德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)特征、動因分析和對中德關系的影響
——以《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》為線索

李 青 韓永輝 張雙鈺

廣東外語外貿(mào)大學 廣東國際戰(zhàn)略研究院，廣東 廣州 510420

一、引 言

自2008年國際金融危機爆發(fā)以來，西歐主要國家的政府角色都出現(xiàn)相對于新自由主義政策傾向的不同程度的回調(diào)①孫彥紅：《探尋政府經(jīng)濟角色的新定位——試析國際金融危機爆發(fā)以來英國的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》，《歐洲研究》2019年第1期。，發(fā)達國家主流經(jīng)濟理論出現(xiàn)了從新自由主義向新李斯特主義轉(zhuǎn)向的趨勢②張迎紅：《美德英工業(yè)戰(zhàn)略比較及對中國的影響》，《德國研究》2019年第4期。。德國作為歐洲經(jīng)濟“領頭羊”和歐盟“軸心”之一，其政府的經(jīng)濟角色也出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變。德國是中國推進對外開放和開展對外合作的重要伙伴，德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變必然影響中歐地區(qū)的政治生態(tài)和經(jīng)濟環(huán)境，中國有必要根據(jù)外部政治經(jīng)濟局勢變化，優(yōu)化調(diào)整對德和對歐開展競爭合作的戰(zhàn)略路徑和協(xié)作模式，從而有效提升對外開放的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性。

二戰(zhàn)之后聯(lián)邦德國在推進歐洲一體化的過程中，把社會市場經(jīng)濟體制引入國內(nèi)①德國經(jīng)濟奉行社會市場經(jīng)濟體制，該體制既不是中央集權管理也不是自由放任經(jīng)濟，而是在結(jié)合本國國情下，由自由競爭、國家適度調(diào)節(jié)和社會保障三部分有機組成。德國產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景正是在市場、政府和社會因素共同作用下得以構(gòu)建。，并以《反壟斷競爭法》為經(jīng)濟框架維持規(guī)范性競爭秩序②胡琨：《德國社會市場經(jīng)濟模式及戰(zhàn)后經(jīng)濟政策變遷芻議》，《歐洲研究》2014年第2期。，政府經(jīng)濟政策僅在為產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)技術創(chuàng)新提供平等競爭的法律制度框架層面存在。自歐盟成立以來，產(chǎn)業(yè)政策極少在政府文件中提及。直到2019年德國出臺《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》③2019年11月29日，德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部發(fā)布《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》正式版，這是繼2019年2月發(fā)布戰(zhàn)略草案后經(jīng)過與德國政工商學界代表進行近一年的研究討論而出臺的。2019年1月10日，德國工業(yè)聯(lián)合會（BDI）發(fā)布針對中國的政策報告《伙伴與系統(tǒng)級競爭對手：如何應對中國國家控制的經(jīng)濟？》。德國主流輿論報道，《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》的出臺與該報告有關。（以下簡稱《戰(zhàn)略2030》），產(chǎn)業(yè)政策才重回德國社會。《戰(zhàn)略2030》突破德國政府以往創(chuàng)新體系下的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策框架，既強調(diào)加強保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也提出覆蓋歐盟產(chǎn)業(yè)布局，政府經(jīng)濟角色從單一市場秩序維護者轉(zhuǎn)向既是秩序維護者又是經(jīng)濟參與者的雙重角色。④鄭春榮：《德國〈國家工業(yè)戰(zhàn)略2030〉及其啟示》，《人民論壇·學術前沿》2019年第14期；黃燕芬：《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030：背景、內(nèi)容及爭議》，《人民論壇·學術前沿》2019年第20期。

《戰(zhàn)略2030》的出臺顯示了德國政府經(jīng)濟角色的明顯轉(zhuǎn)變，角色轉(zhuǎn)變的外溢影響引起中國、美國和德國國內(nèi)學術組織的重視和研討。中國人民大學歐洲問題研究中心發(fā)布的《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030：背景、內(nèi)容及爭議》和同濟大學德國問題研究所發(fā)布的《德國國家工業(yè)戰(zhàn)略2030及其啟示》指出，數(shù)字化智能化背景下德國將打造閉環(huán)工業(yè)鏈，以應對來自中國的強勁追趕勢頭和緩和來自美國的高新戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的領頭壓力。由美國當代德國研究所發(fā)布的《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030：分歧與危險》、德國政府經(jīng)濟顧問委員會發(fā)布的《阿爾特邁爾的產(chǎn)業(yè)政策是錯誤的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向》、德國反托拉斯法研究所發(fā)布的《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030：放松，放松!》等報告⑤The American Institute for Contemporary German Studies, "The German Industry Strategy 2030: Inconsistent and Dangerous!", 2020/10/25, https://www.aicgs.org/2019/05/the-german-industry-strategy-2030-inconsistent-anddangerous/；D'Kart, "NATIONAL INDUSTRIAL STRATEGY 2030 – RELAX, TAKE IT EASY!", 2019/04/04, https://www.d-kart.de/en/blog/2019/04/04/national-industrial-strategy-2030-relax-take-it-easy/.，對產(chǎn)業(yè)政策⑥對產(chǎn)業(yè)政策的定義，學術界至今尚無定論。本文討論的產(chǎn)業(yè)政策僅在選擇性產(chǎn)業(yè)政策范疇，指依靠政府力量享有政府補貼、稅收優(yōu)惠、選擇性保護性限制性扶等直接對某些特定產(chǎn)業(yè)進行以縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的過程，實現(xiàn)經(jīng)濟趕超的政策。詳可參閱林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策：總結(jié)、反思與展望》，北京:北京大學出版社，2018年，第91頁。的效用各執(zhí)一詞，但都認為德國政府經(jīng)濟角色出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變。2008年的金融危機所帶來的負面影響延續(xù)至今，給歐洲的政治和經(jīng)濟不平衡發(fā)展埋下隱患。即使在以穩(wěn)定著稱的德國，其政治經(jīng)濟體制也已從穩(wěn)定走向了不平衡。⑦Rothstein S A, Schulze-Cleven T, "Germany After the Social Democratic Century: The Political Economy of Imbalance", German Politics, 2020, 29(3), pp.297-318; Rothstein S A, Schulze-Cleven T, "Beyond Stability: Rethinking Germany's Political Economy", German Politics, 2020, 29(3), pp.289-296.從德國政府發(fā)布的與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策差異巨大的《戰(zhàn)略2030》來看，德國政府對其國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展的政策調(diào)控將是長期的，政府力量在社會市場經(jīng)濟體制中的地位也將日益加強。①Schnellenbach J, Schwuchow S, "Die Nationale Industriestrategie 2030: Eine kritische Diskussion", ORDO. Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 2019, 70(1), pp.340-371.中國有必要適時順勢調(diào)整和優(yōu)化對德政策，以夯實中德產(chǎn)業(yè)合作基礎、破除中德產(chǎn)業(yè)合作痛點。

基于以上背景，本文主要研究以下問題：德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)特征是什么？推動德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的德國國內(nèi)外政治經(jīng)濟動因分別是什么？《戰(zhàn)略2030》所折射出的德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變對中國具有怎樣的政策啟示？

二、德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)特征分析

政府經(jīng)濟角色在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定和實施過程中至關重要。②盛亞、戴建新：《“互聯(lián)網(wǎng)+制造”模式下產(chǎn)業(yè)政策比較研究——以中國、德國、美國為例》，《科技進步與對策》2019年第17期。德國產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的目標差異折射出政府與市場之間關系的變動，從而表現(xiàn)出政府經(jīng)濟角色在不同階段的不同特征。本文以《戰(zhàn)略2030》出臺時間為分界點將德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變分為兩個階段。

