另一方面監督檢查、審計巡查在單位財務管理中具有很強的導向性，甚至發揮著指揮棒的作用，目前審計監察部門對財務審計和巡察過程中依然局限于預算會計，因此單位領導也更加關注單位自身的本年度預算收支情況，是否完成了收入，是否實現了預算支出，而忽略了單位在財務核算中反映的真實情況，導致財務人員客觀上只關注預算收支，而忽視了財務會計的核算。

（二）財務人員業務水平與新政府會計制度要求有差距

新政府會計制度的執行最終要落實到財務人員身上，能否有效貫徹實施很大程度上與財務人員的業務水平相關。我國長期以來以收付實現制進行會計核算，操作簡單，對專業水平要求不高，這就造成了改革后實施新政府會計制度對專業技術要求和現有財務人員水平差距較大。相較國庫集中支付制度改革之前是由財政部門實行的統一會計集中核算，各單位僅保留了報賬員崗位，缺乏專業的會計核算人員，近年來把會計核算功能退還給各單位后，基層事業單位受制于編制少、人員流動性差等原因，導致單位的財務人員配備不及時。目前從事單位會計核算崗位的大致有三類人員：一是由原先從事多年報賬員崗位的人員轉任至會計核算崗位。基層事業單位的報賬員很多年齡較大，缺乏相關財會專業知識，在新政府會計制度執行過程中主觀上存在被動接受，客觀上受制于學習能力等原因接受新生事物較慢，執行起來較為困難；二是通過招考新錄用的財務人員。新錄用的人員多數為剛畢業的大學生，具備一定的財會專業知識，學習能力也很強，但財政部門作為會計管理的主管部門很少組織相關的業務知識和實操培訓，在會計核算時這些新進財務人員只能自行摸索，業務水平提升較慢。三是單位委托中介機構代理記賬。這些會計機構的從業人員同時會身兼多個單位，代理人員僅僅是按月對單位發生的財務憑證整理記賬，在單位財務管理上明顯缺位。

（三）單位資產管理制度執行不嚴

基層事業單位普遍存在重采購輕管理的現象，單位對資產管理重視程度不夠，基層事業單位往往資產管理人員缺位，制定的各項資產管理制度都是照搬照抄來的，沒有聯系本單位實際情況，資產管理相關的措施不完善，缺乏可操作性。制度要求單位每年對固定資產進行清查，但在實際操作中卻很難做到，只有在上級部門組織大規模清查核資行動時，單位領導才會組織相關人員進行全面的核查，但在核查之后，對一些固定資產的流失，一些長期掛賬的往來賬，受時間久遠和人員變動等原因，進行資產處置往往缺乏佐證材料。另外，由于單位領導在處理這些歷史遺留的問題時都很慎重，都是愿意維持現狀。

（四）雙分錄記賬方式復雜，財務報告編制專業性較強

新政府會計制度建立的平行記賬模式，核算較以往更為復雜，涉及財務會計和預算會計的一級科目就達103個，涉及到現金收支業務，需要做財務會計憑證和預算會計憑證，同時為了能更加客觀反映單位的財務狀況和收支情況，還要增設科目賬和輔助裝，這些大大提升了會計核算的工作量和工作難度。而新政府會計制度的財務報告編制在難度上又進行了提升，在完成日常的資產清查和財務核算之后，需要抵消分錄的編制、財務分析的撰寫、信息的規范完整披露，這些都需要更為專業的財務人員才能勝任。

五、基層事業單位執行新政府會計制度的改進建議

（一）提高新政府會計制度的重視

一項工作在單位能否順利推進，管理者、執行者和參與者這三個關鍵因素起著決定性的作用。新政府會計制度能否得到很好的執行，單位領導的重視程度、財務人員的執行力度、其他部門的配合程度都將影響著制度的落實。單位領導的重視是基礎，在新政府會計制度的執行過程中，單位領導要率先垂范，主動學習新政府會計制度的背景意義和功能作用，切實增強財務管理意識，在單位營造一個良好的氛圍，為推動制度的執行奠定一個堅實的基礎。財務人員的執行是關鍵，而提高有效執行力的前提就是意愿和能力，首先要學習新政府會計制度的重要性和實施意義，提升財務部門的意識，強化執行意識，其次通過對具體準則和實例的學習，提升業務水平。其他部門的配合是保障，制度的執行同時還需各部門之間相互配合，因此有必要加強單位全體成員對新的政府會計制度的系統學習，明確各部門的工作任務和職責，提高各部門之間信息溝通的效率和質量，協同合作落實制度的執行。

（二）提升基層事業單位財務人員的業務能力

財務人員是新政府會計制度執行的關鍵崗位，提升基層財務人員業務能力顯得尤其重要。鑒于目前基層事業單位財務人員的現狀，建議開展多層次針對性強的培訓。一是對原報賬員轉崗的財務人員，由于理論知識薄弱操作能力欠缺，要舉辦理論和實務操作培訓班，在強化理論的同時提升操作能力；二是對新招錄的人員，因為具備一定理論基礎，可以根據單位業務范圍，開展有針對性的會計實務指導，因為在103個一級會計科目中，運用相對固定的大約在20個左右，這將大大提升實務操作水平。

（三）運用巡察審計監督職能強化資產管理制度執行，提高財務報告編制質量

當前巡視巡察已作為一項常態化工作，應充分發揮指揮棒的作用，落實單位領導在資產管理上的主體責任，加強資產管理制度建設，強化資產管理人員的責任意識，結合單位實際情況，完善資產日常管理，確保資產管理人員不缺位。進一步清理核查單位資產，成立單位清查工作領導小組，對存在的一些歷史遺留問題逐個分析進行解決，清晰、準確界定單位的資產。進一步提高會計信息的真實性，會計信息披露要完整要及時，提高財務報告編制質量并進一步強化財務分析工作。

六、結語

新政府會計制度的頒布實施，將為事業單位發展提供更為準確的財務數據，在提升基層事業單位會計信息質量和財務管理水平上都將發揮積極作用。但在實施過程中難免也會遇到了各種挑戰，面對所存在的問題，單位需要分析原因，及時采取有效的應對措施，保障新政府會計制度的順利實施，更好充分發揮好政府制度的功能作用，推動政府會計制度的發展行穩致遠。