民法典時代深化民事支持起訴工作的新思路

胡曉　方麗丹

摘 要：民事支持起訴是檢察機關向特殊群體提供法律保護的一項重要職能。民法典頒布后，強化支持起訴職能已成為推動法典貫徹實施、踐行以人民為中心發展思想的應有之義。法典時代的民事檢察監督要體現公權力監督與私權利救濟協同發力的民事檢察思維，主動將民法典的貫徹落實與民事支持起訴的深化發展相結合，破解能動司法能力不足、工作質效參差不齊等工作難題，以民法典在人文關懷、新型業態、社會熱點、服務鄉村等方面的新理念、新規定為切入點，積極拓展監督的深度和廣度，強化內部配合和外部協作，打造民事支持起訴新格局。

關鍵詞：民事支持起訴 民法典 特殊群體 檢察監督

黨的二十大報告指出，“深入貫徹以人民為中心的發展思想，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上持續用力，人民生活全方位改善”［1］是黨和國家取得的歷史性成就之一。新的歷史時期，檢察機關應當繼續堅持以人民為中心的發展思想，思考如何為提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感提供更加優質的司法產品，探索民法典時代深化民事支持起訴工作的路徑便是貫徹落實這一理念的重要舉措之一。最高檢張軍檢察長在全國檢察機關貫徹實施民法典工作會議上強調：“對未成年人、農民工、貧困群眾等民事主體應通過訴訟維護自己合法權利的，要加大支持起訴力度，體現司法溫度。”［2］這意味著將深化民事支持起訴工作與保障民法典的貫徹實施有機結合，充分發揮民事支持起訴工作暖民心、惠民生的載體作用，在增進民生福祉、貫徹實施民法典和做強民事檢察工作的多重語境下具有極其重要的現實意義。

一、民法典與深化民事支持起訴工作之間的聯系

（一）以民為本的法典立法精神與以人民為中心的發展思想高度契合

檢察機關民事支持起訴的“支持”本身含有“扶弱濟貧”之意，該制度立足于以人民為中心的政治站位，根本目的是踐行司法為民的宗旨理念。作為我國第一部以“民”命名的法典，堅持以民為本是民法典最鮮明的時代特色，這一特色決定了民法典關注和保障的是人民的利益，可見，民法典立法精神與支持起訴的工作理念高度一致。這種一致性還表現在，“十四五”時期，民事檢察監督要實現權力監督與權利救濟的有機統一，完善支持起訴制度化建設已成為目標任務之一。［3］民法典作為人民群眾民事權利的宣言書，體系化的法律規范能為逐步推進支持起訴的范圍、條件和程序規范化提供更加有力的法律支撐。

（二）為民而立的法典規范體系為主動踐行以人民為中心的發展思想提供了新思路

支持起訴是做強民事檢察不可或缺的一項重要監督職能，但長期以來，案件類型數量分布不均、開展領域狹窄、工作內生動力欠缺等問題限制了該項工作向縱深發展，支持起訴成為了部分地區民事檢察工作的業務短板弱項。民法典的實施為構建民事支持起訴新格局找到了切入點，法典針對我國經濟社會生活中出現的一系列新情況，人民群眾反映強烈的“急難愁盼”問題明確了行為指引并創設了一系列新的行為規范，認真研判法典中的新提法、新規定、新要求，有利于集中力量重點突破民事支持起訴工作中案源、領域等工作難題，豐富民事支持起訴工作的內涵和外延，防止權力休眠。

（三）深化民事支持起訴工作是實現人民群眾對美好生活向往之立法目的的重要途徑

黨的二十大報告強調，“必須堅持在發展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創造美好生活，不斷實現人民對美好生活的向往。”［4］作為國家基本法，民法典的編纂集中體現了增進民生福祉，提高人民生活品質的立法目的。特別是針對婦女兒童、老年人、殘疾人、消費者、農民等特殊主體創設的規則體系，為完善多層次的社會保障體系提供了立法保障。但從現有公共利益及特殊主體權利救濟程序來看，仍存在重刑事、強行政、輕民事的現象，法律援助機構、社會公益組織等主體在保護手段、保護力度上仍有待加強。［5］作為國家利益、社會公益的代表，法律監督的職能屬性決定了檢察機關在保護民事權益方面具有天然的優勢，發揮職能優勢，拓展支持起訴工作的深度和廣度有利于推進民法典立法目的的實現。

