政策發展視角下我國非遺保護與傳承研究

文／李 敏 浙江工業大學教育科學與技術學院 副教授 博 士

季琳芳 浙江工業大學教育科學與技術學院 碩士研究生

引言

非物質文化遺產是我國勞動人民智慧的結晶，凝聚著民族文化的精華。但是全球經濟一體化和現代化進程對非物質文化遺產所產生的沖擊與消解的問題越來越突出[1]。21 世紀以來，為進一步保護傳統文化、維護文化多樣性、提高文化自信，黨和政府高度重視對非遺的保護和傳承，出臺了多項政策，采用了法律規范、專項保護計劃、管理辦法、通知等多種政策形式，從非遺保護與傳承的措施、傳承人認定和培養、資金投入等多方面推進非遺保護與傳承工作。對我國非遺保護與傳承的政策進行梳理分析，能夠更好地把握我國非遺保護與傳承工作的具體思路，從而促進其未來發展。

1 政策文件來源

我國于2004 年8 月加入了在2003 年第32 屆聯合國教科文組織大會上通過的《保護非物質文化遺產公約》，從此我國的非物質文化遺產保護工作正式進入了一個新階段。文章選取2004 年后國務院、文化和旅游部、教育部等部門發布的有關非物質文化遺產保護和傳承的法律、規劃綱要、管理辦法、意見、通知等政策文件共38 份①進行文本分析和量化統計。文件的下載來源為中國非物質文化遺產網、中國政府網、文化和旅游部網站、教育部網站、北大法寶以及其他相關部門網站。

2 政策文本的描述性分析

2.1 文本類型以“通知”型為主

所收集的38 份政策文件包含法律、辦法、意見、通知、函五種類型，如圖1 所示，這反映了國家對非遺保護支持形式的多樣化。其中通知類文件有26 份，意見類文件和辦法類文件各5 份，法律類文件和函類文件各1 份。通知類的文件最多，占比68.4%，這類文件一般多在上級對下級進行非遺保護與傳承工作部署時使用，在一定程度上表明政府在緊抓非遺保護工作的落實和實施。意見、辦法類文件各占13.1%，這類文件一般是從整體上對非遺保護工作進行設計和規劃，從而有利于把握全局和未來發展方向。

圖1 非遺保護與傳承政策文本類型統計圖（圖片來源：作者自繪）

2.2 發文主體以文旅部為主

本研究所統計的38 份非遺保護類政策文件涉及11 個部門，如圖2 所示，分別是文化和旅游部、教育部、財政部、國務院、人社部、中宣部、工信部、商務部、國家民委、全國人大常委、國家發改委。作為非物質文化遺產的直接管理部門，文化和旅游部的發文量占比高達73.7%，是非遺保護政策的主要制定者，對非遺保護起到了主導作用。當然，非遺的保護不僅需要文化和旅游部的牽頭，還需要從教育、財政、宣傳等方面借力。最近幾年，非遺的發文主體逐漸從單一主體向多主體轉換，如圖3所示，國務院、教育部、財政部、人社部、國家民委等部門也積極參與非遺保護工作，多部門聯合發文的數量逐漸增加，超過總數的四分之一。

圖2 非遺保護與傳承政策數量與發文主體對照圖（圖片來源：作者自繪）

圖3 非遺保護與傳承政策發文主體數量情況圖（圖片來源：作者自繪）

3 政策文本的主題分析

本研究在深入分析非遺保護與傳承相關政策文件的基礎上，將非遺保護與傳承政策劃分為保護與傳承主體、保護與傳承基本保障、保護與傳承措施三個主題，并對每個主題內部的政策條款進行子主題的劃分，具體劃分框架如表1 中的“非遺保護與傳承政策主題”所示。

表1 非遺保護與傳承政策主題（表格來源：作者自繪）

依據政策分析框架，使用質性分析軟件NVivo 12 對所選取的38 份政策文本進行逐條分析，得到598 個文本分析單元。按照“政策文件編號-具體條款-政策主題-政策子主題”的方式進行編碼。當所選取的政策文本句段涉及多個政策主題或政策子主題時，選擇其中最契合的一個進行編碼歸類，最終形成編碼信息表。

