強制報告制度的適用問題與完善機制

江蘇省徐州市人民檢察院、徐州市鼓樓區人民檢察院聯合課題組

摘 要：強制報告制度的初衷是為了保護未成年人免受犯罪侵害，起到監測、預防及啟動綜合保護的作用。S市3年辦案實踐的樣本反映出，該項制度的落實面臨適用率低、監管盲區、追責力度不夠等現實困境。為此，應通過暢通報告渠道、嵌入內部管理、打造系統工程等措施加以完善，以便有效發揮強制報告制度優勢，提升未成年人綜合保護力。

關鍵詞：強制報告 監管漏洞 信息化 未成年人保護

2021年6月1日新修訂的未成年人保護法對國家機關、居委會、村委會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員的強制報告義務及不履行報告義務的法律責任作出具體規定。S市檢察機關先行探索該項制度，于2019年9月聯合教育局、婦聯等九部門出臺了《關于施行侵害未成年人合法權益事件強制報告制度的意見》，形成未成年人保護社會合力。3年來，強制報告制度在防止未成年人受到侵害、打擊侵害未成年人犯罪方面發揮了重要作用，但調研結果也反映出存在報告義務主體不履行職責、相關部門監督追責力度不夠等問題，仍需加以研究解決。

一、強制報告制度運行現狀

通過對S市強制報告制度運行情況進行調查研究，課題組發現此類案件主要呈現以下特征：

（一）超七成未履行報告義務

2019年9月至2022年9月間，S市檢察機關共受理移送審查起訴侵害未成年人犯罪案件829件，涉及強制報告案件55件，占比6.63%。從辦案情況來看，履行強制報告義務14件，占比僅25.45%；未履行強制報告義務41件，占比74.55%。

（二）性侵類案件占比較高

實務中，強制報告案件侵害未成年人權益主要為性侵案件。其中涉嫌強奸罪42件，涉嫌強制猥褻或猥褻兒童罪4件，涉嫌組織賣淫或介紹賣淫罪3件，涉嫌強奸、猥褻兒童兩個罪名2件，涉嫌強奸、故意傷害兩個罪名1件，涉嫌強奸、組織未成年人進行違反治安管理活動等多個罪名1件。性侵未成年人案件共53件，占涉強制報告案件比高達96.36%。

（三）有令不行現象突出

根據統計，涉案強制報告義務人集中在醫院（含衛生院）、學校、賓館相關人員。其中涉案賓館73家中，僅1家賓館履行強制報告義務；18家涉案醫院，有9家履行強制報告義務；涉案學校1所未履行強制報告義務。整體而言，醫院強制報告制度落實情況相對較好，賓館、學校強制報告相關工作落實不到位，尤其賓館有令不行現象突出。

二、案件反映的問題

（一）強制報告義務人履職比例偏少

實踐中，未履行強制報告義務主體的數量不容小覷。S市檢察機關辦理的829起案件中，應當履行強制報告的次數為110次，已履行僅為14次。分別是：A人民醫院進行強制報告3次，B中心醫院、C婦幼保健院進行強制報告2次，其他均為1次；未履行96次，占比87.27%。值得關注的是，以上僅針對案發案件，另有大量未履行強制報告但因尚未案發無法納入統計范圍的案件。

（二）賓館成為性侵類案件強制報告監管“盲區”

上述發生在賓館的應當履行強制報告義務的案件均為性侵案件，涉及賓館共73家，僅1家進行了強制報告，其中9家賓館未履行強制報告2次以上。如S市D縣“一千零一夜”賓館、E區某鎮“好樂家”賓館未履行強制報告義務均為8次，F區的星程酒店對于未成年人入住采取放任方式且不報告，導致該酒店一天內發生2起性侵未成年人案件。

（三）非性侵類案件的報告率較低

調研中非性侵案件共242件，涉及強制報告案件2件，占應當強制報告案件數的3.63%，遠低于受理的非性侵案件數，該類案件如沒有及時發現和干預，長期積聚發展容易演變成極端惡性事件。［1］如曹某某故意傷害案，未成年被害人長期遭受其繼母曹某某虐待，身體多處骨折并伴有外傷，但相關人員均未履行報告義務，后救治醫生報警才得以案發。