二、民法典時代深化民事支持起訴工作存在的障礙

（一）法律規定較為原則，辦案工作模式不一

從某種意義上說，民事檢察監督的制度化建設與民事訴訟法的主流規范文本是相剝離的，［6］這在民事支持起訴制度的法律實踐上表現尤為突出。民事支持起訴制度的法律依據是民事訴訟法第15條，但該條文較為原則，對檢察機關支持起訴的案件領域、范圍、訴訟地位、訴訟權利義務等，法律尚無明確規定。各地檢察機關基于不同的認識和理解，產生了不同的工作辦案模式。以貴州為例，主要有以下三種：一是認為工作重點在于“起”，即檢察機關幫助當事人提起訴訟，法院依法受理后就不應再介入訴訟進程。二是認為工作重點在于“訴”，目的是為了幫助特殊群體增強訴訟能力，在訴訟中獲得實質平等的地位，檢察機關對當事人的支持應貫穿整個訴訟過程。三是基于訴源治理的辦案理念，認為檢察機關應當將支持起訴和檢察和解等工作有機結合，依托支持起訴工作參與社會治理和矛盾化解。

（二）能動司法特點顯著，工作質效參差不齊

支持起訴工作的深入開展離不開檢察機關司法能動性的有效發揮，特別是在線索挖掘、調查核實等辦案環節，工作的積極性、主動性、創造性直接關系工作質效。從貴州的檢察工作實踐來看，2018年1月至2021年12月，貴州檢察機關四年共辦理了1377件民事支持起訴案件，其中，依職權受理數占案件總數的65.21%，主動啟動調查核實權的案件占案件總數的43.94%，高于其他類型的民事監督案件。在案件數量逐年上升的同時，地區工作開展不平衡的特點較為突出，部分地區對該項工作重視程度不夠、工作理念落后、工作力度欠缺，導致工作局面難以打開。

（三）內部職能存在交疊，部門協同聯動不足

一是與檢察公益訴訟部分職能重合。2017年民事訴訟法修訂，增加了人民檢察院可以支持有關機關提起民事公益訴訟，客觀上導致在環保、食藥品等領域公益訴訟職能與民事檢察職能的重合。二是與未檢職能的重合。自2020年12月最高檢《關于加快推進未成年人檢察業務統一集中辦理工作的通知》下發后，為落實涉未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟案件原則上應由未成年人檢察機構統一集中辦理的工作要求，各地檢察機關也加快出臺相應的工作方案，未檢機構作為主辦部門，其他部門在涉未成年人案件中的履職定位為支持配合。就目前來看，具有支持起訴職能的幾個業務部門間協同配合還不夠，還未形成工作合力。

（四）案由類型不斷豐富，監督領域仍較為集中

隨著民法典的頒布實施，民事支持起訴的案由類型也在不斷豐富。以貴州為例，依據法典的立法精神，貴州檢察機關在實踐中將保護特殊群體的理念融入了脫貧攻堅、防范化解重大風險等工作大局中，通過重新界定支持起訴的案件領域，起訴主體從過去的經濟收入困難的單一判斷標準發展為訴訟能力偏弱的綜合評判標準，重點幫扶精準脫貧戶、社會福利機構中由政府供養的孤寡人士、因自然災害或者其他不可抗力等原因造成經濟困難、無力支付法律咨詢費用的特殊群體。總體上案由類型在不斷豐富，但從案件數量來看，監督領域仍相對集中于農民工勞動權益保護類案件。

