國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)研究
——以規(guī)劃方案在數(shù)據(jù)庫中的表達及圖數(shù)一致性為例

林常春，周彩琴，賀文龍，王曉嵐

(1.北京地星規(guī)劃設(shè)計院有限公司，北京 100080； 2.北京地星偉業(yè)科技股份有限公司，北京 100080)

0 引言

國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫是國土空間規(guī)劃成果的重要組成部分，是推動國土空間規(guī)劃全生命周期管理和國土空間優(yōu)化的基礎(chǔ)，也是國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)的首要任務(wù)[1-2]。《國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)指南(試行)》《市級國土空間規(guī)劃編制指南(試行)》明確要求國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫與市縣國土空間總體規(guī)劃同步上報。目前，省級空間總體規(guī)劃工作已基本完成，市縣空間規(guī)劃編制、數(shù)據(jù)庫和平臺建設(shè)正在全面開展。在時間緊、任務(wù)重的情況下，各地規(guī)劃編制單位應(yīng)改變傳統(tǒng)的編制方法和技術(shù)方式，推進國土空間規(guī)劃編制的全域、全程數(shù)字化，在此基礎(chǔ)上貫徹落實“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”的重大部署，開展國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警管理系統(tǒng)的建立，實現(xiàn)上下貫通，做到自上而下一個標(biāo)準(zhǔn)、一個體系、一個接口，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”，以全程支撐國土空間規(guī)劃的編制、審查、實施、監(jiān)測、評估和預(yù)警等。

目前，國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫主要依據(jù)自然資源部2021年3月頒布的《市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范(試行)》進行建設(shè)，但各省(自治區(qū)、直轄市)在實際建設(shè)過程中要求不盡一致，各建庫單位在認(rèn)識上存在差異，導(dǎo)致建庫任務(wù)完成質(zhì)量存在一些問題。鑒于此，本文通過對2012年上報原國土資源部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)數(shù)據(jù)庫內(nèi)容檢查進行梳理，分析各地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)中存在的問題，總結(jié)先進經(jīng)驗，提出相關(guān)建議和措施，為國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)提供參考。

1 數(shù)據(jù)庫內(nèi)容與數(shù)據(jù)來源

1.1 數(shù)據(jù)庫內(nèi)容

規(guī)劃數(shù)據(jù)主要包含4種，分別為空間數(shù)據(jù)、表格數(shù)據(jù)、文本數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)[3]。

(1)空間數(shù)據(jù)。①矢量數(shù)據(jù)。矢量數(shù)據(jù)包括基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和規(guī)劃專題數(shù)據(jù)，其中，基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)包括等高線、行政區(qū)及河流道路等要素；規(guī)劃專題數(shù)據(jù)包含規(guī)劃相關(guān)基期數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)等。②柵格數(shù)據(jù)。柵格數(shù)據(jù)是將現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與規(guī)劃成果數(shù)據(jù)相結(jié)合，并進行圖件整飾，成果輸出為柵格數(shù)據(jù)。

(2)表格數(shù)據(jù)。表格數(shù)據(jù)是按照規(guī)定儲存形式，將規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)等重要信息進行儲存。

(3)文本數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)。文本是對規(guī)劃編制情況進行總體描述的數(shù)據(jù)，包括區(qū)域概況、規(guī)劃目標(biāo)狀況、規(guī)劃前后土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)狀況等。元數(shù)據(jù)主要是為數(shù)據(jù)使用者了解數(shù)據(jù)提供便利的數(shù)據(jù)形式。

1.2 數(shù)據(jù)來源

考慮到數(shù)據(jù)的全面性及分析的可行性，選取全國30個省份(不含香港、澳門、臺灣、西藏)306個地級行政區(qū)的2 500個單元(縣)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級數(shù)據(jù)庫作為研究對象，每個數(shù)據(jù)組織單元包含空間數(shù)據(jù)、表格數(shù)據(jù)、文本數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)。

