政府數據流動：方式、實踐困境與協同治理

張會平 顧勤

摘要：政府數據只有在全社會各層面充分流動之后其價值才能夠最大程度地發掘。政府數據共享、開放和授權運營是當前我國制度確定的三種流動方式，在概念界定基礎上從涉及主體及其關系、技術環境及其實現兩個方面對三者的內涵進行辨析并分析它們在實踐中各自面臨的困境：政府數據共享的動力不足、協調成本高，政府數據開放有限、生態難以形成，政府數據授權運營尚未形成共識、探索承受壓力，進一步剖析它們遭遇的共同困境是數據權屬不清、層級之間相互掣肘和流動組織不成體系。針對未來發展，迫切需要落實制度協同、組織協同和功能協同，即協同確立政府數據權屬為政府數據流動提供制度保障，以縱向協同聯動橫向協同為政府數據流動提供組織保障，協同推進三種流動方式確保政府數據流動成體系有區分。一個重要理論貢獻是提出了一個政府數據確權思路，為后續開展政府數據確權研究提供了理論原型。

關鍵詞：政府數據共享;政府數據開放;政府數據授權運營;數據確權;協同治理

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2022）03-0059-011

一、問題的提出

物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能等新興信息技術正在驅動經濟、社會、治理整體聯動的數字化轉型。在這一轉型過程中，數據是最為重要的驅動要素，而在全社會所有數據資源集合當中，政府數據的數量最多、范圍最廣、價值最高。政府數據有狹義和廣義之分：狹義的政府數據是指“各級政府部門在依法履行職責過程中制作或者獲取的、以一定形式記錄和保存的各類數據資源”①;廣義的政府數據也稱為公共數據，不僅包括狹義的政府數據，還包括事業單位在履行公共管理和服務職能過程中產生和采集的數據上海市人民政府令：《上海市公共數據開放暫行辦法》，2019年8月29日，https：//www.shanghai.gov.cn/nw48156/20200825/0001-48156_62825.html。。充分發揮政府數據經濟、社會和治理價值的前提是政府數據在經濟社會運行各環節中的有序流動，不僅包括在政府體系內部的流動，也包括政府數據離開政府體系進入市場和社會的流動。由于事業單位數據的權屬關系與政府部門數據的權屬關系不同，本文集中考察狹義層面政府數據的流動。

在我國當前實踐中，政府數據流動的方式主要有三種：一是政府數據共享，即政府數據在政府體系內部不同部門、不同層級之間的流動;二是政府數據開放，即各級政府面向社會免費開放政府數據，屬于政府數據向政府體系外部流動;三是政府數據授權運營，即政府授權一定主體通過市場化方式運營政府數據，促成外部主體的使用。三種政府數據流動方式顯然不同，但是三種流動方式能夠相互促進、相互支撐，并且在數據確權、數據質量、數據安全等方面面臨相同障礙。有必要對三種政府數據流動方式進行系統性梳理和比較，在找到各自困境的基礎上進一步深挖共性問題，探討協同推進三種方式的路徑，實現政府數據的高效有序流動。遺憾的是，從筆者檢索文獻結果來看，尚沒有這方面的研究。因此，本文就以下三個問題進行研究：（1）政府數據共享、政府數據開放、政府數據授權運營三種流動方式在概念內涵上到底有什么區別？（2）三種流動方式在實踐中分別面臨什么困境，它們又共同遭遇哪些困境？（3）該如何化解各種困境，協同推進三種方式的政府數據流動？

二、相關研究述評

政府數據流動是指政府數據在權益和安全有效保障前提下，從一個地方或主體向另一個地方或主體的轉移，旨在拓寬政府數據的使用范圍，充分發揮其在經濟發展、社會運行和政府治理中的價值。已有關于政府數據流動的研究可以分為數字空間和權屬主體兩類視角。

（一）數字空間視角下的政府數據流動研究

數字空間視角下的政府數據流動研究認為政府數據存在于數字設備、信息系統、網絡平臺中，推進政府數據流動實質是實現政府數據在數字空間中的流動。實現政府數據在政府部門之間的數據流動需要搭建能夠實現數據相互調用的通道，如政務數據中臺明承瀚、徐曉林、王少波：《政務數據中臺：城市政務服務生態新動能》，《中國行政管理》，2020年第12期。。搭建政府數據開放共享平臺需要連通各級各部門的政府辦公內網、政府外部官網、政府內部數據庫以及政府系統共建共享數據庫趙樹寬、孫彥明、張福俊等：《基于跨界融合的政府數據開放共享模型研究》，《圖書情報工作》，2018年第6期。。為了實現企業數據與政府數據的融通使用，需要在有效平衡公共價值和商業目標的前提下，搭建公私合作的信息平臺設施Bram Klievink， Nitesh Bharosa and Yao-Hua Tan， “The Collaborative Realization of Public Values and Business Goals： Governance and Infrastructure of Public-Private Information Platforms”，Government Information Quarterly， vol.33， no.1 （January 2016）， pp.67-79.。