第一階段是2019年之前，德國政府經(jīng)濟角色處于以維護市場和企業(yè)發(fā)展框架條件為準則的“大市場，小政府”階段。從《德國高技術戰(zhàn)略（2006—2009年）》（簡稱《戰(zhàn)略2009》）到《高技術戰(zhàn)略2025》（簡稱《戰(zhàn)略2025》）的針對性產(chǎn)業(yè)促進建議力度逐步增強可以看出，這一階段呈現(xiàn)出由“小政府”向“大政府”漸進轉(zhuǎn)變特征（詳見表1）。

表1 德國2006—2018年帶有產(chǎn)業(yè)政策色彩的建設綱要性文件

第二階段是2019年至今，德國政府經(jīng)濟角色進入“大市場，大政府”階段，2019年制定的《戰(zhàn)略2030》顯示出德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變?yōu)榧染S護也參與市場企業(yè)發(fā)展活動的特征。該文件旨在以“增長補短”的邏輯加強鞏固德國原有強勢產(chǎn)業(yè)，培育扶持德國新興現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，以維護德國工業(yè)強國和全球制造領先地位。這一階段的德國政府角色特征表現(xiàn)為“直接干預經(jīng)濟”型、“主動革新戰(zhàn)略”型、“局部貿(mào)易保護”型和“雙向聯(lián)動歐盟”型，即“大市場，大政府”。這一階段政府指導經(jīng)濟的力度顯著增強，但企業(yè)和市場的決策機制并未明顯削弱。本文在厘清自歐盟成立以來德國經(jīng)濟政策的基礎之上，對比德國政府在兩個階段的經(jīng)濟角色，并概括出以下四個主要轉(zhuǎn)變表現(xiàn)特征。

（一）從“間接維護經(jīng)濟”型政府到“直接干預經(jīng)濟”型政府

德國政府強調(diào)直接參與和干預市場經(jīng)濟活動的理念顯著增強，“直接干預經(jīng)濟”型角色凸顯。

首先，規(guī)范性法治性框架條件被打破，政府干預經(jīng)濟活動手段增加。歐盟體制機制框架尊崇規(guī)范力量和法治力量。①Manners I, "Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? ", Journal of Common Market Studies, 2002,40(2), pp.235-258; HILL C, "The Capability-Expectation Gap，or Conceptualizing Europe's International Role", Journal of Common Market Studies, 1993,31(3), pp.305-328.德國致力于實施《反壟斷競爭法》框架條件下間接維護經(jīng)濟良好運轉(zhuǎn)的政策。②朱立群：《歐盟是個什么樣的力量》，《世界經(jīng)濟與政治》2008年第4期。傳統(tǒng)規(guī)范法治框架規(guī)定政府不得干預市場選擇和企業(yè)決策，但《戰(zhàn)略2030》提出“國家參與制”，國家可以國有化關鍵戰(zhàn)略性企業(yè)，參與關鍵領域部門的經(jīng)濟活動，以政府意志決定經(jīng)濟走向，由此可見德國政府轉(zhuǎn)向“直接干預經(jīng)濟”型政府經(jīng)濟角色的程度之大。從2006年《戰(zhàn)略2009》到2018年《戰(zhàn)略2025》的經(jīng)濟政策來看，德國政府經(jīng)濟管轄均未超過“規(guī)范法治”框架范疇，即實行不受政府干預的自由競爭框架。但《戰(zhàn)略2030》明確提出給予“國家參與制”的合法地位，要求賦權德國政府合法直接干預市場經(jīng)濟和企業(yè)決策，體現(xiàn)了執(zhí)政框架從法律法規(guī)主導到政府自身主導的轉(zhuǎn)變。

其次，政府性產(chǎn)業(yè)扶持基金被建立，政府干預經(jīng)濟活動的能動性增強。《戰(zhàn)略2030》提出，要求設立“國家基金”，用于維護和保障德國國家安全和經(jīng)濟可持續(xù)性繁榮。例如，當國內(nèi)戰(zhàn)略性或涉及國家安全性的企業(yè)資不抵債時，可以使用“國家基金”率先收購，由政府部門重新整頓后再私有化，可以防止德國關鍵企業(yè)及其技術落入外國企業(yè)之手。“國家基金”是德國政府為應對外部擴張性產(chǎn)業(yè)政策沖擊，政府部門直接有效調(diào)控市場行為和企業(yè)決策的有效工具。

最后，新政府經(jīng)濟角色理念被構(gòu)建，政府干預經(jīng)濟活動的道德風險降低。“產(chǎn)業(yè)政策”“政府干預經(jīng)濟”等政府經(jīng)濟角色理念在德國從一開始的被多方“詬病批判”逐步發(fā)展為被部分“積極倡導”，德國政商學界對政府經(jīng)濟角色理念轉(zhuǎn)變的社會評價出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變。總體來看，受德國“經(jīng)濟體制慣性”影響，《戰(zhàn)略2030》提出的“干預型政府經(jīng)濟角色”理念在初期受到多方批評，但隨著國內(nèi)外現(xiàn)實挑戰(zhàn)加劇，這一理念在德國和其余歐盟成員國被逐步接受。在德國傳統(tǒng)政治框架內(nèi)，政府干預經(jīng)濟決策的行為通常被視為帶有計劃經(jīng)濟色彩的低效行為，但在《戰(zhàn)略2030》中，產(chǎn)業(yè)政策一詞重新回歸德國社會。《戰(zhàn)略2030》的出臺，表現(xiàn)出德國政府一改傳統(tǒng)奉行的“國家不干預”理念，明確強調(diào)“加強國家對經(jīng)濟的干預”等內(nèi)容，政府經(jīng)濟角色也從傳統(tǒng)的單一市場維護者轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃e極有為的經(jīng)濟參與者和市場維護者雙重角色。③鄭春榮：《德國〈國家工業(yè)戰(zhàn)略2030〉及其啟示》，《人民論壇·學術前沿》2019年第14期。不再單一強調(diào)公平競爭，而是要為市場公平競爭和創(chuàng)新激勵塑造全方位發(fā)展條件，促進市場和社會協(xié)同發(fā)展的德國政府經(jīng)濟角色得到推崇。德國總理安哥拉·默克爾（Angela Merkel）高調(diào)提出“德國需要一個全新的產(chǎn)業(yè)政策”的議題。①駐德國經(jīng)商參處：《默克爾：德國需有全新產(chǎn)業(yè)政策》，2019/03/09，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201903/20190302841483.shtml。德國工商大會（DeutscherIndustrie-und Handelskammertag，DIHK）主席埃里克·施威澤（Eric Schweitzer）表示，此刻正是德國政府有力保障德國工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢的時候。德國工業(yè)聯(lián)邦聯(lián)合會（Bundesverband der DeutschenIndustrie，BDI）主席迪特·肯普（Dieter Kempf）也對政府對德國和歐盟工業(yè)加強關注表示歡迎。②Bundesverband der DeutschenIndustrie, "Industriestrategiefür Deutschland und Europa?", 2019/05/13, https://bdi.eu/artikel/news/industriestrategie-fuer-deutschland-und-europa/.聯(lián)邦政府執(zhí)政伙伴社民黨（SozialdemokratischeParteiDeutschlands，SPD）經(jīng)濟論壇主席弗倫茨爾（Michael Frenzel）更是表示，對這一產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略期待已久。科隆德國經(jīng)濟研究所（German Economic Institute）所長邁克爾·許特（Michael Hüther）認為，雖然國家干預的做法從純理論上說并不符合社會市場經(jīng)濟，但鑒于德國面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，這樣做還是具有一定的合理性。