2 研究方法

梳理數(shù)據(jù)庫的檢查分析報告，歸納規(guī)劃方案在數(shù)據(jù)庫中的表達、圖數(shù)一致性、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的銜接情況等方面存在的問題，并提出建議和措施。技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 技術(shù)路線Fig.1 Technology roadmap

3 工作準(zhǔn)備

工作準(zhǔn)備包括組織準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備和資料準(zhǔn)備。技術(shù)準(zhǔn)備包括資料搜集與整理、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)分析、質(zhì)檢細(xì)則分析、實施方案編寫等；資料準(zhǔn)備主要是基礎(chǔ)資料的收集，包括地方上報和匯交的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果、數(shù)據(jù)庫檢查分析報告。

4 數(shù)據(jù)總結(jié)分析

4.1 規(guī)劃方案在數(shù)據(jù)庫表達分析

梳理規(guī)劃數(shù)據(jù)庫檢查分析報告，主要針對“控制指標(biāo)”“規(guī)劃圖層”“規(guī)劃圖件”等進行歸納統(tǒng)計，總結(jié)規(guī)劃內(nèi)容檢查工作發(fā)現(xiàn)的問題。

4.1.1 規(guī)劃關(guān)鍵控制指標(biāo)

(1)文本數(shù)據(jù)之間能夠達到數(shù)據(jù)一致。規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中文本目標(biāo)與文本數(shù)據(jù)達到指標(biāo)一致/基本一致的比例為98%，全國大部分省市文本目標(biāo)與文本附表數(shù)據(jù)是一致的，但是有些地區(qū)出現(xiàn)缺失文本附表的情況，也有個別地區(qū)鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果里是縣級規(guī)劃文本或者中心城區(qū)的規(guī)劃文本。這些大部分是由于規(guī)劃修編中的疏忽造成的，如圖和文本修改不一致或者不同時。

(2)數(shù)據(jù)庫表格數(shù)據(jù)和文本數(shù)據(jù)不能完全對應(yīng)。全國一半以上省份的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫表格數(shù)據(jù)與文本目標(biāo)或者文本附表數(shù)據(jù)不能完全對應(yīng)。許多地區(qū)在規(guī)劃方案編制和數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中，規(guī)劃文本一套數(shù)據(jù)、文本附表一套數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫表格一套數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)之間存在很大差異，盡管在規(guī)程中列出了“XX鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整表”“XX鄉(xiāng)(鎮(zhèn))耕地保有量、基本農(nóng)田情況表”等表格信息，用以指導(dǎo)規(guī)劃編制人員規(guī)范制作相應(yīng)表格，但是在“成果要求”的規(guī)劃文本應(yīng)包含的內(nèi)容中未單獨列出文本附表章節(jié)信息，在一定程度上導(dǎo)致了全國大部分省市存在部分區(qū)縣規(guī)劃文本無附表數(shù)據(jù)的問題。

4.1.2 規(guī)劃關(guān)鍵圖層

(1)規(guī)劃用途區(qū)與規(guī)劃地類。全國有14個省份鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫有規(guī)劃用途區(qū)圖層，無規(guī)劃地類圖層；2個省份的鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫有規(guī)劃地類圖層而沒有規(guī)劃用途區(qū)圖層；其余15個省份既有規(guī)劃用途區(qū)圖層，也有規(guī)劃地類圖層。

規(guī)劃地類是獲取規(guī)劃用途區(qū)的基礎(chǔ)，規(guī)劃用途區(qū)是根據(jù)規(guī)劃用途與目標(biāo)劃定的，地方上大都是根據(jù)規(guī)劃地類劃定。而對于地方而言，若區(qū)域不編制規(guī)劃地類圖層，而直接編制規(guī)劃用途區(qū)，則規(guī)程要求編制的結(jié)構(gòu)調(diào)整表將不方便統(tǒng)計；若不編制用途區(qū)圖層，僅編制規(guī)劃地類圖層，不方便與上級規(guī)劃進行銜接。

