國內外社區營造探索經驗總結

江寧

（重慶市規劃設計研究院，重慶 401147）

0 引言

社區的營造實踐在學術界普遍認為起源于歐美國家，20 世紀初，以英國為代表的發達國家在完成了工業化和城市化的同時，爆發出社區環境惡化、社區活力喪失、社區居民關系淡漠等諸多城市病，于是政府政策和治理方式逐漸從對建筑物的關注，轉向對社區中人的關注。中文詞匯“社區營造”最早來源于臺灣學者對日本城市規劃學術理論的翻譯，雖然歐美國家的實踐更早，但日本開展得更為廣泛和突出。社區營造的內涵是凝聚社區居民和各種社會資源，圍繞社區生活，解決社區問題，引導社區的良性發展，讓社區變得更美好的社會活動。

1 國內外社區營造發展歷程

筆者選取了社區營造活動最具代表性的英國和日本，梳理其發展歷程和階段成效，同時也對國內社區營造的發展情況進行了總結。

1.1 英國的社區營造

英國的社區營造通常稱為community-building。工業革命后，隨著城市化和工業化的快速推進，英國社會的弱勢群體逐漸增加，統治階層擔心貧困者帶來社會的不安定，故大力倡導發展慈善團體，幾乎每個社區都成立了獨立的社區慈善組織，目的主要是通過這些組織的運作使弱勢群體獲得物質上的幫助，居民逐漸接受了社區組織的理念。第二次世界大戰中，英國的基礎設施、城市建設等方面都遭受了巨大的破壞，20 世紀50年代起，英國中央政府主導了一系列的城市復興計劃來改變衰敗的局面，包括興辦福利設施、提供免費醫療、建設養老機構等，保障了一定人群的福利需求，但公立機構低下的效率致使效果差強人意，如圖1 所示。

圖1 20 世紀50年代的英國

進入20 世紀60年代，市民自主能動的意識逐漸覺醒，促成了地方政府更有針對性的社區建設，社區發展逐漸由中央政府主導轉為地方政府主導。20 世紀80年代起的新自由主義主張大力促進了社區發展市場機制的完善，政府的干預度逐漸降低，盈利性質和非盈利性質的社區組織共同支撐起了社區發展更新，如圖2所示。

圖2 20 世紀80年代的英國社區

2010年起，如何推進多邊合作成為社區發展的主旋律，同時也重視賦予社區居民更多的參與權，另外，政府也開始逐步為社區指派各行業的專家和公務人員，提供專業指導和實踐幫助，這一時期的社區營造實踐旨在激發社區自主能動性，試圖降低全球經濟低迷帶來的影響。

1.2 日本的社區營造

日本的社區營造起源于20 世紀60—70年代。第二次世界大戰后，日本的經濟快速發展，政府奉行大規模的開發建設計劃，整齊劃一的城市規劃忽視了對人性、地方特色和可持續化的思考，從而隨之產生了大量的社會負面問題，例如游憩場所和公園不足、道路安全性不高等，這一時期的社區營造大多針對居住環境的改善，處在摸索和逐步興起的階段，如圖3 所示。

圖3 20 世紀60年代的日本城市街頭

20 世紀80—90年代是日本社區營造的大發展時期，由于日本全社會高速的工業化，高收入人群比例快速增加，政府和市民的關注重心開始從單一主題的改善居住環境轉向保護歷史、傳承文化、注重自然等多個主題，方式上也逐漸從單一的政府推動轉化為市民團體的參與。從21 世紀起，日本的社區營造進入了相對完善的時期，多主題分頭行動的狀態逐漸擴展為更加綜合性的活動狀態，職責范圍擴張到與社區相關各個領域，參與營造的組織也逐漸構建起網狀的合作伙伴關系，市民以町內會、市民組織、自治會等形式作為主體參與到社區營造中，這一階段的社區營造更加成熟，也被稱為整體社區營造[1]，21 世紀的日本社區營造效果如圖4 所示。

圖4 21 世紀的日本社區營造效果

1.3 國內的社區營造

在我國，社區營造更多時候也被稱為社區治理。新中國成立后的很長時間里，社區的概念比較模糊，以廠區單位為主體的各種“大院”是社區的主要形態，政府在社區治理中承擔了主導作用。改革開放后直到20 世紀末，政府在城市管理方面逐漸下放權限，倡導大力開展社區服務工作，主要內容是救貧幫困、社區互助等最基礎的生活服務。進入21 世紀后，國內城市逐漸進入從增量發展轉向存量發展的新階段，嚴格意義上的社區營造才正式開始。在2005年，民政部提出建設“和諧社區”，其特征概括為“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。隨著“和諧社區”概念的提出，全國各地開始積極探索社區自治方式，社區治理中出現了一些居民自治組織、志愿者服務組織、社團組織、企業等合作共建模式，各種社會力量被逐漸調動起來[2]。