（二）從“被動應對沖擊”型政府到“主動革新戰(zhàn)略”型政府

德國政府強調(diào)主動革新經(jīng)濟戰(zhàn)略的理念顯著增強，“主動革新戰(zhàn)略”型角色凸顯。

首先，打破被動應對內(nèi)外交困局面，政府革新經(jīng)濟戰(zhàn)略的主動傾向凸顯。從《戰(zhàn)略2009》到《戰(zhàn)略2025》的一系列德國經(jīng)濟政策都是以創(chuàng)新為核心理念的中小企業(yè)扶持政策，主要是為應對國內(nèi)外環(huán)境變化對中小企業(yè)的影響而制定的區(qū)域性經(jīng)濟政策，政府經(jīng)濟職權僅在優(yōu)化改善社會生產(chǎn)技術創(chuàng)新能力和創(chuàng)新水平方面發(fā)揮作用，其依據(jù)經(jīng)濟活動的外部環(huán)境變化而制定被動的創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)濟政策。《戰(zhàn)略2030》提出“與工業(yè)界利益相關者一道，在所有相關領域的國家、歐洲和全球?qū)用骒柟毯途S護德國經(jīng)濟和技術地位”的戰(zhàn)略目標，積極推動德國“工業(yè)區(qū)位完善升級”、“激勵私人資本在高科技產(chǎn)業(yè)的投入”和“重奪或鞏固工業(yè)及技術主權”三根經(jīng)濟戰(zhàn)略路徑支柱，德國政府主動重塑德國經(jīng)濟戰(zhàn)略框架條件的傾向凸顯。由此，至少在理論上，《戰(zhàn)略2030》體現(xiàn)出與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策相比的極大革新，它把政府作為經(jīng)濟戰(zhàn)略成敗的主要因素，折射出政府經(jīng)濟角色的主動革新。

其次，擯棄被動守成固有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，政府主動革新產(chǎn)業(yè)布局意識增強。從《戰(zhàn)略2009》到《戰(zhàn)略2025》，德國政府主要為被動應對國內(nèi)外經(jīng)濟沖擊和產(chǎn)業(yè)競爭的經(jīng)濟角色，雖發(fā)布了一系列創(chuàng)新理念和創(chuàng)新目標“遞進增強”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，但都處于同一創(chuàng)新政策體系內(nèi)，總體上都延續(xù)了德國依靠不斷提高先進生產(chǎn)技術來獲取經(jīng)濟增長優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架。為應對國際高技術迅猛發(fā)展的挑戰(zhàn)和激發(fā)國內(nèi)“創(chuàng)新精神”③黃群：《德國高技術發(fā)展戰(zhàn)略與其創(chuàng)新態(tài)勢》，《中國高新技術企業(yè)》2007年第2期。，《戰(zhàn)略2030》提出既要鞏固具有國際競爭力的“十大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”，也要扶持具有價值鏈顛覆性潛力的“七大新興產(chǎn)業(yè)”。《戰(zhàn)略2030》以“重奪工業(yè)及技術主權”為目標，在產(chǎn)業(yè)部門的“增強補弱”策略表現(xiàn)出政府經(jīng)濟角色“主動革新戰(zhàn)略”傾向凸顯。從德國發(fā)布政府經(jīng)濟政策歷史來看，聯(lián)邦經(jīng)濟部長從未如此公開地表達過限制競爭和將私人公司國有化的愿望。

（三）從“完全自由競爭”型政府到“局部貿(mào)易保護”型政府

德國政府選擇性保護本國產(chǎn)業(yè)價值鏈理念顯著增強，“局部貿(mào)易保護”型角色凸顯。

第一，加強建設閉環(huán)工業(yè)增值鏈，政府產(chǎn)業(yè)保護措施顯著增強。《戰(zhàn)略2030》首次系統(tǒng)性地提出“閉環(huán)工業(yè)增值鏈”這一帶有貿(mào)易保護主義傾向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，“貿(mào)易保護”型政府經(jīng)濟角色加強。《戰(zhàn)略2030》提出，以“閉環(huán)工業(yè)增值鏈”維護德國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安全，保持工業(yè)競爭力及國內(nèi)價值鏈完整，維護德國傳統(tǒng)強勢產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，在此基礎上擴大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的國際市場份額，以增強德國的全球產(chǎn)業(yè)競爭力和抗風險彈性。

第二，靈活實行減稅降費政策，政府扶持企業(yè)發(fā)展力度加強。首先，不同于以往產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略文件，《戰(zhàn)略2030》將具有貿(mào)易保護色彩的政府稅收補貼政策和增強扶弱產(chǎn)業(yè)政策凌駕于創(chuàng)新競爭產(chǎn)業(yè)政策之上。通過稅收補貼優(yōu)惠政策加強對于關鍵產(chǎn)業(yè)部門和創(chuàng)新企業(yè)的政府扶持，以促進中小企業(yè)通過數(shù)字化智能化技術升級的方式提高自身競爭力。例如能源和電力等價格補償，降低公司稅率和企業(yè)社會保障繳費率等。其次，德國政府經(jīng)濟角色從著眼單一市場的公平競爭轉(zhuǎn)變?yōu)橹廴蚴袌龅墓礁偁帯！稇?zhàn)略2030》中指出，德國和歐盟現(xiàn)行關于政府補貼和稅收優(yōu)惠的監(jiān)管制度過于嚴格，對于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的壯大產(chǎn)生了一定程度的抑制作用。德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部認為，如果稅收補貼等扶持措施是為了給本土企業(yè)創(chuàng)造與他國企業(yè)公平競爭的平等營商環(huán)境，那此類政府干預措施不應被視為反壟斷競爭行為。

第三，大力實施增強扶弱產(chǎn)業(yè)政策，揚長補短產(chǎn)業(yè)布局逐步形成。《戰(zhàn)略2030》涵蓋德國10個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)部門和7個弱勢產(chǎn)業(yè)部門，并對德國各行業(yè)產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展和開拓制定了戰(zhàn)略性目標方向，“增強補弱”以跨越“能力陷阱”。德國傳統(tǒng)制造業(yè)處于全球領先水平，但近年來新興高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩。德國產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需打破傳統(tǒng)“強者”邏輯，避免忽略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而陷入“能力”陷阱。在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方面，《戰(zhàn)略2030》列出了10個傳統(tǒng)領先的工業(yè)領域，并提出給予政府資金扶持、稅收優(yōu)惠政策和防御外資收購機制。《戰(zhàn)略2030》一定程度上忽視中小企業(yè)的利益而強調(diào)“強者更強”，因被眾多批評者詬病，但其體現(xiàn)出了鞏固和提升德國在這些領域的世界領先地位的目的以及通過技術資本創(chuàng)新升級繼續(xù)保持優(yōu)勢的決心。同時，德國政府也在這些領域加強了對外國投資并購的限制，以及對非歐盟國家不正當競爭的審查抵制力度。在弱勢產(chǎn)業(yè)方面，《戰(zhàn)略2030》列出了7個弱項或存在落后風險的領域，并明確提出加強對這些領域的培育扶持，加大力度吸引私人資本促進新興技術的創(chuàng)新發(fā)展。《戰(zhàn)略2030》采取“增長補短”和“增強扶弱”的邏輯推動德國產(chǎn)業(yè)部門的更新升級，以重振德國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和“德國制造”。

第四，積極推動企業(yè)強強聯(lián)合，政府扶持壟斷競爭傾向凸顯。《戰(zhàn)略2030》呼吁在德國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領域?qū)嵤W盟范圍內(nèi)的強強聯(lián)合，打造德國龍頭企業(yè)或歐洲旗艦公司以應對中國和美國高科技公司的市場競爭，如19世紀建立屬于歐洲的具有全球競爭力的跨國龍頭企業(yè)——空中客車集團那樣。從《戰(zhàn)略2009》到《戰(zhàn)略2025》的一系列產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策均是以服務中小企業(yè)發(fā)展為導向，未出現(xiàn)政府力量培育壟斷性競爭巨頭企業(yè)的先例，恪守“自由競爭”仍是德國政府的“金科玉律”。《戰(zhàn)略2030》一改德國政府長期秉持的“市場自由競爭”理念，推行支持企業(yè)“強強聯(lián)合”，以打造德國“龍頭企業(yè)”或歐洲“旗艦企業(yè)”。這在德國經(jīng)濟發(fā)展中是史無前例的，標志著打破傳統(tǒng)“經(jīng)濟慣性”實行部分借鑒中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的新德國產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式出現(xiàn)。①Schnellenbach J, Schwuchow S, "Die Nationale Industriestrategie 2030: Eine kritische Diskussion", ORDO. Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 2019, 70(1), pp.340-371.未來德國經(jīng)濟運行是否良好體現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)政策和自由競爭政策之間的博弈成敗，而現(xiàn)階段由政府力量支持的《戰(zhàn)略2030》表明，推行“企業(yè)強強聯(lián)合”的“貿(mào)易保護”型政府經(jīng)濟角色日益凸顯。

