基于某縣級市委黨校視角下的縣級直屬事業(yè)單位內部控制體系研究

孟繁榮

引言

2016年以來，某黨校響應財政部門加強內部控制體系建設的要求，結合單位經濟和業(yè)務活動實際，通過完善單位組織架構，梳理流程、識別風險點，制定修訂有關內部控制制度、督促執(zhí)行并進行內部監(jiān)督、開展內部控制自我評價，內控體系建設取得突破。

一、某黨校背景介紹及內控工作開展情況

1.單位背景

某黨校是某市委直屬公益一類事業(yè)單位，現有內設機構8個，人員編制41名。單位主要職責是開展黨員、干部培訓，進行社科研究，宣傳黨的理論、路線、方針政策，為黨委、政府提供咨政服務。

2.單位內控工作開展情況

（1）評估內控建設環(huán)境。內部控制，簡而言之是組織通過制定一系列制度和措施、執(zhí)行某些特定程序，以達到特定的控制目標，進而降低經濟活動風險進行合理管控的活動。從內部環(huán)境看，某黨校在內控制度建設之前在各領域分散存在有關業(yè)務管理制度，制度的系統(tǒng)性不強；設權、授權、行權的制度體系未完全建立；崗位責任制不明確；不相容崗位相分離制度僅在會計、出納崗位一定程度地實行，更未建立定期輪崗機制；單位全員總體看內控意識較為缺乏，內控知識貧乏。從外部環(huán)境說，財政部門持續(xù)加大內控體系建設宣傳、發(fā)動、指導力度；紀檢監(jiān)察、審計等外部監(jiān)督部門亦要求各單位建立起行之有效的內部控制體系。

（2）建立適應內控工作要求和單位實際的組織架構和工作機制。某黨校通過制定內控工作方案，成立由單位主要負責同志任組長，各校務委員會委員任組員的內部控制工作領導小組。總務處主任兼任內部控制工作領導小組辦公室主任，內部控制領導小組下設內部控制工作小組，各業(yè)務處室負責人作為內控工作小組成員，參與全校內控體系建設工作。某黨校在成立內部控制領導小組和工作小組的基礎上，注重發(fā)揮內部職能處室的職能作用，完善業(yè)務歸口管理制度。完善“三重一大”事項決策機制，提高會議紀要的記錄完整性、準確性、規(guī)范性，確保流轉和保存的安全性。適時召開領導小組會議，積極研判內控環(huán)境新變化。開展內控知識培訓和講座，提高教職工內控意識，將內部控制風險控制理念培育轉化為教職工的行動自覺。完善部門和崗位責任制，建立不相容崗位清單，梳理單位層面主要制度、工作流程，確保內控工作在單位層面得以順利推行。

（3）組織風險評估，提出風險應對策略，加強風險控制。某黨校明確由內控牽頭部門辦公室負責內部風險評估小組的組建工作，風險評估小組由財務、資產管理、政府采購、基本建設等部門工作人員組成，在對六大領域業(yè)務流程梳理的基礎上找出內控風險點，剖析風險存在的原因，對風險采用定性與定量相結合分析方法，進行可能性與影響度的雙重測度，根據分析結果和風險承受能力形成風險識別矩陣，選擇適宜的風險應對策略。綜合運用組織控制和工作機制（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）控制，采取崗位分離、授權審批、預算控制、歸口管理、單據控制、會計控制等多種方法實現風險控制。

（4）梳理業(yè)務層面重點領域制度和工作流程，形成內控手冊。在六大領域制度建設方面，某黨校對照內控要求，對原有制度進行修訂完善。在新制度制定過程中，將內控要求融入制度條款，實現了制度本質內控化的新亮點。某黨校還分別確定了內控六大業(yè)務領域各自的業(yè)務范圍、控制目標、崗位設置、不相容崗位、流程說明、流程圖、流程控制要素及控制要求，并將它們以《某黨校內部控制手冊》的形式固定下來，并隨內控環(huán)境變化而修訂。

（5）強化內控自評報告編制和報告應用。某黨校內部控制建設工作的情況以支撐材料為基礎，編制內部控制報告，經審批后報送。某黨校在此基礎上還更加注重內控報告的分析反饋作用。針對單位內部個別崗位和人員不重視內控，某些領域內控制度不健全等問題，深入開展內控宣傳，完善規(guī)章制度，增強內控報告應用效果。

二、某黨校內控體系建設需要完善的方面

1.單位內部控制治理環(huán)境的建設水平需要逐步提高

單位的內部控制治理環(huán)境的改善是持續(xù)性工作，任何試圖一勞永逸、一蹴而就解決所有內控治理環(huán)境問題的想法與做法均無法實現。某黨校雖然建立了集體議事決策機制，但是受現行一把手負責制的領導體制影響，單位一把手的權利過于集中，分管業(yè)務的副職意見也往往以單位一把手的意志為轉移；另一方面，單位一把手大多了解內控建設，但是對其重要性的認識不足，亦不希望內控體系過多干預行政權力運行。此外，單位內部各職能部門和工作人員對內部控制建設的認識水平各有不同。客觀地講，內部控制很多情況下增加了工作程序，增添了許多額外的工作量，這必然導致一部分工作人員產生抵觸情緒，具體表現為內控牽頭部門很重視、業(yè)務歸口部門熱情不高，甚至部分人員消極應付。這些成為制約內控建設成果和內控實施有效性的重要因素。