(2)基本農(nóng)田保護區(qū)與規(guī)劃基本農(nóng)田調(diào)整圖層。在將各區(qū)域基本農(nóng)田保護區(qū)與規(guī)劃基本農(nóng)田調(diào)整層進行對比后發(fā)現(xiàn)，二者在空間上銜接較好，不一致的區(qū)域僅存在于農(nóng)村道路、農(nóng)田防護林等區(qū)域。

(3)規(guī)劃用途區(qū)與建設(shè)用地管制區(qū)。將土地用途區(qū)與建設(shè)用地管制區(qū)進行對比后發(fā)現(xiàn)，在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)存在部分風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)或自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)。

4.1.3 規(guī)劃成果圖件

(1)矢柵一致性。全國所有省份規(guī)劃數(shù)據(jù)庫都存在不同程度的矢柵不一致的現(xiàn)象，個別省份不一致鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)達1 081個，有兩個省份的不一致數(shù)量比例過半。

(2)圖件一致性。全國只有一個省份的數(shù)據(jù)庫圖件具有一致性。相對于矢柵不一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，圖件不一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量較少，圖件不一致最多的省份，其圖件不一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)只有27個。

(3)矢量要素一致性。全國僅3個省份的基本農(nóng)田與允許/有條件建設(shè)區(qū)沒有重疊情況，此外個別省份未劃定有條件建設(shè)區(qū)。個別地區(qū)存在基本農(nóng)田與有條件建設(shè)區(qū)重疊，原因為方案編制時許多重大建設(shè)項目未落實具體地點和具體規(guī)模等信息，規(guī)劃布局時沒有對其進行剔除。

4.2 圖數(shù)一致性分析

針對基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模、有條件建設(shè)區(qū)比例等指標(biāo)，與圖上面積進行對比，以差異比率(圖上面積與規(guī)劃指標(biāo)差值占規(guī)劃指標(biāo)的比例)表征圖數(shù)一致性完成的程度，差異比例小于容差范圍5%，認(rèn)定指標(biāo)一致。對于基本農(nóng)田指標(biāo)差異比例為正，說明已完成指標(biāo)；對于城鄉(xiāng)建設(shè)/城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)差異比例為負(fù)，說明已完成指標(biāo)。

4.2.1 指標(biāo)一致性

(1)基本農(nóng)田。將省級基本農(nóng)田下達指標(biāo)與圖上面積進行對比，發(fā)現(xiàn)差異比率全部為負(fù)數(shù)，表明上級下達指標(biāo)遠(yuǎn)小于上圖面積，上級下達基本農(nóng)田指標(biāo)已全部落實，且指標(biāo)落實狀況較好。說明各省份對基本農(nóng)田的認(rèn)識深入到位，在規(guī)劃落實過程中嚴(yán)格遵守國家的相關(guān)政策。經(jīng)過統(tǒng)計匯總，全國基本農(nóng)田指標(biāo)落實情況良好。

(2)城鄉(xiāng)建設(shè)/城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)。從省級角度看城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，全國僅4個省份指標(biāo)不一致；從省級角度看城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模指標(biāo)，8個地市指標(biāo)不一致。從市級角度看，2省份7地市僅城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)不一致，17個省份的59個地級市城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)不一致，9個省份的27個地級市兩個指標(biāo)均不一致。總結(jié)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)突破規(guī)模較為明顯，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地擴展嚴(yán)重。

4.2.2 有條件建設(shè)區(qū)比例

全國范圍內(nèi)，僅有1個省份未劃定有條件建設(shè)區(qū)，且有8省份1地市有條件建設(shè)區(qū)面積比例控制在合理范圍內(nèi)，其余省市有條件建設(shè)區(qū)比例超出合理范疇，且個別省市有條件建設(shè)區(qū)占允許建設(shè)區(qū)的比例多達5倍。省會城市中，只有16個城市有條件建設(shè)區(qū)比例在合理范圍內(nèi)；全國僅有4省份轄區(qū)內(nèi)地級市有條件建設(shè)區(qū)比例相對合理。

總結(jié)發(fā)現(xiàn)，有條件建設(shè)區(qū)比例較大的區(qū)域主要是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、城區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展較快的區(qū)域，有條件建設(shè)區(qū)的占有比例與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有一定的聯(lián)系。