（四）職能部門監管不到位埋下“二次侵害”隱患

調研也反映出，部分職能部門督促履職工作呈“被動性、滯后性”，案發后對未履行強制報告義務主體處罰拖延、不徹底，致使義務主體不能及時、有效接受整改，為社會治理留下安全隱患，甚至引發二次侵害。如S市F區“暴走熊”電競賓館發生的未成年人吳某等人組織賣淫案，公安部門并未對未履行報告義務的賓館進行處罰。后該賓館又發生一起強奸未成年人案件。又如G村小學校長，瞞報該校教師性侵學生線索，并幫助私下調解。案發后因為校長辭職，當地教育主管部門未再追責，致使該校長未受到任何行政、刑事處罰，其從業資格也未受任何限制。

三、強制報告運行中存在問題的原因分析

（一）強制報告制度的宣傳仍需加強

部分報告義務主體對誰有報告義務、向誰報告、哪些情形需要報告、怎樣報告等強制報告制度相關規定不了解。部分報告義務主體法治意識不強，缺乏落實報告義務的責任感，對法律規定的疑似受到侵害的情形把握不準確，導致報告義務主體范圍有限且非性侵類案件報告較少。從S市案發情況來看，履行強制報告義務的主體主要是醫院工作人員，而未成年人保護法規定的國家機關、居民委員會、村民委員會等相關工作人員作用均未能充分發揮。

（二）賓館的監督管理存在漏洞

事實上，賓館已成為未成年人遭受侵害高發地。［2］一方面，未履行強制報告義務的賓館自身管理不規范，存在未按照規定查驗旅客身份證件、未將旅客信息錄入賓館業治安管理信息系統、未對來訪人員進行會客登記，違規接納未滿16周歲未成人入住等問題，且法律意識、強制報告意識極低。另一方面，職能部門對賓館監督不嚴，對其長期不規范的行為持放任態度，賓館已然成為未成年人遭受性侵的隱蔽場所。

（三）強制報告的溝通協作機制有待完善

強制報告制度需要多個職能部門協作配合，根據最高檢、國家監察委員會等9部委聯合印發的《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），向公安機關報案或舉報的，應按照主管行政機關要求報告備案。實踐中，對該項制度落實并不到位，職能部門之間缺乏有效溝通銜接，導致案件信息獲取不及時或是不知情，不利于對侵害未成年人案件的立案監督、司法救助、心理干預等一系列保護措施的開展，同時也影響職能部門對未履行強制報告義務主體的處罰。

（四）強制報告制度監督及追責力度不夠

職能部門對強制報告制度重視不夠，未及時更新辦案理念，對于辦案中發現未履行強制報告義務的現象不深究或不及時處罰，部分地區處罰力度偏輕容易導致違法成本低，不利于打擊、震懾犯罪。2019年9月以來，職能部門共對29家義務主體進行行政處罰，未收到職能部門反饋或未被行政處罰的義務主體共49家。另外，執法依據不統一也是造成追責力度不夠的一個重要原因。如針對賓館不按規定登記姓名、身份證件等行為，未成年人保護法、治安管理處罰法、《江蘇省特種行業治安管理條例》規定的處罰數額從200元至10萬元不等，造成實踐中各地對涉案賓館的處罰力度差距20倍以上。

四、落實強制報告制度的對策建議

《意見》規定檢察機關對強制報告執行情況進行法律監督，如果將強制報告制度的運行作為程序運行，則檢察機關可類比為構建程序閉環中的監督控制主體，要充分發揮其參與未成年人司法保護全過程、檢察司法保護與其他保護機制密切關聯的職能優勢，監督保障制度規定落實到位。