在數據驅動成為政府數字化轉型的關鍵要素背景下，實現政府數據在數字空間中有序流動成為建設數字政府的重要前提。黃璜基于曼紐爾·卡斯特爾的“流動空間”理論將數字空間中的數據流動自下而上劃分為四個層次：（1）數字機器，指令集、算法與技術系統中的數據流動;（2）應用系統，組織業務應用邏輯中的數據流動;（3）數據網絡，基于網絡的應用系統之間的數據流動;（4）信息空間，線上空間與線下空間之間的數據流動黃璜：《對“數據流動”的治理——論政府數據治理的理論嬗變與框架》，《南京社會科學》，2018年第2期。。基于此，政府數據治理也應圍繞四個層次的數據流動展開。

（二）權屬主體視角下的政府數據流動研究

權屬主體視角下的政府數據流動認為每種政府數據都有對應的管理部門，流動中涉及的相關主體也應承擔相應的責任。這類研究圍繞收集和產生數據的政府部門如何將數據提供給其他政府部門使用，如何將其提供給市場主體和社會主體使用，以及如何解決流動過程中的權益和安全保障問題展開。如研究影響政府數據在不同部門之間共享（內部流動）的因素J. Ramon Gil-Garcia and Djoko Sigit Sayogo， “Government Inter-Organizational Information Sharing Initiatives： Understanding the Main Determinants of Success”， Government Information Quarterly， vol.33， no.3 （July 2016）， pp.572–582.，分析政府數據在部門之間共享面臨的法治壁壘，包括權屬障礙、權利義務關系緊張等張亞楠：《政府數據共享：內在要義、法治壁壘及其破解之道》，《理論探索》，2019年第5期。，考察政府數據開放（向外部流動）的利益相關者以及它們各自對政府數據開放持有的觀點Felipe Gonzalez-Zapata and Richard Heeks， “The Multiple Meanings of Open Government Data： Understanding Different Stakeholders and their Perspectives”， Government Information Quarterly， vol.32， no.4 （October 2015）， pp.441-452.。還有研究結合具體的應用場景探討政府數據在不同主體之間的流動。例如，文宏等在研究“健康碼”這一政務服務創新時指出“健康碼”實現了個人信息的數據化，推動了這些個人相關數據的跨領域、跨層級、跨部門流動文宏、林彬：《應急需求、技術賦能與政務服務創新——對“健康碼”數據流轉的考察》，《電子政務》，2021年第1期。。

由于政府數據流動涉及多元主體，其順利實現需要多元主體參與，而多元主體參與需要相關主體達成共識、制定規則并能真正形成集體行動Olivia Benfeldt， John Stouby Persson and Sabine Madsen， “Data Governance as a Collective Action Problem”， Information Systems Frontiers， vol.22 （April 2020）， pp.299–313.。對于政府數據治理而言，一個核心問題是建立多元主體協同機制。葉戰備在深入分析N市政府數據治理現狀后指出，當前的現實推進邏輯是以權威為依托的等級制縱向協同，無法滿足實際需要;應構建“結構—功能—機制”的協同邏輯，確保多元主體的積極有效參與葉戰備：《政務數據治理的現實推進及其協同治理邏輯——以N市為例》，《中國行政管理》，2021年第6期。。建立多元主體協同機制需要從政府數據流動中政府、市場、社會間的關系著手，充分考慮不同主體的功用。如政府應發揮主導作用，履行戰略制定、規則體系完善、市場監管等職能;企業應發揮技術和專業人才優勢;公眾要積極提出需求并及時提供反饋胡玉桃：《數字化轉型視野下的地方政府數據協同治理》，《學習與實踐》，2021年第6期。。

（三）已有文獻評價

數字空間視角下的政府數據流動研究充分考慮了政府數據流動的技術環境和實現邏輯，但是大部分研究都沒有結合具體的政府數據流動方式;有少量研究針對特定的政府數據流動方式展開，主要是政府數據共享或政府數據開放，但是沒有研究對二者的實現邏輯進行比較。權屬主體視角下的政府數據流動研究雖關注到了政府數據流動涉及的權益和安全保障問題，并指出建立多元主體協同機制的重要性和具體路徑，而且提出要協同推進政府數據共享和政府數據開放，但是并沒有系統比較政府數據開放和政府數據共享的差異。兩類視角的研究對政府數據授權運營的關注都比較少，更沒有全面比較這三種方式。在政府數據流動日益重要的背景下，有必要對三種流動方式進行深入比較分析，包括數字空間視角下的技術實現和權屬主體視角下的權益和安全保障;同時，還需要深刻剖析它們面臨的困境，尤其是共性問題，從而找出可行的突破路徑。