3.1 保護與傳承主體為非遺政策之要

政策中有關非遺保護與傳承的主體、措施、基本保障三個主題分布分別占總量的47.66%、39.97%、12.37%。非物質文化是全民參與的文化活動，具有群體傳承性和群體記憶性的顯著特征[2]，為社會所有成員共同擁有，也需要所有社會成員共同保護與傳承。作為非遺持有者的非遺傳承人更是非遺保護與傳承工作的核心，無論是過去的傳統傳承環境還是當下的多元傳播環境，傳承人都是文化建構的主導者[3]，政府相關機構在非遺保護的監督和執行中也發揮著重要作用，因此有關傳承主體的政策內容較多，占47.66%。其次是非遺保護與傳承具體措施，占39.79%。非遺保護與傳承具體措施的制定是達成政策目標的路徑，是非遺保護與傳承工作中的關鍵一步，現階段尤其重視對不同傳承人群的教育培訓，例如對非遺傳承人的教育培訓，可提高其可持續發展能力；對貧困地區群眾的教育培訓，可在保護和發展非遺的同時提高其生活收入；對在校學生以及其他社會群體的教育培訓，能夠較快地擴大非遺保護和傳承的群體。基本保障類政策為相關工作的實施提供資金和設施設備的保證，占總數的12.37%。

3.2 三大政策主題內部分布不均

如表1 所示，三大主題中各子主題的分布差異明顯。造成主題內部分布不均的原因與非物質文化遺產保護的復雜性有關。我國非物質文化遺產種類繁多，分布廣散，不同地區、不同非遺項目的保護與傳承需求不同，要因地制宜、因項目制宜。因此國家層面的政策方針只能起到統領作用，還需要各省市結合當地具體情況，有針對性地實施保護。

在主體類政策中，政策文件中涉及政府機構的內容要比涉及傳承人群的內容多，這些文件對地方政府相關部門和單位的做法提出了具體的要求，但是對非遺傳承人僅提出原則性要求，關于做法和考核標準的規定較少且不夠具體。這可能與本研究所收集的政策文本主要由國家頒布有關，政策對地方政府、各省市機關單位提出的工作要求較多。在基本保障類政策中，有關資金投入的政策內容要比設施建設的內容多，同時，涉及資金投入的政策文件數量也要遠高于涉及設施建設的政策文件數量。措施類政策中所提及的保護與傳承措施多種多樣，例如，評選國家級非遺傳承人、提倡非遺的數字化保護、積極建設文化傳承基地、舉辦非遺研培活動等，多角度、全方位地促進非遺的保護與傳承。在措施類政策中非遺研培計劃的內容最多也較為詳細，但由于措施類型較多，表中僅抽取出占比較高的十種措施進行展示，其余內容歸為“其他”選項。

4 政策文本的內容分析

4.1 政策內容覆蓋面不斷擴大

2004 年至今，縱觀我國發布的關于非遺保護與傳承的相關政策，其數量呈上升狀態，呈現出不斷繁榮的趨勢。對不同種類的非遺如何進行保護提出了有針對性的意見，如傳統工藝振興計劃、曲藝傳承發展計劃、老字號非遺保護通知等；針對不同群體提出了不同的要求，如針對非遺傳承人群提出的研培計劃、針對學生群體提出的非遺活動進校園等；并提出了多種形式的保護方式，如開展數字化保護、生產性保護，建設非遺扶貧就業工坊等。政策內容覆蓋面不斷擴大，對非遺項目、非遺傳承人、資金設備等方面都有所涉及，政策主題呈層級式分布，元政策、基本政策和具體政策的結構聯系緊密且較為完整。雖然具體政策中缺少非遺相關企業的具體管理條例、少數民族地區的具體支持措施以及民間文學、傳統醫藥等非遺專項保護內容，但是從整體上看針對性在不斷提高，表明我國對于非遺保護與傳承的政策體系還在不斷發展和完善。

4.2 評估類政策表述較為模糊

在現有政策文件中，僅在一些涉及具體保護方式、具體措施的實施辦法類政策中，提及構建針對建設效果的評估機制或提出進行評估的要求，并提出了簡單的評價和檢查辦法[4]。且相關條文表達存在模糊不具體的情況，例如《國家非物質文化遺產保護專項資金管理辦法》中“建立健全專項資金使用的監督檢查機制和績效評價制度。財政部、文化和旅游部可根據項目實施情況，組織或委托有關機構進行監督檢查和績效評價”；《中國傳統工藝振興計劃的通知》中“探索建立傳統工藝企業無形資產評估準則體系，支持符合條件的傳統工藝企業融資發展”；《關于推進非遺扶貧就業工坊建設的通知》中“省級文化和旅游行政部門應會同扶貧部門，適時開展非遺工坊建設評估考核，對成效突出的，應予表揚、獎勵”等。這種政策表述是模糊且不具備可操作性的，在實際執行中可能存在多主體評估，評估標準不統一，評估方式、評估內容錯位等問題，導致對政策成效的把控出現偏差。只有堅持標準的體系化、標準化、量化、多元主體原則[5]，才能更好地推進政策的實施。