2.內控體系建設與單位經濟業(yè)務活動結合不夠緊密，造成“水土不服”

目前，各級財政部門推動內控工作的通常做法是“典型案例+以評促建”。典型案例雖然具有一定代表性，但是各縣級直屬事業(yè)單位因主要業(yè)務、編制性質、單位文化、人員的構成、年齡結構和知識構成、領導人員等因素導致各單位內部控制體系建設又不能完全一致。但是現實工作中，由于基層單位人員緊張，內控知識的匱乏，許多單位常常習慣于生搬硬套典型案例經驗，與自身經濟業(yè)務活動結合反倒并不十分緊密。以某黨校為例，目前的內控體系建設雖然基本涵蓋主要經濟、業(yè)務的重點領域，但各領域內的制度建設、流程梳理、風險評估與控制和自身單位的結合相對偏少，一般性要求多，單位契合度不高，導致有關制度、規(guī)范及流程要求的現實指導性不強，造成單位內控體系的“水土不服”。

3.內控監(jiān)督機制有待形成

從內部看，某黨校作為基層事業(yè)單位，受制于單位規(guī)模、人員編制等因素，無法建立內審機構和紀檢機構，單位內部無法對內控工作進行有效監(jiān)督；從外部看，巡視巡察、國家審計、財政監(jiān)督結果與單位內部控制建設聯動機制并未建立，單位自身也因經費緊張等因素沒有聘請社會中介機構進行單位內控監(jiān)督的動力，內控監(jiān)督機制有待形成。

4.以信息化系統(tǒng)為支撐，內部控制水平的能力需要不斷提升

目前內部控制各主要業(yè)務活動均有自身獨立的信息化系統(tǒng)，這些分頭建設的信息化系統(tǒng)足以滿足各自領域使用需求，但是在大數據時代，逐漸形成了不兼容的信息孤島，給內部控制工作整體推進帶來了極大的不便。這表現在一方面加大了工作人員在不同系統(tǒng)間切換使用的工作量制約工作效率提升，另一方面也無助于建立環(huán)環(huán)相扣、正向可控，逆向可溯，形成全生命周期閉環(huán)管理的信息化系統(tǒng)。因此，有必要整合現有財政業(yè)務一體化、資產管理、政府采購等信息化系統(tǒng)，為實現內部控制信息化水平的融合提升提供強有力的技術保障。

5.內部控制自評報告編制工作流于形式，自評結果應用不足

內控自評報告編制本來是財政部門“以評促建”方式推動各單位進行內控體系建設重要方式。但是，長期以來單位內控自評報告編制存在兩種不良傾向。一是部分單位平時內控工作抓得不緊、不實，編報報告時臨時抱佛腳，內部控制自評工作流于形式，滿足于“評了即可”應付了事。二是部分單位為追求較好的內控運行總體評價結果，組織虛假材料“為了報告而自評”掩蓋管理漏洞，制造虛假政績。這些問題的產生一方面暴露了部分單位對于內部控制工作的認識不到位，另一方面也反映了一些單位人少事多，工作人員本領不高，能力不足，還與部分單位領導沒有樹立科學的政績觀有很大關系。內控自評報告的流于形式直接導致了單位內控工作水平年復一年原地打轉，止步不前。

6.內部控制人才匱乏制約內部控制工作走細走實

單位財務人員被認為單位內部掌握政策較準確的專業(yè)人員，因而財務部門常常又被指定為內控工作牽頭部門。在目前機關事業(yè)單位的現實情境中，牽頭部門往往是負責部門，牽頭人員就是負責人員。而現實情況是即便是財務人員，面對內部控制六大領域眾多的制度、規(guī)定仍然常常感覺心有余而力不足，而其他部門人員多以“不懂”、“學不進去”、“年齡大了”為由拒絕主動參與內控工作。這些因素共同導致了單位內部控制人才匱乏，對于上級安排的內控建設任務只能疲于應付。

三、某黨校內控體系建設存在不足的因應策略

1.以單位內控文化治理為抓手，營造良好內控治理環(huán)境

加大內控建設的宣講力度，提高全員參與意識，特別是領導干部的內控意識。著力于提高領導干部的內控意識要注意將內控建設與依法治國、黨風廉政建設和預防腐敗斗爭相結合，注意運用廉政案件、審計案例中因內控缺失造成的不良影響中汲取教訓；單位每一位員工都會參與到經濟業(yè)務之中，內部控制體系建設的全面性也要求提高全員內控參與度，要注意破處“與我無關”的錯誤觀念，注意將內控文化與每名工作人員的日常工作業(yè)務關聯起來，用內控文化滋養(yǎng)工作人員的內控意識，形成良好內控環(huán)境。