三、政府數據三種流動方式的內涵辨析

2016年9月國務院印發的《政務信息資源共享管理暫行辦法》將政務信息資源共享界定為“因履行職責需要使用其他政務部門政務信息資源和為其他政務部門提供政務信息資源的行為”。該文件中的信息資源包括文件、資料、圖表和數據等各類信息資源，政府數據共享的內涵蘊含其中，即因履行職責需要使用其他政府部門數據和為其他政府部門提供政府數據的行為。2019年10月1日起施行的《上海市公共數據開放暫行辦法》將公共數據開放界定為“公共管理和服務機構在公共數據范圍內，面向社會提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化再利用的數據集的公共服務”。這里公共數據是指廣義政府數據，狹義層面政府數據的開放內涵蘊含其中。2020年10月出臺的《成都市公共數據運營服務管理辦法》將公共數據運營界定為“經市政府授權的公共數據運營服務單位搭建公共數據運營服務平臺，依法依規開展公共數據市場化服務的行為”。狹義層面政府數據的授權運營內涵也蘊含其中。三個定義從本質上區分了三種流動方式。為進一步理解和區分三者的內涵，本節從涉及主體及其關系、技術環境及其實現兩個方面展開更為深入的辨析。

（一）涉及主體及其關系不同

政府數據共享是政府數據在政府體系內部的流動，涉及的主體是數據提供方、數據使用方和政府數據共享管理機構。其中，每個政府部門都有可能是數據提供方和數據使用方;政府數據共享管理機構一般是獨立政府部門或事業單位。因此，政府數據共享主要涉及的主體是政府部門，推進政府數據共享關鍵是理清部門之間在共享中的關系、形成高效率協同機制。由于政府數據共享包括不同層級政府部門之間的數據共享，政府數據共享需要協調和處理的不僅是同級部門之間的橫向協同關系，還包括不同層級部門之間的縱向協同關系張會平、宋曄琴：《政務服務數據協同治理水平的提升路徑研究——基于TOE框架的組態分析》，《情報雜志》，2020年第10期。。

政府數據開放是政府數據向政府外部的流動，涉及的主體是數據提供方、數據利用方和政府數據開放管理機構。數據提供方是各政府部門;但是數據利用方是市場和社會主體，既包括企業，特別是信息技術公司，也包括高校、研究機構，還包括社區、公眾鄭磊：《開放政府數據研究：概念辨析、關鍵因素及其互動關系》，《中國行政管理》，2015年第11期。;政府數據開放管理部門同樣是獨立政府部門或事業單位，在同一地方一般與政府數據共享管理機構是同一個機構。與政府數據共享明顯不同，政府數據開放涉及的主體非常多，主體之間的關系也更為松散，形成多元主體之間的協同需要考慮的因素也就更多。

政府數據授權運營也是政府數據向政府外部的流動，但是僅將政府數據提供給特定市場主體進行市場化運營，其他市場主體、社會機構和個人通過“可用不可見”的方式使用政府數據。涉及主體包括數據提供方、數據運營方、數據使用方和政府數據授權運營管理機構。數據提供方還是政府部門;數據運營方是獲得授權的市場主體;數據使用方包括市場和社會主體;政府數據授權運營管理機構在同一地方也應與政府數據共享管理機構和政府數據開放管理機構是同一個機構。與政府數據開放的免費使用不同，政府數據授權運營的數據使用方需要支付費用才能夠使用政府數據，因此主體之間有直接的經濟利益關聯。

（二）技術環境及其實現不同

技術環境及其實現首先需要考慮平臺的數據范圍，三種流動方式在這方面是不同的。《政務信息資源共享管理暫行辦法》規定“以共享為原則、不共享為例外”。推進政府數據共享是盡可能地推進政府數據在部門間使用，而且沒有嚴格地將國家秘密、商業秘密、個人隱私排除在外;政府數據開放政策并沒有規定“以開放為原則、不開放為例外”，而是強調安全可控，同時明確要求不能涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私;政府數據授權運營同樣強調要以安全可控為前提，而不是最大范圍地進行市場化運營，但是會涉及商業秘密、個人隱私。

由于數據覆蓋范圍不同，同時平臺用戶和使用方式也不相同，三種流動方式的技術環境及其實現方式也就不同。政府數據共享覆蓋數據范圍最廣，用戶在政府體系內部，政府數據共享平臺需要最為安全的技術環境，應運行在電子政務外網，并按照國家網絡安全等級保護制度進行安全保護;政府數據開放覆蓋數據范圍最小，用戶包括各類市場和社會主體，平臺需要運行在互聯網，設計理念需要充分體現開放性、平等性和包容性Keegan McBride， Gerli Aavik， et al.， “How does Open Government Data Driven Co-Creation Occur？ Six factors and a ‘Perfect Storm’; Insights from Chicago's Food Inspection Forecasting Model”， Government Information Quarterly， vol.36， no.1 （January 2019）， pp.88-97.;政府數據授權運營覆蓋數據范圍介于政府數據共享和政府數據開放之間，獲取和使用數據的平臺應運行在電子政務外網并且需要進行嚴格的網絡安全保護，對外服務平臺需要運行在互聯網張會平、顧勤、徐忠波：《政府數據授權運營的實現機制與內在機理研究：以成都市為例》，《電子政務》，2021年第5期。。技術環境及其實現不同直接影響平臺建設和運行的復雜程度和費用需求，相比而言，政府數據共享平臺和政府數據授權運營平臺的復雜度更高，投入也會更大。