5 建議措施

5.1 規(guī)劃方案在數(shù)據(jù)庫中的表達

5.1.1 規(guī)程對數(shù)據(jù)來源做進一步規(guī)定

該流程投產(chǎn)五個月以來，工藝流程暢通、設(shè)備運行正常、指標(biāo)日趨向好，工業(yè)試驗指標(biāo)達到了設(shè)計指標(biāo)要求。該流程取代了原有的搖床重選流程，錫石浮選精礦品位、回收率較原重選均有較大幅度提高，對大屯錫礦提高金屬產(chǎn)量、增加經(jīng)濟效益有較大的貢獻。按生產(chǎn)正常后2017年12月～2018年2月三個月的指標(biāo)計算，相對于搖床重選，多產(chǎn)出錫精礦金屬量73.92 t，按折率92.5%計算，折為合格錫金屬68.38 t，按三個月的平均錫精礦價格107 358.81元計算，產(chǎn)品產(chǎn)值734.12萬元 ，生產(chǎn)成本175.38萬元，三個月可創(chuàng)利稅558.74萬元。獲得了可觀的經(jīng)濟效益。

對于非約束性指標(biāo)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)需和空間數(shù)據(jù)嚴(yán)格對應(yīng)；對于約束性指標(biāo)，仔細(xì)檢查空間數(shù)據(jù)，對于規(guī)劃修編中的紕漏疏漏進行修改[4]。考慮到實際狀況，對于空間數(shù)據(jù)與非空間數(shù)據(jù)存在一定差異但是屬于合理范圍的情形，認(rèn)定為通過；對于數(shù)據(jù)庫中的表格數(shù)據(jù)，是依據(jù)文本數(shù)據(jù)還是依據(jù)規(guī)劃圖件數(shù)據(jù)確定，建議下一步在規(guī)程中加以說明。同時成果提交目錄中應(yīng)增加文本附表信息，保證提交成果的完整性。在推進“多規(guī)合一”過程中，還應(yīng)注意協(xié)調(diào)統(tǒng)一各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)的規(guī)程規(guī)范[5]。

5.1.2 規(guī)劃關(guān)鍵圖層之間的關(guān)系進一步明晰

(1)明確說明規(guī)劃用途與規(guī)劃地類圖層的關(guān)系。根據(jù)TD/T 1027—2010《縣級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》，土地用途區(qū)圖層是必備圖層，而實際工作中，大部分縣級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果都是根據(jù)鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫縮編而成，鄉(xiāng)級未編制土地用途區(qū)圖層，會給縣級建庫帶來一定的工作量。建議規(guī)程對規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)圖層與土地用途區(qū)圖層之間的關(guān)系做進一步說明，可以直接提取土地用途區(qū)圖層中“01”即為規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)。

(2)對規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)與規(guī)劃基本農(nóng)田調(diào)整圖層處理方式應(yīng)統(tǒng)一化。處理方式的差異導(dǎo)致基本農(nóng)田保護區(qū)范圍外存在一定數(shù)量的為基本農(nóng)田生產(chǎn)和建設(shè)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護林和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施，以及農(nóng)田之間的零星土地，而這些圖斑均在規(guī)劃基本農(nóng)田調(diào)整圖層內(nèi)，對于二者的處理方式，今后應(yīng)統(tǒng)一化[6]。

(3)明確土地用途區(qū)與建設(shè)用地管制區(qū)地類范圍。避免出現(xiàn)在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)存在部分風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)或自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)。

5.1.3 強化制圖規(guī)范，加強對圖件的審查

建設(shè)用地管制與基本農(nóng)田保護圖綜合考慮了基本農(nóng)田位于限制建設(shè)區(qū)的情況，但是地方提交的成果圖件中，“一致性檢查”總會出現(xiàn)各種問題。①矢柵一致性檢查時出現(xiàn)“多處柵格中為限制建設(shè)區(qū)、矢量圖中為基本農(nóng)田”，或者“全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管制圖無基本農(nóng)田要素、矢量圖層有基本農(nóng)田要素”的現(xiàn)象。②圖件一致性檢查時出現(xiàn)“多處總規(guī)圖中為基本農(nóng)田、管制圖中為限制建設(shè)區(qū)”的現(xiàn)象。③矢量要素一致性檢查時出現(xiàn)“允許/有條件與基本農(nóng)田保護區(qū)有重疊區(qū)域”的現(xiàn)象。建議地方高度重視圖件制作，強化制圖規(guī)范，加強對圖件的審查。