2.內控制度建設必須堅持理論領先與運轉有效的統(tǒng)一

縣級直屬事業(yè)單位一般規(guī)模小、人員少、業(yè)務較為簡單，并不具備大型事業(yè)單位內控建設的資源和條件，不能刻意照搬照抄上級經驗。內控的目標是加強權力運行的制約監(jiān)督，把風險降低到合理水平。將內控的思想柔性融匯到單位經濟和業(yè)務的各環(huán)節(jié)，對涉及的各部門、各崗位卡實崗位和部門責任制。對經濟業(yè)務按照“三權分離”（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）的原則，結合單位實際情況，形成標準化流程，為內控目標實現提供可能。不顧單位實際的制度建設，缺乏制度的指導性和規(guī)范性作用，只能成為“迎檢中的制度”和“掛在墻上的規(guī)章”。

3.積極探索建立審計中介機構、巡視巡察、國家審計、財政監(jiān)督對單位內控建設的指導、監(jiān)督機制

縣直事業(yè)單位可以通過向會計師事務所、管理咨詢等社會中介機構購買服務的方式開展單位內控診斷式檢查，指導單位開展內控工作；還可以加強與紀檢監(jiān)察機關、審計機關、財政機關的單位內部控制業(yè)務交流，積極關注上述機關的在各自業(yè)務范圍內對內控工作的關注點，進而有針對性地改進內控工作。同時還要重視上述機關在巡視巡察整改、國家審計、財政監(jiān)督等關于單位內部控制的監(jiān)督作用，提高巡視巡察、國家審計、財政監(jiān)督檢查結果應用，以求通過多元化治理、多維度視角不斷提高內部控制工作水平。

4.充分利用預算管理一體化系統(tǒng)，提高內部控制信息化水平

預算管理一體化系統(tǒng)的應用推廣為內部控制信息化水平提升創(chuàng)造了新機遇。預算管理一體化系統(tǒng)重構了過去“基本支出+項目支出”的預算編制體系。縣級直屬事業(yè)單位預算管理一體化系統(tǒng)目前已經開通基礎信息管理、項目庫、預算編制、預算執(zhí)行模塊，未來將整合預資產管理、政府采購等信息系統(tǒng)的數據，實現預算管理的一次深刻的變革。充分利用好預算管理一體化系統(tǒng)的“規(guī)則+技術” 的優(yōu)勢，可以很大程度上克服單位因規(guī)格、人員不足等因素導致的內控建設體系制度執(zhí)行力不足，約束力缺失的問題，對于提升內部控制工作信息化水平具有強烈的促進作用。

5.堅持客觀、理性、全面的原則，認真做好內部控制自評報告編制

首先，單位主要負責同志對內控自評報告應有理性認識，內控報告是客觀反映單位內控體系建設情況，衡量單位內部控制體系有效性的重要依據，必須保持客觀；其次，單位內控報告編制人員要堅持獨立的立場，綜合運用內控理論，秉持內控工作人員客觀負責的敬業(yè)精神，杜絕敷衍了事，真正把單位內控建設中取得的真實成績和存在的現實問題原原本本地反映出來，真正發(fā)揮內控自評報告的以評促建的功能，力求實現單位內控水平真正的逐年提升。發(fā)揮好內部控制自評報告對單位內控工作改善的指導作用，把內控自評報告真正用起來，形成“運轉—評價—改進—運轉”循環(huán)向前的內控體系完善機制，真正助力內控體系建設。

6.注重內部控制領域專業(yè)化人才隊伍建設

縣直事業(yè)單位內控人員匱乏是制約單位內控管理水平提高的重要因素。合格的內控專業(yè)化人才需要兼具資產管理、政府采購、預算業(yè)務、合同管理、項目建設、收支管理等專業(yè)知識。基層財務人員作為單位內控牽頭人員，或由于缺乏專業(yè)化的培訓而知識陳舊，或因為工作繁重而忽視學習，抑或缺乏內控學習的專業(yè)指導而茫然不知所措。這就需要財政部門重視財務人員的內控知識更新工程，定期組織內控專業(yè)知識培訓；同時，單位要為財務人員購置專業(yè)學習資料，為財務人員參與內控專業(yè)化培訓班提供便利。此外，財務牽頭不等于財務全包，內控體系建設需要單位全員參與其中，提升全員內控意識，還要對重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的工作人員加強內控制度的宣講，形成良好的制度遵從意識，營造良好的內控環(huán)境。作為內控建設的主體，各單位也可以采取“請進來”、“走出去”的方式，聘請內控領域專家學者來單位講課座談，選派內控工作骨干去內控建設先進單位交流學習，為單位內控專業(yè)化人才培養(yǎng)提供良好的機制保障。

結束語

內控體系建設是動態(tài)完善的過程，既需要各單位有咬定青山不放松的內控建設定力，也要有與時俱進的主動謀變的擔當作為。當前，經濟社會方方面面正在發(fā)生快速而深刻的變革，各單位還會面臨許多未曾預想到的挑戰(zhàn)和問題。各單位的內控體系建設既有共同屬性，也有行業(yè)特征。但是只要堅定信心、上下同欲、實事求是、將制度的一般性規(guī)定和單位具體實際相結合，勇于擔當負責，就一定能建成符合內控要求、契合單位實際的內控體系。