四、政府數據三種流動方式的實踐困境

（一）三種流動方式各自面臨的表層困境

1.政府數據共享面臨的表層困境：共享動力不足、協調成本極高。推進政府數據共享的目標是盡可能地實現部門間數據共享，但是在實際工作中常常遭遇部門不愿意或者不能夠共享數據難題，至少包括：（1）部門通過故意放大安全風險、推托上級不同意共享等方式竭力獨占數據以提升自身與其他部門的博弈能力林雪霏：《條塊結構中的地方政府“持續創新”行為——基于P區政務數據共享改革的案例分析》，《學海》，2021年第3期。;（2）由于采集方式、采集渠道、采集標準等不統一造成數據不一致，不同部門之間無法使用共享數據;（3）由于歷史、利益等原因，不同部門針對同一數據項采用不同的數據值，例如農田面積在登記造冊時會傾向于少報、在領取補貼時會傾向于多報，統一共享這些數據難度極大;（4）數據質量不高甚至存在明顯錯誤或漏洞，部門自己對數據質量都沒有信心不愿意使用，也不敢提供給其他部門使用;（5）搭建數據共享交換平臺資金投入較大，財力有限的地方政府難以支撐，推進政府數據共享存在較大的區域差異。

進一步分析這些實踐中的難題，發現政府數據共享推進效果不佳的原因主要是共享動力不足、協同成本高。一方面，政府數據共享政策基本上都是建設性意見，采用的政策手段不具有強制性，負責推進的部門也不能采用可信的獎勵或懲罰李珒：《協同視角下政府數據共享的障礙及其治理》，《中國行政管理》，2021年第2期。，而是通過領導重視和溝通協調實現，共享動力機制不完善導致共享動力不足;另一方面，盡管共享在部分地方取得突破性進展，但是都付出了很高的協調成本林雪霏：《條塊結構中的地方政府“持續創新”行為——基于P區政務數據共享改革的案例分析》，《學海》，2021年第3期。，其中有地方還會由于領導更換造成政府數據共享迅速陷入被動局面，而很多地方在發現存在較高協調成本難以推進時便選擇“弱作為”甚至“不作為”，造成政府數據共享難以實現應有目標，未能促成政府數字化的深度轉型。

2.政府數據開放面臨的表層困境：數據開放有限、生態難以形成。政府數據開放目標是在安全可控的前提下盡可能多地開放政府數據，但是政府數據實際開放數量并不理想。復旦大學數字與移動治理實驗室發布的2021年上半年《中國地方政府數據開放報告（指標體系與城市標桿）》給出的十個標桿城市的指數得分最高才67.75分（上海市）;分析四個一級指標的失分比例可以發現數據層是最高的，最高得分是濟南市（29.31分），最低是日照市（22.92分），比數據層總分45分少了1/3以上甚至接近一半復旦大學數字與移動治理實驗室：《中國地方政府數據開放報告（指標體系與城市標桿）》，2021年7月26日，http：//www.dmg.fudan.edu.cn/？p=9047。。理論上講，數據層是最重要的，它直接反映政府開放數據的數量和質量狀況。但是基于嚴格標準和程序進行評價分析，得到的結果并不好。這也在較大程度上表明政府數據開放的最大困境是開放有限，也就是沒有為市場和社會主體提供足夠多的有效數據用于數據驅動的經濟發展和管理創新。

從全球政府數據開放的成功實踐看，政府數據開放取得成功的關鍵是在數據提供者、數據使用者以及數據平臺擁有者之間形成良好的數據生態Carla Bonina and Ben Eaton， “Cultivating Open Government Data Platform Ecosystems through Governance： Lessons from Buenos Aires， Mexico City and Montevideo”， Government Information Quarterly， vol.37， no.3 （July 2020）， pp.1-15.。但是我國絕大部分城市由于數據開放有限都沒能夠形成生態。從數據提供者角度而言，由于缺乏國家層面制度上的硬性要求，政府部門不愿主動提供數據，覺得這是“份外的事”;從數據使用者上看，很多中小城市并沒有足夠多的使用者，大城市盡管有大量數據使用者，但是在他們無法找到自己所需的數據時會果斷選擇放棄而不是盡力向政府申請;從數據平臺擁有者而言，負責推進政府數據開放的主管部門只有領導重視時才會有所行動，更多的時候由于無法通過有效的激勵和懲罰措施調動數據提供部門的積極性不得不選擇不作為。

3.政府數據授權運營面臨的表層困境：沒有共識，探索承受壓力。由于在法律上政府數據是否是國有資產尚無定論，依據現有會計準則又無法將政府數據作為某類財產入賬張鵬、蔣余浩：《政務數據資產化管理的基礎理論研究：資產屬性、數據權屬及定價方法》，《電子政務》，2020年第9期。，政府數據授權運營在法律上存在諸多空白，包括哪些政府數據能夠授權運營、誰有權利將政府數據市場化運營權授予出去、誰又有權利獲得政府數據的市場化運營權、政府數據的市場化運營權到底是什么權、政府數據市場化運營獲得的收益該如何分配等都沒有形成共識。成都市的公共數據運營管理辦法并沒有明確到底什么是市場化運營權，但是要求運營過程中政府數據不出政務外網，以“數據可用不可見”的方式向市場主體提供數據服務。貴州數據寶網絡科技有限公司通過市場化方式運營了30個國家部委的數據，他們給自己的定位是獲得了國家部委的數據加工資質，被授予的是數據加工權貴州省信息中心：《國家大數據（貴州）綜合試驗區發展報告2020》，貴州出版集團貴州人民出版社2021年版，第12頁。，同樣堅持以“數據可用不可見”的方式向市場主體提供數據服務。