（四）從“單一布局國內(nèi)”型政府到“雙向聯(lián)動歐盟”型政府

《戰(zhàn)略2030》不僅布局德國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且覆蓋歐盟產(chǎn)業(yè)發(fā)展。德國立足自身強勢工業(yè)，制定工業(yè)發(fā)展目標和改革本國產(chǎn)業(yè)政策，并構(gòu)建聯(lián)動歐盟的產(chǎn)業(yè)布局，進一步推動歐洲一體化。《戰(zhàn)略2030》前言中指出，德國產(chǎn)業(yè)的主要框架條件仍然由歐盟層面決定，德國有必要考慮歐洲產(chǎn)業(yè)布局。

一是，錨定德國國內(nèi)工業(yè)增長，協(xié)同推進歐盟整體工業(yè)發(fā)展。《戰(zhàn)略2030》意欲重塑德國和歐盟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序，提出德國和歐盟在2030年的經(jīng)濟增長目標，即德國將在2030年實現(xiàn)國內(nèi)工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重25%的目標。同年，歐盟的國內(nèi)工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將提高到20%。2018年，德國工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為23.4%，由此看來，工業(yè)產(chǎn)值比重增加至25%的目標對于德國來說既是可行的又是必要的。①Altmaier, "Müssen sensible Industrie bereiche vorstaatlich gelenkten strategisch enber nahmen aus dem Auslandschützen - Einigung auf Europischer Ebene wichtiger Schritt", 2018/11/21, https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2018/20181121-altmaier-muessen-sensible-industriebereiche-vor-staatlich-gelenktenstrategischen-uebernahmen-aus-de-ausland-schuetzen.html.德國政府最新產(chǎn)業(yè)政策在立足本國強勢工業(yè)基礎、加強構(gòu)建國內(nèi)產(chǎn)業(yè)格局的同時，致力于充分挖掘和發(fā)揮“歐洲經(jīng)濟馬車”的帶動潛力和引領作用，希冀于以德國工業(yè)為中心加強產(chǎn)業(yè)紅利外溢效應和產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動作用，從而促進歐盟各國各地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。《戰(zhàn)略2030》折射出德國政府進一步推進歐洲一體化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的意愿。2020年德國是歐盟輪值主席國，在歐盟政治經(jīng)濟發(fā)展進程中扮演的軸心角色越發(fā)凸顯。作為歐盟軸心的德國，優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和加強自身經(jīng)濟實力，也有利于提高歐盟經(jīng)貿(mào)水平。因此，德國有意愿也有能力推動歐盟以更加強健的步伐實施歐洲一體化發(fā)展。從《戰(zhàn)略2030》可以看出，德國政府的產(chǎn)業(yè)格局構(gòu)建范圍首次超越國內(nèi)范圍，將歐盟整體納入工業(yè)發(fā)展框架之中。這體現(xiàn)出德國作為歐盟這一超國家組織“軸心”之一，正以實際行動推進歐洲一體化發(fā)展。

二是，出臺具有突破性的產(chǎn)業(yè)政策，力推歐盟政策法規(guī)改革。《戰(zhàn)略2030》以德國產(chǎn)業(yè)政策改革促進歐盟層面產(chǎn)業(yè)政策改革，積極構(gòu)建聯(lián)動歐盟的德國工業(yè)格局。在力推歐盟實行產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策改革的同時，德國呼吁歐盟放松對內(nèi)部市場企業(yè)并購的監(jiān)管，實行“內(nèi)外有別”的兩面性歐盟產(chǎn)業(yè)政策。②Altmaier, "Wir brauchen jetzt Wachstumspolitik für einen starken Mittelstand mit Steuerentlastungen und Bürokratieabbau", 2019/01/10, https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2019/20191001-altmaierlegt-mittelstandsstrategie-vor.html.德國《戰(zhàn)略2030》創(chuàng)新性地提出諸多產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)法規(guī)的改革措施，這與以往尊崇《競爭法》的傳統(tǒng)德國產(chǎn)業(yè)政策具有較大不同，而這一改革的目的在于使德國產(chǎn)業(yè)在適應新型國際關系的背景下更具國際競爭力。但值得注意的是，德國是歐盟的德國，德國工業(yè)強大的基礎是歐洲一體化，強大的德國工業(yè)必須建立在歐盟的堅實產(chǎn)業(yè)基礎上。因此，以德國產(chǎn)業(yè)政策改革為先行先試的模本，必須通過在聯(lián)動歐盟的過程中逐漸滲透和傳播德國《戰(zhàn)略2030》的產(chǎn)業(yè)改革理念，以漸進促進歐盟層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度改革。

三、德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)外部動因分析

2019年《戰(zhàn)略2030》出臺標志著德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變。全球、歐洲和德國三者之間的相互聯(lián)系和互動是“德國模式”社會市場經(jīng)濟和政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的重要影響因素。①, "Study on the Restructuring of the Social Market Economy of Germany － How did the economic globalization, European integration, and national-state growth models connect and interact with each other? ", 21st centry Political Science Review, 2020,30(2), pp.91-122.德國經(jīng)濟與能源部出臺的《戰(zhàn)略2030》雖在德國政商學界的評價褒貶不一②Gerlach F, Ziegler A, "Industriepolitik in Deutschland und Europa — ZurDebatte um das industriepolitische Papier von Peter Altmaier"，Wirtschaftsdienst (Hamburg), 2019, 99(9), pp.650-655.，但德國總理默克爾給予了大力支持和肯定，大力宣傳游說法國、荷蘭和意大利等歐盟盟友并得到國家領導人的多數(shù)支持③2019年2月26日，德國總理默克爾在德國經(jīng)濟亞太委員會會議期間，高調(diào)提出“德國需要一個全新的產(chǎn)業(yè)政策”的議題。她說，面對來自亞洲不斷增長的競爭勢頭，德國乃至歐洲必須從根本上徹底重整產(chǎn)業(yè)政策。她具體指出，因為亞洲國家為它們的國民經(jīng)濟進行了長期的戰(zhàn)略部署，所以，今后德國政界和經(jīng)濟界也要共同規(guī)劃戰(zhàn)略，不這樣做的話，便無法在同許多亞洲國家的競爭中獲得優(yōu)勢。這樣的國家戰(zhàn)略規(guī)劃將推廣到歐盟層面。默克爾2月27日會晤法國總統(tǒng)馬克龍，并將在下月舉行的歐盟峰會上繼續(xù)推動“歐洲新產(chǎn)業(yè)政策”的主張。，其轉(zhuǎn)變的內(nèi)部和外部政治經(jīng)濟動因值得思考。

（一）政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)部原因

亞當·斯密認為，宏觀經(jīng)濟中的政府自覺調(diào)節(jié)是不可或缺的，他反對國家干預經(jīng)濟的論斷是有前提條件和特殊含義的。④郭志琦、申米玲：《對斯密政府角色理論的重新思考》，《當代經(jīng)濟研究》2012年第1期。其《國富論》 提出，政府是社會經(jīng)濟均衡發(fā)展的調(diào)節(jié)者、市場規(guī)則的制定監(jiān)督者、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者。⑤亞當·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》，北京：北京商務印書館，1979年。本節(jié)基于斯密的理論剖析德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)部動因。

