關(guān)于城市片區(qū)開發(fā)幾種投資模式的對(duì)比分析

楊志昱 中國鐵建投資集團(tuán)有限公司

城市片區(qū)開發(fā)，又稱“造城”，是指在對(duì)城市特定區(qū)域內(nèi)的自然資源、社會(huì)資源進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從城市、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)三個(gè)層次入手，進(jìn)行綜合且合理地開發(fā)利用，使其達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三個(gè)效益的統(tǒng)一。

城市片區(qū)開發(fā)的主要內(nèi)容包括城市片區(qū)范圍內(nèi)的土地征拆、“九通一平”等土地整理中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等。主要形式包括新城（區(qū)）開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、城市（生態(tài)）發(fā)展單元建設(shè)、城市更新等。近幾年，國家層面不斷出臺(tái)和完善了一批政策、法規(guī)，包括《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資規(guī)【2017】17號(hào)）、《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)綜【2018】8號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金【2019】10號(hào)），使城市片區(qū)開發(fā)這一行為逐漸規(guī)范化，開發(fā)模式亦逐漸清晰。目前，各級(jí)地方政府對(duì)城市片區(qū)開發(fā)采用的主要模式有土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)自行實(shí)施、棚戶區(qū)改造、園區(qū)綜合開發(fā)PPP、城市更新或三舊改造、ABO+EPC等，這幾種開發(fā)模式的優(yōu)劣如下。

土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)自行實(shí)施指的是各級(jí)地方政府的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過財(cái)政資金及基金預(yù)算自行實(shí)施片區(qū)開發(fā)的行為，這是一種完全依靠政府財(cái)政進(jìn)行的城市片區(qū)開發(fā)模式。優(yōu)點(diǎn)是開發(fā)行為依法合規(guī)，資金安排量入為出，能夠避免形成政府隱性負(fù)債，政府土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)每年根據(jù)年初規(guī)定的土地儲(chǔ)備資金合理開展相關(guān)工作；缺點(diǎn)是資金投入量一般較小、隨著近幾年各地征拆標(biāo)準(zhǔn)的不斷攀升，可供開發(fā)的土地面積越來越小，不能形成規(guī)模效應(yīng)，與短期內(nèi)聚集的人口、產(chǎn)業(yè)形成矛盾，城市片區(qū)開發(fā)的強(qiáng)度與城市發(fā)展不匹配。此外，一線城市、準(zhǔn)一線城市由于強(qiáng)大的財(cái)稅支持，土地價(jià)值的高企，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的資金安排相對(duì)充裕，但對(duì)于二三線城市來說，土地財(cái)政現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)沒有足夠的資金進(jìn)行城市片區(qū)開發(fā)，造成城市面貌遲遲得不到改觀，城市吸引力逐漸降低，進(jìn)而造成城市人口和產(chǎn)業(yè)的流失。

棚戶區(qū)改造是2013年7月《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造的意見》（國發(fā)【2013】25號(hào)）出臺(tái)之后，各地逐漸采用的城市片區(qū)開發(fā)模式。隨著政策的深入及政策性銀行信貸條件的支持，各地的棚戶區(qū)改造出現(xiàn)了大干快上的態(tài)勢，呈現(xiàn)出大拆大建的局面，棚改的實(shí)施解決了部分安居工程及民生問題，提升了城市形象。但隨著時(shí)間的推移及資金的涌入，被拆遷人訴求逐漸增多，拆遷成本越來越高，“釘子戶”問題層出不窮，造成項(xiàng)目不能按期完成，進(jìn)而誘發(fā)民生問題。同時(shí)大量的棚改項(xiàng)目上馬，進(jìn)一步推升了土地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格，與近幾年國家對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)“房住不炒”的定位相背離，在2020年之后，隨著政策和銀行信貸條件的收緊，棚戶區(qū)改造這種城市片區(qū)開發(fā)模式將會(huì)逐漸退出歷史舞臺(tái)。