三、民法典時代深化民事支持起訴工作的路徑構建

（一）以司法為民的責任擔當，積極拓展監督的深度和廣度

1.彰顯為民情懷，依法維護老弱病困等特殊群體合法權益。檢察機關可結合民法典的相關規定，圍繞監護、贍養等問題，除支持權利主體追索贍養費、撫養費、扶養費外，重點針對拒不履行、消極履行監護義務、濫用監護權損害被監護人合法權益等違法情形，支持被監護人起訴撤銷監護人資格，推動民法典設立的以家庭監護為基礎、社會監護為補充、國家監護為兜底的監護制度真正落到實處。目前，貴州省部分地區已就此進行了相關實踐，在辦理未成年人監護人涉嫌遺棄罪、拐賣婦女兒童罪等侵害未成年人權益的刑事案件中，刑檢部門及時向民事檢察部門移送支持起訴線索，依法支持民政局等相關主體向人民法院申請撤銷監護人資格，及時保護了被監護人的合法權益。同時，檢察機關在辦理此類案件中應注重引領和培育向上向善的良好社會風氣，貴州黎平縣人民檢察院在支持起訴的同時就發出檢察建議，促使某村將尊老、敬老、養老寫入了村規民約，實現了法律效果和社會效果的有機統一。此外，通過邀請當事人所在地村民或社區居民旁聽檢察聽證會、訴訟庭審，與法院共同進行釋法說理等方式，也有利于營造良好的遵法守法氛圍，宣揚中華民族傳統美德和社會主義核心價值觀。

2.積極適用法典新規，加強婦女兒童權益保護。堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益已被寫入黨的二十大報告，是健全社會保障體系的目標任務之一。對此，民法典新增了反性騷擾條款，并明確了未成年人遭受性侵后起訴期限的起算點，為解決該類案件起訴難問題掃清了法律依據障礙。但從程序上說，由于該類案件發生隱蔽性強，受害人在身體和心理上均處于弱勢地位，自我保護的法律意識較弱，家庭、社會等對受害人施加的壓力等因素導致取證十分困難，公權力機關主動介入提供法律支持十分必要。實踐證明，檢察機關積極適用新規支持受害人通過民事訴訟救濟權利，能最大限度打消受害人的心理顧慮，提高此類案件維權的成功率。目前，貴州省畢節、安順等地檢察院均關注了遭受性侵的婦女兒童權益保護問題，支持其提起民事賠償、撤銷監護人資格等訴訟，并探索支持強奸犯罪的受害婦女提起刑事附帶民事訴訟，為創新開展支持起訴工作做出了有益嘗試。再者，建議未檢部門對相關刑事案件進行備案，并建立受害人檔案，聯合民事檢察部門，支持受害人在成年后提起性侵損害賠償之訴，做好受害人的心理輔導和隱私保護等工作，鼓勵受害人盡快回歸正常的學習、生活和工作中。

3.著眼鄉村振興，開辟富農興農案件新領域。黨的二十大報告強調：“加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。”［7］同樣，鄉村振興戰略在民法典中也有頗為亮眼的體現，從“三農”民事主體資格全方位、多層次的規定，到土地“三權分立”制度的確立，均為農業穩定和農民增收提供了更加周全的制度保障。新的發展活力的注入必將帶來新的司法需求，助力鄉村振興，檢察機關應在辦案中重點解決損害農業發展、影響農村穩定、侵害農民經濟利益等問題，通過開辟富農興農案件新領域，幫助農民合法增加收入，預防農民因案返貧。這類案件主要包括農民在出租、入股或以其他方式向他人流轉土地經營權過程中權益受損的案件、農民在自主開展農業生產經營中權益受損的案件以及農民在買賣農產品、農業生產用品過程中合同利益受損的案件等，如，貴州雷山縣人民檢察院在開展“保企”工作中發現，當地特色非遺代表性項目銀球茶制作技藝代言人毛某的肖像被某外省企業盜用，并在知名電商平臺上用于銷售自家茶葉。毛某經營的茶葉公司是當地脫貧攻堅帶頭企業，“公司+基地+合作社+農戶”經營模式有效帶動該縣3000多建檔立卡貧困戶實現增收982.6萬元。從保護地方特色農業和鞏固脫貧攻堅成果出發，雷山縣院支持該茶企法定代表人起訴了侵權企業和電商平臺，不僅制止了侵權行為，還促成電商平臺和縣政府的合作，促成了非遺產業傳統線下銷售模式的轉變，提高了非遺技藝的經濟轉化率，案件辦理體現了政治擔當、法治擔當和檢察擔當。