1.國內(nèi)經(jīng)濟增長穩(wěn)中趨緩，對外經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有待平衡

據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的數(shù)據(jù)，近年來德國經(jīng)濟增長疲軟，對外貿(mào)易依存度較高，市場商業(yè)信心指數(shù)、綜合領先指標和消費者信心指數(shù)均有所下降，亟待更為積極政府經(jīng)濟角色（詳見圖1和圖2）。《戰(zhàn)略2030》出臺有助于德國提振經(jīng)濟。斯密政府角色理論指出，政府有必要干預經(jīng)濟以保障宏觀經(jīng)濟的均衡運行。近年來德國經(jīng)濟發(fā)展的不確定性因素增多，出口導向型經(jīng)濟的敏感性和脆弱性被放大，觸發(fā)保障社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行的政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)角色。2019年德國經(jīng)濟實際增速由2018年的1.5%下降至0.6%⑥2020年德國國內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)負增長，增速為-4.5%，數(shù)據(jù)來源于中國商務部。考慮到全球新冠肺炎疫情沖擊導致全球經(jīng)濟增長疲軟以及距離2019年《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》出臺的時間跨度等原因，本文即采用2019年的德國經(jīng)濟數(shù)據(jù)做為主要論證支撐，下文數(shù)據(jù)采用邏輯相同。，遠低于2017年的2.8%，創(chuàng)近十年來新低。⑦數(shù)據(jù)來源于德國國家統(tǒng)計局，詳見https://www.destatis.de/DE/Home/_inhalt.html。2019年，工業(yè)部門占德國GDP的27.6%，占出口比重的86%⑧Berstelsmann Stiftung，"New Perspectives on Global Economics Dynamics"，https://gedproject.de/globalization/industrial-policy-eu/.，工業(yè)經(jīng)濟是德國經(jīng)濟重要支柱，維護德國工業(yè)競爭力對鞏固德國經(jīng)濟領先地位具有戰(zhàn)略意義。在金融危機中，德國經(jīng)濟表現(xiàn)出強韌的復蘇力，但對外貿(mào)易依存度較高的出口導向型經(jīng)濟對外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境的變化極為敏感。①丁純、瞿黔超：《金融危機對德國經(jīng)濟與社會的影響以及德國的對策》，《德國研究》2009年第2期。《戰(zhàn)略2030》提出“打造閉環(huán)工業(yè)鏈”，正是出于深層次調(diào)節(jié)進出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)的考慮。

圖1 2010—2019年德國GDP、商業(yè)信心指數(shù)、綜合領先指標和消費者信心指數(shù)發(fā)展情況

圖2 2015—2019年德國貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易進出口額占GDP的比重情況

2.傳統(tǒng)強勢產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢減弱，戰(zhàn)略性高技術產(chǎn)業(yè)落后

德國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力減弱，新興高科技戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)培育不足，亟待更為活躍的政府經(jīng)濟角色。斯密政府角色理論指出，在一些涉及國家安全的“例外”領域，國家必須積極參與和干預。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是一國經(jīng)濟韌性的體現(xiàn)，而新興產(chǎn)業(yè)是國家經(jīng)濟增長的動力引擎。

據(jù)Eurostat數(shù)據(jù)，近年來德國產(chǎn)量指數(shù)和工業(yè)產(chǎn)量指數(shù)均有下滑趨勢，且低于歐盟國家和歐元區(qū)國家水平（圖3）。戰(zhàn)略性創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)薄弱，觸發(fā)德國維系國家安全穩(wěn)定的政府經(jīng)濟干預角色。德國傳統(tǒng)汽車制造業(yè)面臨無人駕駛技術和新能源電池的革新挑戰(zhàn)，數(shù)字經(jīng)濟、科技創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的培育不足也使德國數(shù)字化智能化發(fā)展滯緩。

圖3 2015—2019年歐元區(qū)國家（19）、歐盟國家（28）和德國的產(chǎn)量指數(shù)和工業(yè)產(chǎn)值指數(shù)情況

從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來看，德國企業(yè)多為分散型中小規(guī)模家族“作坊式”“工匠型”企業(yè)，產(chǎn)業(yè)價值鏈精細化程度較高，但規(guī)模聚集效應不強。學界常以“隱形冠軍”來形容德國某一家中小企業(yè)深耕于全球產(chǎn)業(yè)價值鏈中的一個小環(huán)節(jié)，且做到世界領先水平。①鄭春榮、望路：《德國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)驗與啟示》，《人民論壇·學術前沿》2015年第11期。

從產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新來看，德國新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)薄弱，數(shù)字化智能化競爭力不足，對全球產(chǎn)業(yè)競爭產(chǎn)生了極強的危機意識。20世紀70年代，德國失去電子消費行業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢，隨后的連鎖反應導致德國無法在互聯(lián)網(wǎng)平臺搭建、人工智能和高新信息通訊技術等領域搶占技術高地，強大的工業(yè)基礎沒能及時趕上互聯(lián)網(wǎng)時代浪潮煥發(fā)新的活力，最終導致傳統(tǒng)強勢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新乏力，高新行業(yè)鮮有突破。德國的數(shù)字基礎設施建設比較落后，家庭網(wǎng)絡光纖使用覆蓋率較低，2015年的電信基礎投資占GDP的比重在G20排名中倒數(shù)第四。②德國聯(lián)邦經(jīng)濟和能源部：《德國數(shù)字戰(zhàn)略2025》；OECD, "Key Issues for Digital Transformation in the G20"。德國數(shù)字化全球競爭力與其全球經(jīng)濟地位不相符，其2018年全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展排第13位，未進前10。③數(shù)據(jù)來源于數(shù)字經(jīng)濟論壇、阿里研究院、畢馬威的《2018全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)》。隨著東亞制造業(yè)的崛起和北美高技術產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，德國同時面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不再而新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)不強的尷尬境地。在信息時代，高新技術的創(chuàng)新研發(fā)需要大量的資金、人力和基礎設施投入，德國企業(yè)無力在本就單薄的高新技術產(chǎn)業(yè)基礎上搶占技術新高地，需要更加積極的政府經(jīng)濟角色加以扶持。

3.國內(nèi)社會公共保障能力下降，高福利體系支撐乏力

難民危機和金融危機后續(xù)影響持續(xù)蔓延，民粹主義浪潮回溯催生政黨政治分野擴大，沖擊經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展，并加大政府公共保障支出壓力。德國國內(nèi)社會公共保障能力下降，高福利社會體系財政供給吃力，亟待更為強硬的政府經(jīng)濟角色。斯密政府角色理論指出，公共產(chǎn)品的良好供給和公平分配需要依靠政府。社會公共保障能力是維系社會經(jīng)濟活動良性運轉(zhuǎn)的基礎，近年來德國社會公共保障水平有所下降，觸發(fā)政府穩(wěn)定公共保障體系的公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者角色。在維系公共保障體系方面主要有以下兩點：

第一，社會公共產(chǎn)品供給水平下降。由難民危機和民粹主義引發(fā)的社會負面影響持續(xù)蔓延，德國政府生產(chǎn)經(jīng)營社會公共產(chǎn)品的挑戰(zhàn)加大。受難民危機影響，德國國內(nèi)社會公共資源緊張，民粹主義不斷發(fā)酵，社會分化鴻溝加大，從而影響社會經(jīng)濟部門良好運轉(zhuǎn)。社會動蕩和經(jīng)濟受挫下的財政收支失衡，則容易導致政府采取貿(mào)易保護措施。

第二，社會高福利體系支撐乏力。德國屬于高福利國家，剛性福利支出較多，調(diào)整福利制度的回旋余地不大，且其高福利政策固化多年，難以通過革新來滿足不斷增長的社會福利需求。德國政府對國內(nèi)高福利體系支撐乏力，國內(nèi)社會保障能力有所下降。而更為強硬的政府經(jīng)濟角色有助于回調(diào)過高的社會福利支出，提高在科學研發(fā)領域的財政支出。

《戰(zhàn)略2030》計劃將政府社會保障支出減少現(xiàn)有水平的40%，并固定在基礎門檻，以緩解政府財政壓力、協(xié)調(diào)社會有效勞動力補貼和社會經(jīng)濟資源合理配置之間的平衡。④Von Panajotis Gavrilis, "Industriestrategie 2030：Altmaier will Ausverkauf von Firmen stoppen", 2019/11/29, https://www.deutschlandfunk.de/industriestrategie-2030-altmaier-will-ausverkauf-von-firmen.766.de.html?dram:article_id=464669.