由于缺乏共識，在探索創新過程中相關主體就會承受較多的壓力：一是政府部門在提供數據或者確認數據進行運營時，考慮到沒有明確的法律依據，會擔心出現問題，從而以安全為由盡可能地減少數據運營甚至拒絕數據運營;二是政府數據授權運營的主管部門試圖盡快做出成效，但是經常缺乏法律依據，每一步探索都要付出更多努力，在多種方案中不斷試錯，絞盡腦汁地探尋中間可行方案;三是具體落實運營的機構會面臨經營壓力，希望運營更多的數據但是難以非常順利、無障礙地獲得部門授權確認，又面臨客戶（數據使用方）對政府數據資源體系了解不夠的問題，需要與客戶一起共同選擇和打造應用場景，在市場導入和推廣方面投入較大;四是數據使用機構擔心數據難以長期運營，不愿意更多使用運營平臺上的數據，即使選擇使用也會考慮機會成本，如果發現使用政府數據的其他通道或者能夠繞過使用政府數據就避免選用授權運營方式。

（二）三種流動方式共同面臨的深層困境

1.數據權屬不清是導致政府數據難以充分流動的根本制度困境。在所有權方面，政府實踐當中常常把政府數據作為政府資產進行管理和運營，在事實上將政府數據歸政府所有。李海敏從國有財產理論出發，提出政府數據是地方政府擁有的一項重要資產，不同場景中對應不同的法律屬性、適用不同的制度準則：“供內部公務使用時屬于‘公用物’、公共開放時屬于‘公共用物’、商業化經營時屬于‘國有私產’”李海敏：《我國政府數據的法律屬性與開放之道》，《行政法學研究》，2020年第6期。。作為國有資產的政府數據，對其市場化運營所獲得的收益應歸政府所有。但是現有法律和制度文件中并沒有明確政府數據屬于國有資產。

在管理權方面，國家和地方政策文件對其界定是明確的，就是將政府數據的管理權歸于收集或產生數據的政府部門，即主管部門負責業務數據的管理。例如，國務院印發的暫行辦法規定需要按照“誰主管，誰提供，誰負責”的原則，提供部門負責數據維護與更新;確定政府數據能否開放的主體也是各政府部門;成都市的管理辦法規定數據是否能夠進行市場化運營需要主管部門確認。在實際運行中，政府部門也確實在負責數據的管理。存在的主要困境是管理權到底包括哪些具體內容、該以什么標準行使管理權，又該如何避免主管部門過度管理數據。不管是政府數據共享、開放，還是授權運營，都需要主管部門的介入;一旦介入不當，就會造成政府數據共享、開放和授權運營不暢甚至無法進行。

在使用權方面，政府部門能夠自主使用自身收集和產生的數據。存在的主要困境是兩個方面：一是政府部門能夠在多大程度上使用其他部門提供的數據。按照現有的政府數據共享政策邏輯，政府數據應盡可能實現在部門之間的最大程度共享。尤其需要指出的是，不予共享的例外原因是涉及國家秘密和安全的，并沒有規定商業秘密、個人隱私等例外原因。按照這個邏輯，政府部門以保護商業秘密和個人隱私為由不進行數據共享并不符合政策要求。但是，也確實存在政府數據共享之后，主管部門難以有效掌控的問題。既然主管部門需要對數據的安全負責，共享出去后出現問題也就需要承擔責任，進一步加劇了部門不愿意共享數據的困境。第二個方面是政府部門在開放數據時到底要堅持什么樣的標準或依據。按照現有的政府數據開放政策邏輯，開放數據不能涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私，大大減少了可供開放的數據數量。盡管可以通過脫敏方式推進數據開放，但需要增加投入從而進一步降低和打擊了部門積極性。政府數據授權運營同樣面臨標準或依據缺乏的困境。

2.層級之間相互掣肘是導致政府數據難以充分流動的組織障礙。對于政府數據難以充分流動的問題，從組織層面而言是由于條塊式的政府組織體系造成，但是通過進一步分析，筆者認為縱向層級之間的相互掣肘更為突出。首先，在政務信息系統建設不斷向上層遷移的背景下，政府數據的歸集和存儲在逐步向上層集中。國家部委和省級政府部門建設了大量政務信息系統，很多有價值的政府數據都存儲于這些系統當中。在數據資源價值越來越突顯、數據安全要求越來越高的背景下，國家部委和省級政府部門更傾向于不主動提供數據，甚至為了能夠不提供數據設置種種障礙。市級層面和縣級層面建設政務信息系統如果要實現部門之間的數據共享，需要與省級政府部門甚至國家部門對接協調，這就導致跨層級政府數據共享極為困難，存在非常高的協同成本李重照、黃璜：《中國地方政府數據共享的影響因素研究》，《中國行政管理》，2019年第8期。。對于政府數據開放而言，當發現有價值的數據存于更高層政務信息系統時，部門也會非常被動。當政府數據授權運營探索更多出現，在發現政府數據能夠帶來經濟收益時，會進一步加劇上級政府部門獨占數據，將經濟收益留在本級政府。