4.聚焦社會熱點，促進社會治理創新和社會矛盾化解。作為助力社會治理現代化的“推進器”，民法典對很多社會治理的堵點難點問題都開出了方子，法典的實施有利于在社會治理方面形成集社會各方力量齊抓共管的良好局面。如針對近年來頻繁發生的高空拋物事件，民法典不僅明文禁止該種違背社會公德的行為，明確了責任的歸屬原則，還對物業管理方、公安機關等相關主體的責任范圍進行了規定。又如針對利用網絡服務侵權事件，清晰劃分了網絡用戶和網絡服務提供者的權利和義務，使相關民事行為有法可依，防止出現權利真空。上述新規則的制定均帶有很強的社會性和時代性，相關問題的恰當處置對于形成善良正義的社會風氣具有十分積極的作用，民事檢察監督制度從公權制約型向社會治理型發展的趨勢，決定了在相關領域的進一步研究和探索，能夠為民事檢察權的角色更新、權能轉換、制度完善提供更加豐富的實踐樣本。［8］

（二）以司法為民的理念引領，持續規范和優化案件辦理程序

1.強化外部協作。張軍檢察長曾指出，“管”是通過能動司法的“我管”實現社會治理的“都管”，檢察機關在支持起訴的案件中不能搞大包大攬，而是要在以人民為中心的發展思想指引下，積極能動履職，促進有關部門去做。［9］檢察機關應主動加強與相關部門的溝通交流，厚植雙贏多贏共贏工作理念，不斷建立完善線索移送、信息共享、聯合調解、案件會商等協作配合機制，形成民事支持起訴工作合力。貴州省多地基層院均與法院、人社局、司法局等部門建立了外部協作機制，明確了部門間支持起訴案件信息共享、線索移送等環節的具體辦理流程；個別院還助推政府牽頭出臺相關考核規定，形成了“黨委領導、政府參與、法檢推動、協同共治”的工作格局。

2.完善內部聯動。應以“四大檢察”融合發展理念為引領，在支持起訴工作中進一步完善刑民協作，實現優勢互補，同頻共振。一是持續暢通刑事、民事線索雙向移送機制。在簽訂保密承諾的條件下，可為民事檢察部門人員配備查看刑事案件權限，由民事檢察部門實時掌握拒不支付勞動報酬罪、強奸罪等相關犯罪移送批準逮捕或審查起訴情況，根據梳理匯總的線索，商請刑事檢察部門查閱相關材料，最大限度防止線索流失，讓線索共享更為便捷、高效。二是強化刑事、民事調查協作，將重大案件線索轉化為高質量辦案成果。在重大案件線索辦理中，抽調民事、刑事檢察骨干人員成立專案組，統籌線索研判、案件調度、力量調配等事項，實現領導強化、資源優配、質效提升。

*貴州省人民檢察院第六檢察部主任、二級高級檢察官［550081］

**貴州省人民檢察院第六檢察部四級高級檢察官助理［550081］

［1］ 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（受權發布），新華網http：//www.xinhuanet.com/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，最后訪問日期：2022年10月26日。

［2］ 張軍：《把實施民法典貫穿法律監督始終》，《智慧中國》2020年第6期。

［3］ 參見徐日丹、戴佳：《培育權力監督與權利救濟相結合的民事檢察思維》，《檢察日報》2021年4月17日。

［4］ 同前注［1］。

［5］ 參見許光勇：《檢察機關民事支持起訴的問題與完善》，載張雪樵等主編：《民法典與民事檢察監督研究》，中國檢察出版社2022年版，第803頁。

［6］ 參見湯維建：《民事檢察監督的新發展與新挑戰》，《中國檢察》 2021年第23期。

［8］ 參見韓靜茹：《社會治理型民事檢察制度初探》，《當代法學》2014年第5期。

［9］ 參見《最高檢檢委會研究討論民事支持起訴指導性案例》，12309中國檢察網https：//www.12309.gov.cn/llzw/jcyksjb/202111/t20211109_534830.shtml，最后訪問日期：2022年10月11日。