（二）政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的外部原因

在對德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)部原因進行分析后，本節(jié)進一步結(jié)合國際政治經(jīng)濟學代表性的相互依存理論、國家主義理論、世界體系理論①王正毅：《國際政治經(jīng)濟學通論》，北京：北京大學出版社，2019年。，剖析德國政府角色轉(zhuǎn)變的外部原因。

1.歐盟制度束縛產(chǎn)業(yè)發(fā)展，單一市場機制局限性凸顯

從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境來看，歐盟制度環(huán)境在一定程度上抑制成員國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，阻礙資源有效配置。②O'Mahony M, Van Ark B., "EU productivity and competitiveness: an industry perspective: can Europe resume the catching-up process? " Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003。相互依存理論指出相互依存具有雙向性，區(qū)域和國家間的相互聯(lián)系（包括經(jīng)濟行動和政策）不是單方面的和單向的，而是雙向的傳遞和影響。德國“雙向聯(lián)動歐盟”型政府經(jīng)濟角色有助于彌補歐盟單一市場機制的不足。

歐盟社會市場經(jīng)濟體制追求經(jīng)濟活力和社會凝聚力兼顧，起源于德國新自由主義的秩序自由理論，通過吸收西方其他國家經(jīng)濟模式最終發(fā)展成為“加強版”德國模式經(jīng)濟制度框架。在此體制下出臺的歐盟經(jīng)濟憲法《反壟斷競爭法》，僅考慮到單一共同市場內(nèi)的完全競爭。③張彬、江海潮：《歐盟競爭政策對歐盟企業(yè)的激勵——基于契約論分析框架》，《世界經(jīng)濟研究》2005年第4期。但近年國際擴張性產(chǎn)業(yè)政策和全球貿(mào)易保護主義等因素導致外部性負面環(huán)境不斷惡化。為抵御外部激烈的擴張性產(chǎn)業(yè)政策，德國積極推動歐盟修改《反壟斷競爭法》，促進歐盟內(nèi)獨角獸企業(yè)和龍頭企業(yè)的產(chǎn)生。《反壟斷競爭法》限制了成員國企業(yè)的融資渠道和配置人力、資金和制度資源的能力，導致歐盟高新技術初創(chuàng)企業(yè)常被外部巨頭收購，德國難以出現(xiàn)可以與來自中、美等國龍頭企業(yè)競爭的旗艦企業(yè)。中小企業(yè)是德國的特色優(yōu)勢，但是面對中美日韓的高科技獨角獸企業(yè)，德國目前沒有可以與之匹敵的企業(yè)。而高科技企業(yè)的發(fā)展需要大規(guī)模的人才和資金，這些資源配備不僅需要實力雄厚的龍頭企業(yè)，還需要政府力量的支持。《戰(zhàn)略2030》提出：“打造德國與歐洲的龍頭企業(yè)，規(guī)模是關鍵，即工業(yè)利益相關者需要大量資金來成功地參與國際競爭或提供特定的產(chǎn)品和服務。”再如《新歐洲能源政策》要求成員國2020年將溫室效應氣體排放量降低20%，將可再生能源的比例提高到20%。④程衛(wèi)東：《歐盟能源供應安全的國際戰(zhàn)略及其困境》，《歐洲研究》2015年第3期。這一政策雖然促進了生態(tài)保護和氣候改善，但也限制了成員國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。歐盟理想化的市場經(jīng)濟制度框架雖有可取之處，但在實踐可操作性和國家當前發(fā)展方面的考慮略顯單薄，德國產(chǎn)業(yè)政策的出臺是為適應國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境變化的結(jié)果。

2.全球泛政治化趨勢明顯，擴張性產(chǎn)業(yè)政策競爭加劇

世界政治經(jīng)濟不確定性阻礙德國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從國際政治經(jīng)濟環(huán)境來看，世界政治經(jīng)濟發(fā)展不確定性日益凸顯，以國家安全為由的泛政治化干預趨勢增強（詳見圖4）。國家主義理論強調(diào)國家利益、權力結(jié)構(gòu)和對外經(jīng)濟政策，逆全球化趨勢和貿(mào)易保護主義浪潮促使各國紛紛實行國家擴張性產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，加劇國際市場份額和產(chǎn)業(yè)鏈位勢的激烈競爭。

圖4 金融危機后每年全球貿(mào)易干預措施新增數(shù)量（截止時間：2020年10月）

德國政府奉行的“自由市場機制”在國際市場“內(nèi)卷化”競爭下存在一定程度的失靈，秉持歐盟競爭政策的德國企業(yè)在與享有政府扶持政策的外國同質(zhì)企業(yè)競爭中略顯弱勢，在非《反壟斷競爭法》輻射的國際貿(mào)易范圍內(nèi)難以獲得產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，更難以加入新一輪高新科技領域國際秩序制定者的行列。外國擴張型產(chǎn)業(yè)政策布局加快，外商投資并購活動沖擊加劇，德國國內(nèi)創(chuàng)新戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)被動外遷，亟待更為強硬的政府經(jīng)濟角色。

2015年以來，外國資本對德國企業(yè)的并購數(shù)量和并購規(guī)模激增，高新科技領域的外來投資尤其引發(fā)德國政商學界的警惕和恐慌。德國自身擁有強大的工業(yè)基礎和管理水平，但在本土發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)和人工智能公司，大都面臨資本壓力而被美國、中國等外部國家收購，導致德國國內(nèi)高新科技企業(yè)數(shù)量不多，規(guī)模不大。德國2017年修訂《對外經(jīng)濟條例》，并規(guī)定歐盟外實體企業(yè)收購德國企業(yè)達到25%股權就觸發(fā)審查；2018年將門檻降低至15%，但是外資審查僅限于德國經(jīng)濟與能源部的職能框架下，并未完全杜絕外國資本對德國高新戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的滲透。

《戰(zhàn)略2030》呼吁成立“國家基金”，強調(diào)以政府的力量來國有化瀕臨破產(chǎn)但是具有戰(zhàn)略創(chuàng)新潛力的私營部門是有必要的，以防有關國家安全的高新科技產(chǎn)業(yè)部門落入外國之手。從歷史經(jīng)驗來看，保護主義多出現(xiàn)于經(jīng)濟危機之后，自金融危機以來，世界貿(mào)易保護措施明顯增多。外部產(chǎn)業(yè)競爭加劇，國家產(chǎn)業(yè)政策和財政支持對于保護本國產(chǎn)業(yè)價值鏈完整性，加強德國工業(yè)創(chuàng)新資源供給，從而助力自身鞏固以技術研發(fā)和應用良性循環(huán)為基礎的工業(yè)強國地位具有重要意義。

3.國際生產(chǎn)分工體系變革，威脅德國價值鏈優(yōu)勢地位

從國際分工生產(chǎn)體系來看，國際分工和生產(chǎn)關系因數(shù)字化智能化技術創(chuàng)新而處于快速革新中，一定程度上威脅德國在國際生產(chǎn)利益和權利分配中的傳統(tǒng)優(yōu)勢地位。世界體系理論指出，世界商品生產(chǎn)和剩余價值分配與原有世界國家結(jié)構(gòu)體系不匹配時，國家體系間的相互作用會推動國家內(nèi)部改革或國家間沖突。