4.3 獎懲規定以榮譽稱號為主

從現有政策文件中有關獎懲措施的內容來看，總體上呈現出獎懲方式單一化的情況。例如《關于評選全國非物質文化遺產保護工作先進集體和先進個人的通知》中提出“對評選出的先進集體授予‘全國非物質文化遺產保護工作先進集體’榮譽稱號，頒發獎牌和證書，對評選出的先進個人授予‘全國非物質文化遺產保護工作先進個人’榮譽稱號，頒發獎章和證書”；《中國非物質文化遺產傳承人群研修研習培訓計劃（2017）》提出“文化部、教育部遴選工作扎實、研培效果突出的高校或相關單位，授予‘中國非物質文化遺產傳承人群研修研習培訓基地’稱號”。政策中的獎懲內容多為榮譽稱號或證書等精神獎勵，物質獎勵較少且沒有具體呈現。

4.4 民眾參與度不足

非物質文化遺產作為文化的一部分，要在社會中實現文化自覺并依靠廣大人民群眾進行保護和傳承，就應該使民眾參與到政策的制定與執行中來。然而，在具體實踐當中，作為文化所有者的民眾缺少話語權[6]。非遺傳承人作為非物質文化遺產的持有者，怎樣保護、如何傳承更應該聽取他們的意見，企業作為非遺產品的生產者，在如何貼近現代生活、適應市場經濟體制的要求方面更有發言權。鼓勵民眾深入參與非遺的保護與傳承，有助于推進非遺文化元素產業化[7]，改變非遺傳承所面臨的窘境，所以也有學者提出非遺市場化的觀點[8]。

5 實踐啟示

5.1 多方參與政策制定

2004 年以來，我國建立了非物質文化遺產保護工作部際聯席會議制度，成立了國家非物質文化遺產保護工作專家委員會、非物質文化遺產司等組織來專門負責非遺相關工作。但是非遺的保護與傳承是復雜的、長期的，需要多方配合，因此政策制定主體要多樣化，文化部要加強與其他部門的緊密合作。此外，要為非遺傳承人賦權增能，確保信息溝通渠道通暢。在政策制定時可以采用座談會、論證會、聽證會的方式，考慮到傳承人群年齡偏大、文化程度較低、多處于少數民族地區的情況，可充分利用報紙、電視、廣播等傳統的方式進行信息發布和收集。

5.2 協同共進達成目標

公共政策的本質就是運用權威對社會利益進行公正的協調，因此政策執行過程實質上就是政策制定主體與政策目標群體在相互作用中對利益加以選擇的過程[9]。在政策執行中，良好合作機制的建立能將各方利益相互牽連，且能夠更好地整合有效資源，促進政策目標的達成。政府部門作為政策的制定者，要完善激勵機制，鼓勵多元合作，為各政策執行者爭取利益最大化，調動執行者積極參與，共同達成政策目標。

結語

目前，我國非遺政策體系處于深入發展階段，政策數量不斷增加，參與政策制定的政府部門也逐漸多樣化。政策主題中保護與傳承的主體是非遺政策之要，有關基本保障的內容較少。政策文本內容的覆蓋面不斷擴大，涉及不同的非遺種類、不同的非遺傳承群體、不同的非遺保護措施。但是在具體內容上，評估類政策表述不夠明確，獎懲類政策規定以精神獎勵為主，民眾對于非遺保護政策制定和執行的參與度有待提高。未來非遺的保護與傳承工作有賴于對當前政策的執行和改進，以更好地推動非遺政策體系的完善，推動我國非遺保護與傳承的可持續發展。

注釋：

①38 份文件中不含有國家級非物質文化遺產名錄、國家級非物質文化遺產項目代表性傳承人名錄、生產性保護示范基地名單、參與非物質文化遺產傳承人群研修研習研培計劃高校名單等名單公布類政策文件。

②“傳承人群”的表述源于非遺研培的政策文件，包括各級非遺代表性傳承人、相關從業者、中青年傳承人群、相關項目學徒等各層次水平的傳承人群。