其次，基層和市域治理更加需要數據資源但是卻面臨較為惡劣的數據治理狀態。趙娟和孟天廣將數字政府建設劃分為“戰略型”、“樞紐型”和“回應型”，市域治理包含回應型數字政府建設，基層治理是回應型數字政府建設，而回應型數字政府的治理資源主要是數據趙娟、孟天廣：《數字政府的縱向治理邏輯：分層體系與協同治理》，《學海》，2021年第2期。。但是基層和市域治理面臨的數據治理狀態很不理想：一方面，國家和省級層面政務信息系統的數據來源主要是基層，基層工作人員承擔了大量的數據采集工作;另一方面，基層和市域治理又難以高效使用存儲于國家和省級層面政務信息系統中的數據，甚至需要針對不同行業、不同部門多次重復采集數據。在國家和省級層面政務信息系統數量龐大的狀況下，基層工作人員就會面臨極為繁重的數據采集和處理工作，在很多時候由于疲于應付不得不降低數據質量，甚至存在不少數據亂填和數據造假的情況。

最后，從國家到地方沒有形成自上而下、層層對接的數據治理組織體系。既然數據已經與土地、勞動力、資本、技術一起成為生產要素，并且在各要素中發揮最為關鍵的引領作用，在國家治理中也就不能缺少專門對數據要素的治理。但是，目前我國數據治理組織體系建設還比較滯后。不僅是各個地方在組建數據治理機構時對其定位存在差異，在實際運行時其作用發揮的效果差異明顯，更為重要的是并沒有自上而下的數據管理職責體系孟慶國、林彤、喬元波、王理達：《中國地方政府大數據管理機構建設與演變——基于第八次機構改革的對比分析》，《電子政務》，2020年第10期。。地方設立的數據治理機構在國家層面沒有對應的歸口部門。自上而下、層層對接的數據治理組織體系缺失在較大程度上影響政府數據的充分流動。

3.流動組織不成體系是導致政府數據難以充分流動的功能障礙。對于三種政府數據流動方式的組織，目前還不成體系。在政策制定方面，國家已出臺了關于政府數據共享的專門政策;地方更多是出臺政府數據共享和開放的專門政策，其中開放政策要相對少一些;作為較為敏感的新型流動方式，政府數據授權運營僅在少數地方出臺了政策。但是從功能上而言，三種流動方式是相互促進、相互支撐的。政府數據共享是為了打通數據在部門之間的流動，建設的數據共享交換平臺實際上是在匯聚各個部門的政府數據資源，這為政府數據開放和授權運營提供了數據資源基礎，例如形成良好的政府數據開放生態需要以政府數據有序、有效共享為基礎王翔、鄭磊：《面向數據開放的地方政府數據治理：問題與路徑》，《電子政務》，2019年第2期。。政府數據開放和政府數據授權運營都是為了促進社會對政府數據的使用，更多的使用不僅能夠充分發掘政府數據的價值，而且能夠將使用中發現的問題及時反饋給政府部門，提升政府數據質量，解決部門使用數據的擔憂，增加部門對其他部門數據的使用，進而促進政府數據共享工作的開展。政府數據開放和授權運營一個是通過免費的方式向社會提供數據，一個是通過市場化方式向社會提供數據服務;協同推進開放和授權運營能夠充分發揮它們各自的優勢，高效安全地將政府數據用于經濟發展。相反，任由政府數據開放和授權運營各自發展，就難以避免政府數據授權運營給政府數據開放形成沖擊，畢竟政府數據授權運營會帶來經濟收益張會平、顧勤、徐忠波：《政府數據授權運營的實現機制與內在機理研究：以成都市為例》，《電子政務》，2021年第5期。。從數字政府建設、數字經濟發展和數字社會建設需要而言，也非常需要成體系地推進政府數據開放、共享和授權運營：數字政府建設迫切需要政府數據在不同部門之間有序流動，從而實現數據賦能沈費偉、諸靖文：《數據賦能：數字政府治理的運作機理與創新路徑》，《政治學研究》，2021年第1期。;數字經濟發展需要市場主體更加智能地處理和使用各種來源的數據何大安：《中國數字經濟現狀及未來發展》，《治理研究》，2021年第3期。，激活政府數據的生產要素作用對數字經濟發展具有引領作用;數字社會建設需要市場主體更為便捷地提供基于數據的產品和服務，需要政府更為有效地運用數據創新社會治理方式，二者都要求政府數據流動的通暢。