德國是傳統(tǒng)工業(yè)強國，但在傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)勢萎縮和互聯(lián)網(wǎng)高新技術發(fā)展領域劣勢的雙重夾擊下，政府層面的扶持和投資對于幫助德國企業(yè)應對和分散市場風險，增大跨越技術斷層成功率極為必要。新興技術產(chǎn)業(yè)具有國際分工再組織的作用，在國際分工生產(chǎn)體系中占據(jù)優(yōu)勢地位的發(fā)達國家加強知識產(chǎn)權保護和核心技術的壟斷是維護既定國際利益和權利分配的需要。①李濱、陳怡：《高科技產(chǎn)業(yè)競爭的國際政治經(jīng)濟學分析》，《世界經(jīng)濟與政治》2019年第3期。不同于以往產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略從國家經(jīng)濟視角出發(fā)，《戰(zhàn)略2030》從世界產(chǎn)業(yè)分工體系視角出發(fā)，出于維護德國整體產(chǎn)業(yè)競爭力的考慮，提出要加快培育德國和歐洲的“顛覆性創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)”及“改變游戲規(guī)則的技術”，以保障德國在國際分工體系中的優(yōu)勢地位和世界經(jīng)濟秩序話語權。

四、中德關系及德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的影響

本節(jié)以《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》為線索，研究了德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)特征和驅(qū)動因素，這有助于更深刻地探究德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變對中德關系未來發(fā)展的影響。

（一）中德經(jīng)濟及中德關系新特征

1.中德經(jīng)濟的波動增減

中國和德國的經(jīng)濟增速均呈現(xiàn)波動增減特征，中國經(jīng)濟增速位于5%以上波動，德國經(jīng)濟增速位于5%以下波動（見圖6）。中德兩國的經(jīng)濟戰(zhàn)略和工業(yè)框架具有一定程度的相似性和競合性，如德國發(fā)布的最新工業(yè)戰(zhàn)略提出打造“閉環(huán)工業(yè)鏈”，中國致力于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。研究德國政府經(jīng)濟角色的變化，能夠為中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局參考 。

圖6 1970—2020年中國、德國的國內(nèi)生產(chǎn)總值和經(jīng)濟增速發(fā)展情況

從經(jīng)濟方面來看，中國是世界第二大經(jīng)濟體，德國是世界第四大經(jīng)濟體，中德之間的貿(mào)易伙伴關系具有不可替代的互補性。德國是在歐盟乃至全球范圍內(nèi)最為重要的高端制造業(yè)領先市場和歐元區(qū)國家經(jīng)濟復蘇的中堅力量，對歐元區(qū)國家以及歐盟非歐元區(qū)國家均有著積極正向影響。①丁純、蔣帝文：《德國經(jīng)濟增長對其他歐盟國家經(jīng)濟發(fā)展影響的實證分析》，《世界經(jīng)濟研究》2019年第4期。德國經(jīng)濟不僅在國際金融危機、歐洲債務危機表現(xiàn)穩(wěn)健，而且與中英美日等國經(jīng)濟聯(lián)系緊密，研究推動其政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的動因?qū)τ诶斫夂皖A測世界市場經(jīng)濟體制發(fā)展具有重要參考意義。②范一楊、鄭春榮：《新冠疫情背景下德國在歐盟領導角色分析》，《德國研究》2020年第2期。

2.中德關系正進入新時代下的穩(wěn)中有變階段

隨著中德建交、兩德統(tǒng)一以及中德雙邊高層領導人磋商會晤機制建立等一系列區(qū)域性政治事件（詳見表2）的推進，中德兩國政府的磋商協(xié)作機制為兩國政治關系友好發(fā)展注入動力源泉。

表2 1972—2022年中德領導人互訪情況、主要成果和階段特征

從政治方面看，德國是歐盟軸心之一、北約和G7核心成員，在全球市場經(jīng)濟中具有象征性地位，對周邊國家和世界經(jīng)濟政治的重要性不容忽視。①Schleiermacher S, "Importance of Germany to Countries around and to World Economy makes it impossible to ignore–The Rockefeller Foundation and Public Health in Germany after WWII", Business History, 2019, 61(3), pp.481-497.中國是全球最大的發(fā)展中國家，中國特色社會主義道路的制度優(yōu)勢為實現(xiàn)更高質(zhì)量對外開放提供了堅實基礎。中國在參與國際事務中的話語權不斷增強，履行大國責任和使命擔當?shù)膰夷芰Σ粩嗵嵘前倌晡从兄笞兙窒率澜缌α康闹匾粯O。中國和德國都致力于維護多邊主義和和平發(fā)展的時代主題，中德之間更加穩(wěn)固的全方位戰(zhàn)略伙伴關系不僅是中國不斷深化對外開放的戰(zhàn)略旗幟，更是抵御西方國家霸權制約的平衡支點。

（二）德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變對中德關系的影響

以中國為代表的新興市場國家已成為世界發(fā)展的重要參與者，但同時也面臨著跟德國類似的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，因此德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變對中德關系的未來走向具有重要影響。

1.產(chǎn)業(yè)政策競爭性加劇，中德經(jīng)貿(mào)競合張力加大

重拾產(chǎn)業(yè)政策已成為德國監(jiān)管經(jīng)濟發(fā)展的共識，更為積極的政府經(jīng)濟角色將加強，產(chǎn)業(yè)政策競爭性加劇和泛政治化產(chǎn)業(yè)政策加大中德經(jīng)貿(mào)合作與競爭張力，中方需錨定雙邊利益基點，加強高層磋商協(xié)作。德國產(chǎn)業(yè)政策的政府干預色彩加重，尤其是數(shù)字化智能化產(chǎn)業(yè)布局競爭加劇，中德高新技術合作張力加大，中國需秉持在多邊主義和自由貿(mào)易主義框架內(nèi)開展對德合作。中國經(jīng)濟正穩(wěn)步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，在智能制造等高端制造業(yè)領域與德國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日漸趨同，在國際經(jīng)貿(mào)領域中德兩國逐步形成的替代關系或?qū)⒓觿⊥|(zhì)競爭。①Dullien S., "Kontrolle bei übernahmen durch Nicht-EU-Ausl?nder auch zur Verteidigung von Technologieführerschaft sinnvoll"，Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 2019, 68(1), pp.45-52.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會影響國家對外政治偏好，形成國家基本利益觀，最終導致如19世紀末英德之間的國家沖突。②王瑋：《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與對外政策選擇：英國、美國和德國的歷史經(jīng)驗》，《當代美國評論》2020年第2期。德國方面已經(jīng)感受到中美等國正在或已經(jīng)突破的諸如5G技術、人工智能、平臺經(jīng)濟和物聯(lián)網(wǎng)等顛覆性創(chuàng)新技術對其經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展帶來的威脅。《戰(zhàn)略2030》聚焦前瞻性數(shù)字化智能化高新科技技術，明確提出創(chuàng)建德國和歐洲旗艦企業(yè)，以應對來自中美龍頭企業(yè)的競爭。而2019年2月“法德軸心”聯(lián)合簽署了《德法共同產(chǎn)業(yè)政策宣言》，呼吁歐盟采取“更大的靈活性”產(chǎn)業(yè)政策和“考慮全球競爭”。③走出去智庫：歐盟新產(chǎn)業(yè)政策“呼之欲出”，助力“歐洲冠軍”企業(yè)與中美競爭，2019年7月31日，https://user.guancha.cn/main/content?id=151546。在數(shù)字經(jīng)濟時代，德國對從“規(guī)則制定者”淪為“規(guī)則遵守者”的焦慮感驟增。④朱宇方：《德國如何看待中國對德直接投資的增長》，載鄭春榮主編《德國發(fā)展報告(2018)》，北京：社會科學文獻出版社，2018年，第304頁。在此背景下，德國國內(nèi)對于中國外商投資的恐懼心理越演越烈。⑤G?rg, H, "Ausl?ndische Direktinvestitionen in Deutschland – die gro?e Angst vor China", Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 2019, 68(1), pp.28-35.未來中德之間高新技術戰(zhàn)略領域的合作阻礙或?qū)⒃龆唷?/p>