5.2 圖數(shù)一致性

國土資源部2009年發(fā)布的相關(guān)文件指出，地方可多劃定一定規(guī)模的基本農(nóng)田，用以不確定具體范圍的建設(shè)項目占用基本農(nóng)田。大部分地區(qū)在規(guī)劃方案編制時多劃了一定數(shù)量的基本農(nóng)田，并與規(guī)劃指標(biāo)的基本農(nóng)田一起“上圖入庫”，因此圖上基本農(nóng)田面積一般大于規(guī)劃指標(biāo)。盡管有的地區(qū)在建庫時，將二者在“SM”字段進行了區(qū)分，但是這整體上模糊了地方規(guī)劃數(shù)據(jù)庫對基本農(nóng)田規(guī)劃指標(biāo)的完成情況，建議規(guī)程制定相關(guān)細(xì)則將兩者區(qū)分。

5.2.2 數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作與規(guī)劃修編工作同步開展

本輪數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作是在土地利用總體規(guī)劃修編完成后開展的，而且全國大部分地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃在《國土資源部關(guān)于加快推進土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)的通知》(國土資發(fā)[2011]3號)出臺前就已經(jīng)進入審批實施階段。二者在時間上的錯位導(dǎo)致圖數(shù)一致性受到考驗，建議數(shù)據(jù)庫建設(shè)與總體規(guī)劃編制同步開展，從而保證指標(biāo)的落實和數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)。

5.2.3 有條件建設(shè)區(qū)比例在規(guī)程上明確規(guī)定

規(guī)劃編制規(guī)程中，對有條件建設(shè)區(qū)的比例沒有規(guī)定或引導(dǎo)，目前僅有國土資源部2009年印發(fā)的相關(guān)文件中規(guī)定有條件建設(shè)區(qū)比例為新增建設(shè)用地規(guī)模的20%，各地方又先后發(fā)文對其進行了修改與完善，將其確定為不超過允許建設(shè)區(qū)規(guī)模的20%。但是具體實施中，大部分地方又突破了該比例。有條件建設(shè)區(qū)是為滿足地方今后一定時期內(nèi)發(fā)展建設(shè)需求而預(yù)留的發(fā)展空間，因此對于有條件建設(shè)區(qū)的規(guī)模應(yīng)明確。

6 結(jié)論與討論

(1)全國規(guī)劃數(shù)據(jù)庫總體建設(shè)狀況良好，雖存在一定問題，主要是由于地方對于國家下達的政策文件解讀存在差異導(dǎo)致，今后應(yīng)加強對地方的培訓(xùn)。

(2)從規(guī)劃方案在數(shù)據(jù)庫中的表達看，數(shù)據(jù)庫表格數(shù)據(jù)與文本數(shù)據(jù)不能完全對應(yīng)，部分省份缺乏規(guī)劃關(guān)鍵圖層；同時，所有省份規(guī)劃數(shù)據(jù)庫均存在不同程度矢柵不一致的情況。

(3)從圖數(shù)一致性看，規(guī)劃指標(biāo)中基本農(nóng)田落實情況相對較好，而城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)不一致較為明顯；同時，多數(shù)省份有條件建設(shè)區(qū)比例較大，存在超出20%的情況。

(4)只針對以規(guī)劃方案在數(shù)據(jù)庫中的表達及圖數(shù)一致性進行了總結(jié)，有關(guān)上下級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫銜接問題未重點分析。在國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)中，除以上經(jīng)驗借鑒外，還應(yīng)加強上下級數(shù)據(jù)庫銜接的研究。