（一）加強宣傳培訓暢通報告渠道

調動全民力量拓寬報告方式，不斷在實踐中嘗試擴大“自愿報告”主體范圍，［3］鼓勵社會大眾承擔報告的責任。一是通過公益宣傳片、海報、漫畫投放到電視、網絡等媒體廣泛宣傳，使一般大眾了解強制報告制度，鼓勵發現疑似侵害未成年人合法權益即可報告，調動報告人的積極性。二是深入基層、機關單位、醫院、學校、賓館等密切接觸未成年人的單位，有針對性地向強制報告義務主體進行培訓。三是拓寬報告渠道，除了撥打報警電話，還可通過微信公眾號、小程序、APP、熱線等進行報告，暢通渠道，同時注重保護報告人隱私，充分保護舉報人安全。

（二）檢察機關全程法律監督

一是將強制報告制度寫入醫院、學校等強制報告義務人的內部管理規章制度，并納入崗前培訓項目。二是針對最為突出的賓館監管問題，將強制報告制度作為賓館從業人員必知的行業準則，通過入戶教育、發放宣傳單等形式實行“精準普法”。如S市向轄區內賓館開展強制報告制度講座15次，并向其發放《住宿經營者規范接待未成年人告知書》、簽署履行強制報告承諾書2178份。三是統一處罰尺度。對不履行強制報告主體，依據未成年人保護法依法給予責令停業整頓或者吊銷營業執照、吊銷相關許可證，并處1萬元以上10萬元以下罰款。

（三）打造信息化系統工程

在我國未成年人保護“雙引擎”驅動的基本架構設計中，檢察機關負有最終的監督職責。［4］檢察機關可構建強制報告數據庫，以信息化手段和大數據運用保障強制報告案件信息的受理、分類、流轉等工作有序進行。如S市檢察機關研發的強制報告信息系統，涵蓋住宿行業、（村）居委會和其他密切接觸未成年人的行業，具有同步報備和信息共享功能，破除職能部門獲取信息時間點滯后的難題。檢察機關能夠在案發后第一時間開展立案監督、提前介入、引導偵查、制發檢察建議等工作，及時為被侵害的未成年人提供心理疏導、經濟救助等。

（四）健全多方聯動和獎懲機制

一方面，建立職能部門聯動機制，加強常態化監管。根據《意見》，可由檢察機關負責日常工作安排，聯合公安局、教育局、衛健委等職能部門，結合專項行動，定期召開聯席會議制度。另一方面，建立獎勵、追責機制。對積極履行報告義務的主體表彰獎勵，對相關單位強制報告執行、監管不力的，由檢察機關通過發出檢察建議等方式進行監督糾正。對不按規定落實強制報告制度的公職人員，由監察委員會根據其情節、后果等，依法對相關單位和失職失責人員進行問責，對涉嫌職務違法犯罪的依法調查處理。

*本文系江蘇省人民檢察院2021年度檢察理論研究課題“侵害未成年人強制報告制度研究”（SJ202121）的階段性研究成果。

**課題組負責人：陳士莉，江蘇省徐州市鼓樓區人民檢察院黨組書記、檢察長、四級高級檢察官［221007］；趙卿，江蘇省徐州市人民檢察院第八檢察部主任、四級高級檢察官［221006］課題組成員：趙毅，蘇州大學王健法學院教授、博士生導師、院長助理［215006］；曹杰，江蘇省徐州市鼓樓區人民檢察院黨組成員、專職委員；馬宇飛，江蘇省徐州市鼓樓區人民檢察院法律政策研究室主任、一級檢察官；蹤芳，江蘇省徐州市鼓樓區人民檢察院助理檢察員［221007］

［1］ 參見林典：《兒童虐待強制責任報告制度之研究—基于臺灣地區的政策文本分析》，《當代青年研究》2018年第4期。

［2］ 參見史兆琨、郭榮榮：《旅館酒店已成未成年人遭受侵害高發地，住宿登記強制報告必須落實》，《檢察日報》2022年1月27日。

［3］ 參見蘭躍軍、李欣宇：《強制報告制度的實施困境及破解》，《中國青年社會科學》2021年第6期。

［4］ 參見宋英輝：《最有利于未成年人原則的理解與落實》，《人民檢察》2022年第10期。