2.經(jīng)濟理念差異化發(fā)展加速，中德平穩(wěn)關系中變數(shù)增多

以中國為代表的崛起國和以德國為代表的西方守成國之間，出現(xiàn)了不同于新世紀初期的全球政治經(jīng)濟關系定位。德國政府經(jīng)濟角色的轉(zhuǎn)變以及在全球政治體系下中德兩國國家定位的新變化，折射出發(fā)達國家和發(fā)展中國家范式新走向。“后默克爾時代”和“新時代”重疊交互下的中德關系需夯實務實合作基礎，避免因冷戰(zhàn)思維和“被選邊站”等干預因素破壞多年穩(wěn)定的政治經(jīng)濟關系。有關中德政府經(jīng)濟發(fā)展理念的差異主要有三點。一是，德國作為老牌發(fā)達國家和中國作為最大發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展方式形成巨大反差，發(fā)達國家趨于貿(mào)易保護主義，而發(fā)展中國家倡導自由貿(mào)易主義。德國從經(jīng)濟全球化的發(fā)動者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易保護主義的維護者，而中國從經(jīng)濟全球化的被動參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榈种瀑Q(mào)易保護主義、推動自由貿(mào)易主義的積極參與者。⑥鄭宇：《開放還是保護——國家如何應對經(jīng)濟危機》，《世界經(jīng)濟與政治》2018年第12期。二是，德國對未來產(chǎn)業(yè)格局變化和世界產(chǎn)業(yè)價值鏈重塑的危機感和緊迫感或?qū)⒓訌姡袊鴦t更加積極主動地推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革和世界產(chǎn)業(yè)價值鏈重塑。從北美、西歐等經(jīng)濟體對東南亞地區(qū)的發(fā)展中國家崛起所采取的政策措施可以看出，德國等發(fā)達國家對世界經(jīng)濟秩序變化和全球價值鏈的重塑的不適感和抵觸情緒。三是德國或?qū)⒓涌旎厥栈蜣D(zhuǎn)移本國海外勞動密集型產(chǎn)業(yè)，中國加快從“微笑曲線”的中部低端位勢向高附加值的兩端攀升。《戰(zhàn)略2030》明確提出，維護閉環(huán)工業(yè)增值鏈，德國海外產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈或?qū)⒆兌袒厮荨W美英等國為遏制中國崛起已開始轉(zhuǎn)移或回收其海外勞動密集型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈。回收目的是重塑本國“微笑曲線”上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈，為高新技術發(fā)展提供堅實的制造業(yè)基礎。轉(zhuǎn)移目的，一方面是為了減少對中國供給鏈的依賴，另一方面是為了尋找新的“人口紅利”。中德間經(jīng)濟理念的差異化發(fā)展加速，使平穩(wěn)雙邊關系中的不確定性增強。

3.德國混合型政府角色凸顯，中德關系影響機制日趨復雜

在資本主義和社會主義的重疊交叉背景下，德國政府經(jīng)濟角色表現(xiàn)出資社混合屬性，相互借鑒和取長補短的混合型政府經(jīng)濟角色不斷深化，而中德關系受政府和市場雙向影響的機制日趨復雜。一是從德國加強“直接干預經(jīng)濟”型政府角色的轉(zhuǎn)變可以看出，德國社會主義市場經(jīng)濟中國家意志成分的增多。《戰(zhàn)略2030》中關于打造“閉環(huán)工業(yè)鏈”和成立“國家基金”等做法與中國提出的“國際國內(nèi)雙循環(huán)”“國家持股”等理念類似，不同主義間的政府經(jīng)濟角色融合趨勢加大。二是從德國“局部貿(mào)易保護”型政府經(jīng)濟角色加強來看，德國對以美國、中國等科技強國的防備和警惕日益提高的同時，也轉(zhuǎn)而借鑒中美兩國的政府經(jīng)濟角色，加強本國特別行業(yè)的貿(mào)易保護。《戰(zhàn)略2030》支持政府干預和國家補貼，改革舉措具有明顯的保護性、排他性和競爭性，對標全球競爭、增強政府經(jīng)濟干預力量的意圖明顯。三是從德國“主動革新戰(zhàn)略”型政府經(jīng)濟角色來看，貿(mào)易保護主義和去全球化傾向明顯。德國打破經(jīng)濟傳統(tǒng)范式，吸納中美等強國諸如企業(yè)私有化、去市場機制、稅收補貼、降低社會福利、縮減國家支出等政治屬性市場行為，表現(xiàn)出去全球化傾向和貿(mào)易保護主義趨勢。①Zohlnh?fer R, Fill Anna, "The Political Economy of De-liberalization：A Comparative Study on Austria, Germany and Switzerland Cham", Polit Vierteljahresschr, 2020, 61, pp.187-189.德國政府經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)變的堅決性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的針對性均表明德國維持和鞏固本國經(jīng)濟地位的迫切意愿②于芳：《德國智庫涉華研究的現(xiàn)狀、問題及啟示(2005—2018)》，《國外社會科學》2019年第9期。。四是從德國“雙向聯(lián)動歐盟”型政府經(jīng)濟角色來看，德國政府更加看重歐洲作為一個整體力量，帶有社會主義色彩的集體主義傾向明顯。德國政要多次強調(diào)遵循“利益導向的，受價值觀約束的”外交政策，主張歐盟層面的一致立場是不容忽視的關鍵因素。③Koalitionsvertragzwischen CDU, CSU und FDP, "Growth. Education. Unity. The Coalition Agreement between the CDU, CSU and FDP".德國政府經(jīng)濟角色呈現(xiàn)資社混合屬性，因政府和市場影響國際經(jīng)貿(mào)合作的力量不斷增強，中德關系的影響機制隨之日趨復雜。

4.歐亞區(qū)域組織發(fā)展加快，中德關系受區(qū)域發(fā)展需求的影響加大

中國和德國分別是亞洲和歐洲推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要核心國家，雙方支持的區(qū)域性聯(lián)合組織均強調(diào)超國家主義的無政府“戰(zhàn)略自主”理念，隨著區(qū)域一體化程度的提高，中德之間的競爭與合作將更多受到區(qū)域發(fā)展需求的影響。德國政府經(jīng)濟角色地位的提升將強化歐盟的“戰(zhàn)略自主”對外行動綱領，法德合力推動歐盟產(chǎn)業(yè)政策改革勢在必行，對比中國發(fā)起的“一帶一路”倡議和參與的“金磚五國集團”來看，其共同點是區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)濟集團無政府經(jīng)濟角色的“戰(zhàn)略自主”理念加強。隨著《中歐全面投資協(xié)定》的談判成功和后續(xù)程序性生效，未來中歐地區(qū)合作的重要性更加凸顯。中德建交以來，國家關系雖然有過起伏和低谷，但總體上保持了持續(xù)發(fā)展的勢頭，中德關系在中歐關系中發(fā)揮著火車頭和穩(wěn)定錨的作用，未來中德關系對中歐關系引領作用只會越來越強。①熊煒：《失重的“壓艙石”？經(jīng)貿(mào)合作的“赫希曼效應”分析——以德俄關系與中德關系為比較案例》，《外交評論(外交學院學報)》2019年第5期。歷經(jīng)70余年的中歐關系需繼續(xù)秉持謹慎樂觀的態(tài)度②丁純、紀昊楠：《中歐關系70年：成就、挑戰(zhàn)與展望》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2019年第6期。，以尊重雙邊“戰(zhàn)略自主”理念為前提加強歐亞大陸的區(qū)域性合作。（感謝譚舒婷、韋東明、馬晶、鄒嘉齡等學者對本文研究與修改的建設性意見和建議）