五、政府數據三種流動方式的協同治理進路

（一）制度協同：協同確立政府數據權屬為政府數據流動提供制度基礎

基于對我國政府數據流動政策邏輯和實踐困境的分析，本文提出一個政府數據確權思路。如圖1所示，明確政府數據是國有資產，歸國家和地方政府所有，運營產生的經濟收益進入各級政府財政，即收益權也歸國家和地方政府;政府部門擁有數據的管理權，負責自身收集和產生數據的共享、開放方式的確立和市場化運營的確認;政府數據的市場化運營權由各級政府集中授予所擁有的國有企業;政府部門可以通過政府數據共享獲得數據的使用權，社會主體可以通過政府數據開放和政府數據授權運營獲得數據的使用權。其中，通過政府數據授權運營獲得數據使用權是指獲得數據服務而不是政府數據本身。政府數據授權運營是將政府數據運營權授予國有企業，國有企業從而擁有了使用政府數據的權利，也就將政府數據推入了市場，是政府數據向外部流動的一種形式;但是，為了確保政府數據安全，其他市場和社會主體只能通過國有企業建立的安全通道使用政府數據，而不能真正獲取到政府數據本身。

關于這一確權思路還有以下幾點說明：（1）將所有權歸于各級政府而不是政府部門，是由于政府數據只有在部門之間無償流動、有序共享才能高效發揮治理價值，同時不同部門的數據只有充分融通才能更加凸顯政府數據的生產要素價值;（2）之所以讓政府部門擁有數據管理權是由于政府數據具有領域性特點，到底哪些數據能夠共享、哪些數據能夠開放、哪些數據能夠市場化運營需要主管部門結合行業領域法律法規要求和特點確定;（3）之所以將數據運營權歸于本級的國有企業是為了確保作為國有資產的政府數據運營收益不被流失，同時盡可能地保值、增值;（4）政府部門的數據使用權應區別于市場和社會主體的使用權，為了政務活動的順利開展勢必會在不同部門之間共享涉及商業秘密、個人隱私的政府數據，但是市場和社會主體絕不能直接使用涉及商業秘密、個人隱私的政府數據，政府數據開放會對相關數據進行脫敏處理，政府數據授權運營不會直接提供相關數據;（5）之所以強調政府數據授權運營只能采用“可用不可見”的數據服務方式，是因為數據一旦被市場和社會主體掌握就無法確保它們的安全，必須在可控的方式下使用政府數據;（6）沒有提及政府數據的交易權一方面是由于，政府數據要么無償提供給市場和社會主體使用、要么通過運營方式為市場和社會主體提供數據服務，不能直接通過買賣方式將其直接提供給市場和社會主體，另一方面，市場主體對開放的政府數據進行處理然后再進行交易，這完全是市場行為，不再屬于政府數據確權的范疇。這一確權思路能夠確保三種政府數據流動方式的順利實施，滿足數字政府建設、數字經濟發展以及數字社會建設對政府數據充分流動的需要。

這一政府數據確權思路的實施需要協同做好制度建設，包括國家層面立法明確政府數據的所有權、收益權、管理權、運營權和使用權，需要各個行業領域建立部門規章明確數據的管理權和使用權范圍以及權力運用方式和程序，需要各級政府通過立法或出臺政策明確政府數據運營主體和監督政府部門以及市場和社會主體使用政府數據權利的條例和管理辦法。

（二）組織協同：以縱向協同聯動橫向協同為政府數據流動提供組織保障

在組織層面，需要在國家層面組建數據治理機構，構建自上而下的數據治理對接機制，實現以縱向協同聯動橫向協同的政府數據流動組織協同，如圖2所示。

在縱向協同方面，應區分四個層面的不同定位。在國家層面，首先要做好制度建設，特別是通過立法方式推動政府數據權屬厘定，成立國家數據治理機構有利于組織各種專業力量對相關問題進行研究、盡快形成權威結論、啟動立法程序;其次，需要統籌協調并解決部委之間、省級層面與部委之間以及不同省份之間政府數據共享障礙;最后，還要從國家層面對政府數據流動進行統籌考慮，出臺相應的指導意見。在省級層面，除統籌協調與部委、其他省份政府數據共享之外，還需要統籌協調省內各層級之間的政府數據流動，對于經濟落后、無力建設政府數據流動平臺的地區應在省級層面統一搭建;另外，應著力推進能夠在省級層面進行的政府數據流動創新，其中四個直轄市在推進政府數據流動上具有數據量足夠大、級別足夠高、縱向協調相對少等優勢，特別需要開展引領創新。對于數據量和利用量足夠大的市級區域，包括副省級城市、省會城市、經濟發達和人口較多的城市，應著力開展政府數據開放和授權運營的引領創新;對于其他經濟相對落后的區域，應將重心放在推進政府數據共享上，特別是提供高質量的政府數據和使用能夠通過省級層面統籌協調的已共享可使用政府數據。縣級數據治理機構應重點通過政府數據開放和共享機制提供高質量數據支撐數字政府建設戰略，通過政府數據共享機制高效使用數據建設回應型數字政府。

在縱向協同方面，還需要充分發揮業務部門對行業領域數據認識和處理更加專業的作用，自上而下對本領域政府數據流動進行指導，相關工作包括：一是出臺行業指導意見或標準，對本領域數據的范圍、性質、流動方式及要求進行規范和指導，解決實踐推進缺少政策依據的問題;二是加強行業領域內不同地區之間關于政府數據流動的交流與學習，將推進政府數據流動作為行業管理和指導的重要內容;三是從數據使用的角度推進政府數據流動，包括創新本領域的統計數據采集和分析工作、開展本領域的政府數據應用大賽等。