園區(qū)綜合開發(fā)PPP是在財(cái)金【2019】10號(hào)文出臺(tái)之前，部分地方政府利用PPP模式進(jìn)行城市片區(qū)開發(fā)的一種嘗試。此模式的優(yōu)勢在于項(xiàng)目依法合規(guī)，能夠吸進(jìn)社會(huì)資本參與，吸引金融信貸支持，將城市片區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)打包給一家有實(shí)力的城市運(yùn)營商去實(shí)施，能夠?qū)崿F(xiàn)短期內(nèi)出形象、見效益的目標(biāo)；缺點(diǎn)在于社會(huì)資本尤其是民營資本往往追求企業(yè)效益最大化，在房地產(chǎn)市場良性的情況下，項(xiàng)目推動(dòng)較快，一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)波動(dòng)、甚至下行，就會(huì)造成社會(huì)資本觀望，進(jìn)而影響項(xiàng)目開發(fā)的進(jìn)度。同時(shí)由于完善的招投標(biāo)程序，地方政府作為招標(biāo)方不能隨意更換中標(biāo)方，降低了對(duì)片區(qū)開發(fā)的主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而會(huì)誘發(fā)項(xiàng)目的爛尾。2019年財(cái)金10號(hào)文的出臺(tái)進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目的范疇，其中對(duì)城市片區(qū)開發(fā)影響最大的就是禁止土地出讓收入作為PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼，堵住了賣地還錢的老路，此外還約定了項(xiàng)目經(jīng)營性內(nèi)容不低于項(xiàng)目整體實(shí)施內(nèi)容的10%。因此，對(duì)于城市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中經(jīng)營性內(nèi)容的設(shè)計(jì)變得尤為重要。在項(xiàng)目包裝過程中既要滿足經(jīng)營性內(nèi)容設(shè)計(jì)的合理性，也要保證項(xiàng)目范圍內(nèi)物業(yè)及商業(yè)運(yùn)營、停車場運(yùn)營收入的可行性。

城市更新或三舊改造是以廣東省及深圳市為試點(diǎn)開展的城市片區(qū)開發(fā)業(yè)務(wù)。它的特點(diǎn)是充分引入社會(huì)資本參與城市的更新改造，政府提供政策支持，社會(huì)投資人可以發(fā)揮自己的優(yōu)勢與舊廠房、舊商業(yè)、舊住宅上的土地使用權(quán)人接洽、談判，自行完成征拆、土地平整，并根據(jù)政府提供的用地規(guī)劃條件建設(shè)商品房或辦公商業(yè)進(jìn)行出售、出租賺取房地產(chǎn)開發(fā)收益。這種模式充分發(fā)揮了社會(huì)資本的參與熱情及政府的監(jiān)督職能，在保護(hù)社會(huì)投資人利益的同時(shí)提升了城市的形象，有助于短期之內(nèi)改變城市的面貌。但這種模式也使地方政府無法享受土地出讓及增值帶來的紅利，對(duì)土地財(cái)政造成一定沖擊；對(duì)社會(huì)資本來講，由于政府僅履行監(jiān)管職能，也存在被拆遷人漫天要價(jià)的難題。

ABO+EPC模式是近兩年由于政府隱性負(fù)債原因以及國家對(duì)于土地開發(fā)政策上的約束而興起的一種城市片區(qū)開發(fā)模式，該模式的核心是將項(xiàng)目實(shí)施主體由政府部門轉(zhuǎn)移到地方平臺(tái)公司，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)向企業(yè)債務(wù)的轉(zhuǎn)移。政府授權(quán)地方平臺(tái)公司通過合法的選聘程序選擇社會(huì)投資人共同組建項(xiàng)目公司，開展城市片區(qū)開發(fā)工作。該模式由于避免了建筑業(yè)企業(yè)對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的競爭而備受建筑業(yè)企業(yè)的青睞，但也存在模式?jīng)]有完善的政策、法律、信貸支持而在項(xiàng)目實(shí)施過程中停滯的風(fēng)險(xiǎn)。

利用好不同的模式開展城市片區(qū)開發(fā)，達(dá)到“產(chǎn)、城、人”相融合，是解決地方發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量、提升地方經(jīng)濟(jì)的有效手段，能夠更好的實(shí)現(xiàn)人民對(duì)于美好生活的向往，值得各級(jí)地方政府參考借鑒。