2012年的“十二五”規劃綱要從國家層面提出了“完善社區治理結構，鼓勵因地制宜創新社區管理和服務”的模式，多元共治模式成為社區治理的重要共識，“共建共治共享”的治理理念受到普遍重視。近年來，隨著5G 時代的到來，社區治理的網上服務平臺建設也日益受到推廣和關注。

2 經驗總結借鑒

社區營造的發展在各個國家有各自的特征和側重點，沒有標準化的經驗可以直接照搬，但其中仍有部分相似的機制和模式可以成為我國社區營造的寶貴經驗。

2.1 居民參與是社區營造的強大動力源泉

從英國的社區營造發展歷程可以看出，沒有居民參與的社區營造只能停留在最基礎的完善設施層面，往往缺乏人情味，實施效果也有限，大多會逐漸失去社區居民的認可。日本在社區營造中的居民參與治理更加制度化、法制化和民主化，基本實現從居民參與到居民為主體的轉變。居民的參與有利于將社區營造和社區公共利益進行更好的契合，可以為社區的可持續發展提供源源不斷的動能。

2.2 多邊合作是社區營造的有效運行模式

近十年來，英國政府在社區營造中通過重構政府組織、加強政府與私人部門的合作、加強政策制定的公眾參與，逐步建立開放的決策體系，凝聚志愿者組織和不同利益方機構的力量；日本也開始出現更加綜合性的社區營造組織，各組織間的多邊合作關系更加密切，合作伙伴關系逐步從樹狀發展為網狀。在我國，將BOT模式（BOT 模式：是英文 Build－Operate－Transfer 的縮寫，通常直譯為“建設－經營－轉讓”。社區營造中的BOT模式是將城市將社區中的部分場地和建筑的經營權轉移給開發商，由開發商進行修繕改造和運營維護）引入社區營造是多邊合作的重要手段之一，在這種工作模式中，政府部門、開發商、社區居民三者之間形成了一種全新的關系模式，開發商和社區居民是最直接的面對面關系，而政府承擔了管控協調的角色[3]。由于政府的工作出發點和落腳點是緊密圍繞公眾利益的，一方面充分聽取和記錄社區居民的意愿，定期向居民展示和講解營造計劃和成果，并將意見匯總整理反饋至開發商的營造方案中；另一方面對開發商進行規范化控制和管理，定期進行工作評估，對實施效果進行干預和監督。各國的多邊合作模式不盡相同但各有特色，英國更注重決策體系的開放完善，日本更關注各組織間的關系構架，我國的BOT 模式更突出可操作性，這些多邊合作探索被時間證明是能夠充分發揮各方能動性，有效的推動社區營造良性運行。

2.3 社區規劃師是社區營造的重要推動手段

由于專職的社區工作者往往并非“全科型”人才，為了使社區營造在各方面達到更好的效果，英國政府為社區派遣的各行業專家和公務員，幫助社區更好的了解訴求、把握政策、推動計劃[4]。近年來，北京、重慶等國內城市也開始由政府選擇規劃、建筑、景觀、營造、治理等各方面的專業技術人員或志愿者，擔任社區規劃師或責任規劃師，這些社區規劃師不是一種職業，而是一種角色，承擔的是橋梁和溝通者的角色，是政府、社區居民、多元利益主體之間的中間人。通過社區規劃師的介入，社區營造的工作能夠以通俗易懂的語言傳達至社區居民，而社區居民的訴求也可以更有效的反饋至社區營造的計劃制定中，從而推動社區營造更為有效的開展，如圖5 所示。

圖5 2022年重慶市社區規劃師試點啟動會現場

2.4 整體營造是社區營造的合理發展方向

以日本為代表的發達國家的社區營造在經歷了長時期的多主題分頭行動的階段，已逐步發展為更加綜合性的活動，尤其是多邊合作模式的出現，通過不同專業區塊合作伙伴關系網絡的構架，通過社區居民的參與、社區規劃師的加入，社區營造被要求站在社區、地區、乃至更大的城市區域進行更為整體性、全面性的思考，以涵蓋歷史文化、社區環境、防災救災等社區各方面，多元化的整體營造增加了社區的活力，促進社區營造的可持續性[5]。

3 結語

伴隨著城市發展從增量時代邁入存量時代，以往粗放式的發展模式逐漸不再適應城市發展，急需尋找更加高質量的發展之路，尤其是社區營造的發展很可能成為城市發展的重要推動力。