在縱向協同邏輯清晰的前提下，在橫向上有效協同數據治理機構與業務部門，促進政府數據在不同部門、不同領域之間的高度共享，推動政府數據以安全方式用于數字經濟發展和數字社會建設。其中，數據治理機構主要職責是統籌推進和部門協調，因此不應由多個部門構成，而應成立獨立的部門負責全部的數據治理工作，包括統籌推進政府數據流動;業務部門負責相應領域政府數據流動規則的制定和執行，提供數據進入政府數據流動體系以及積極通過政府數據流動體系獲取和利用數據。

（三）功能協同：協同推進三種流動方式確保政府數據流動成體系有區分

協同推進三種流動方式應充分考慮三者之間的相互關系并在數字中國建設的總體戰略下開展，如圖3所示。

在三種流動方式的相互關系方面，首先應在制度建設、人員意識方面進一步區分它們的差異，尤其是要突出政府數據共享是在政府部門之間盡可能地免費共享，強調政府數據開放的公益性及其對發展數據產業的重要作用，確認政府數據授權運營的合法性和資產化管理的可行方案。其次是要統一政府數據共享、政府數據開放、政府數據授權運營的主管部門，在各層級由一個部門協同推進政府數據的充分流動。最后，業務部門也應針對政府數據共享、開放和授權運營建立統一的流動清單，即在梳理部門數據清單的基礎上，針對每類數據明確共享開放的類型、確認是否能夠進行市場化運營，無需多次分類分級和部門確認，盡可能地減少協調溝通成本。需要指出的是，政府數據共享包括上級部門向下級部門提供數據;同時，應考慮將通過共享從上級獲得的數據納入本級政府數據授權運營范圍，因為各級政府數據運營的方式和重點不同，多級運營能夠充分釋放政府數據的經濟價值。

在幫助實現數字中國建設目標方面，應進一步明確政府數據共享在數字政府建設中的關鍵支撐作用，沒有實現政府數據在政府部門之間的充分流動，數字政府建設的高層目標是無法實現的。從數字政府建設角度而言，需要將政府數據共享放在突出位置，不僅要推進發達地區政府數據共享的引領創新，而且要切實解決經濟落后地區推進政府數據共享的難題。對于政府數據開放和授權運營而言，盡管它們推動政府數據運用于經濟社會建設的方式不同，但是它們都能夠促進數字經濟發展和數字社會建設，尤其是將政府數據與企業數據、個人數據等進行融合創新，能夠解決許多應用場景中的棘手問題;深入推進政府數據開放和授權運營又能夠發現新興信息技術深入運用于政府治理創新的可能性，探索開展新的數字化項目，促進數字政府建設。政府數據授權運營獲得的經濟收益對數字政府建設還有反哺作用。充分發揮政府數據在數字經濟發展、數字社會建設中的作用可以從以下方面著手：一是為數字技術企業提供公共應用場景，定期公布或與企業一起探討可能的公共應用場景，基于項目建設鼓勵技術和服務創新;二是吸引企業發現自身數字化轉型需要解決的問題，探索運用政府數據解決的可能性，尤其需要加強宣傳工作，幫助企業認識政府數據資源清單、發現實現數字化轉型的機會和條件;三是降低企業使用政府數據的各項成本，特別是時間成本和經濟成本，例如在政府數據授權運營中確保數據服務定價合理，在特定價格區間中為企業提供更多維度的政府數據。

六、結論

本文圍繞政府數據共享、開放和授權運營三種流動方式，在剖析三者的概念內涵和實踐困境基礎上，針對未來協同治理進路提出建議。本研究的理論貢獻體現在以下三個方面：一是深度剖析了三種流動方式的概念內涵，為進一步開展政府數據流動理論研究提供了基本邏輯;二是深刻分析了三種流動方式在實踐推進中各自面臨的困境以及它們遭遇的共同困境，對進一步研究三種流動方式的實施和應用提供了突破方向;三是有針對性地提出了未來推進三種流動方式的協同治理進路，包括制度協同、組織協同以及功能協同三個方面，對未來相關研究有一定參考。其中，勾勒出的政府數據確權思路為開展政府數據確權研究提供了理論原型，構建出的數據治理組織體系和組織協同思路為政府數據治理機構研究提供了有益參考;梳理出的協同推進三種流動方式思路為政府數據流動的功能協同研究提供了初步框架。同時，本研究梳理出的概念內涵、實踐困境和提出的協同治理進路能夠提升實踐部門和相關從業人員對政府數據流動的認識，能夠幫助他們發現可行方案。

政府數據流動是一個正處于實踐探索中的研究議題，本文的分析和思考還是初步的，提出的發展思路和建議還需要結合實踐應用進一步完善。例如，本文提出的政府數據確權思路包括所有權、收益權、管理權、運營權和使用權，并沒有包括交易權。隨著技術發展和迭代，有可能出現新技術能夠有效解決數據易復制和濫用的困境，從而讓政府數據的安全交易成為可能，也就需要進一步研究交易權以及交易權與所有權、收益權、管理權和使用權之間的關系。