近十年來華留學政策變化研究

陸媛 吳丹

［摘 要］近十年來我國來華留學教育取得了令人矚目的成就，為國家外交和教育事業的發展起到了助推作用。成績的取得離不開政策的布局、指引和落實，這十年來的來華留學政策隨著國內外政治經濟和社會發展而不斷變遷。文章基于來華留學政策是為一種公共政策的本質，運用新制度主義制度變遷理論對近十年的來華留學政策加以分析：通過對行動者角色的辨別和闡釋，探究不同行動者在政策變遷中所起的作用；通過對變遷路徑的分析，從時間序列將變遷分為規模增長和飛躍發展兩個階段，分析不同階段政策側重點帶來的發展效果；通過對來華留學政策的內外部環境影響因素分析，探究不同因素如何對政策變遷產生影響。

［關鍵詞］來華留學；政策變化；制度變遷理論

［中圖分類號］ G640 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 2095-3437（2022）11-0022-05

以2010年的《留學中國計劃》為起點，國家和來華留學教育領域分階段頒布多項具有戰略布局意義的政策，這些政策對來華留學教育的走向和定位影響深遠。對近十年來華留學政策的變遷和演化進行回顧、分析和總結，將為“十四五”階段的發展和下一步的政策調整與完善打下良好基礎。

公共政策是政府、非政府公共組織和民眾為實現特定時期的目標，在對社會公共事務實施共同管理過程中所制定的行為準則[1]。來華留學政策涉及政府、高等學校、受教育者、社會民眾等多個利益體，政策制定本質上是對社會利益的分配過程。因此，來華留學政策與教育領域的其他政策一樣，屬于一種公共政策，具有公共政策的公共性、合法性、權威性、強制性、價值導向性、多樣性、動態性等特征[2]。本文嘗試運用新制度主義制度變遷理論，對近十年來我國來華留學政策的變遷路徑、變遷動因和政策評價等進行探討，尋找政策的變化動機和發展方向，以期為未來的政策制定和完善提供借鑒。

一、我國來華留學政策變遷的行動者辨析

在新制度主義制度變遷理論中，行動者或稱行動集團，是執行和推進制度變遷的主體。新制度主義與舊制度主義的根本區別之一，就是加入了對行動者的行為及其影響的研究。由于行動者自身所具有的能動性和行為特征，使新制度主義對政策演變的研究帶有明顯的動態性，這是對舊制度主義只著眼于政策宏觀架構研究的重要補充。新制度主義制度變遷理論認為，行動者的利益、觀念與行動是理解制度變遷為何發生的關鍵所在[3]，其偏好對制度變遷的方向路徑和成敗效果起決定性作用。

在教育活動中，參與的主體主要包括政府、組織（主要指高等學校）與個人。一般來說，教育活動參與的主體都會成為制度變遷的行動者，是推動制度變遷的主要力量。在來華留學政策領域，政府行動者主要指教育部、外交部等國家級部委，也包括地市級行政機關；組織行動者指高等學校等實施和執行來華留學政策的教育機構；個人行動者主要指受教育對象（來華留學生群體）、社會個人及其形成的社會人群體。

（一）中央政府行動者：來華留學政策變遷的絕對牽引力

美國經濟學家蘭斯·戴維斯和道格拉斯·諾斯提出了制度變遷過程中“第一行動集團”和“第二行動集團”的概念，認為推動制度變遷的“第一行動集團”是在制度變遷中起主要決定作用的決策體。與其他領域行政政策基本相同，政府，尤其是中央政府，是我國來華留學政策變遷中占有主導地位的政策制定者和引導者?？傮w上看，來華留學政策同時具有外交屬性和教育屬性，因此，與教育領域的其他政策類別相比，其教育屬性相對較弱。

來華留學教育的辦學權、招生權和管理權在很長一段時間內都屬于中央政府，或受到中央政府的統一管轄。直到20世紀90年代，部分權力開始下放，地方政府行動者的作用逐漸顯現。近年來，尤其是在一些與社會經濟屬性更貼近的細分政策領域，比如來華留學生就業創業的政策設計方面，地方政府作為第一行動集團的成員，正在發揮越來越大的政策推動作用。以北京市為例，北京已經陸續出臺關于外國留學生實習創業相關政策，為在京高校的外國留學生申請“創業”許可提供政策依據。

（二）高等學校行動者：來華留學政策變遷的有力執行者

根據道格拉斯·諾斯的新制度主義制度變遷理論，在第一行動集團進行政策方案決策后，就會由第二行動集團進行政策的執行。從經濟學的角度說，第二行動集團將在政策演變過程中幫助第一行動集團獲取利益。對于第一行動集團，也就是政府來說，如果沒有第二行動集團的參與和幫助，該項制度的調整就無法實現[4]。就來華留學政策及其演化來說，政府作為第一行動集團是政策的發起方和制定者，這些政策的落地和執行無疑都需要高校作為實際的執行者。因此，根據制度變遷理論，高校在政策演變過程中成為繼政府之后的第二重要行動者。

近年來，來華留學教育取得顯著成績，一方面，這得益于政府的精心布局，同時也與高等學校對相關政策的有效執行和不斷改進分不開。另一方面，從來華留學教育政策的演變過程來看，高等學校作為行動者的主觀能動性也呈明顯的上升趨勢。比如越來越多的高等學校將來華留學教育納入學校發展規劃，在校級層面加以部署與指導。從人才培養的角度來說，高等學校正在通過體制機制改革，在提高培養質量、趨同管理等方面進行來華留學教育探索和嘗試。隨著人才培養質量對來華留學教育的反哺作用越來越明顯，各高校也更加注重國際學生培養質量。同時，高等學校通過與政府的溝通以及在細化政策方面的大膽嘗試，也對來華留學教育的政策演化也起到了一定的推動作用。

（三）社會人行動者：推動來華留學政策變遷的新興力量

新制度主義制度變遷理論認為，第一行動集團和第二行動集團是推動制度變遷的主要力量。因其在制度變革中掌握著絕對壓倒性權力，它們也是研究者重點關注的研究對象。但是近年來，隨著技術變革和輿論傳播范式的迅速轉變，以無線平臺為主要基礎的社會人（群）意見發布渠道已經形成，隨之而來的是社會人（群）參與公共政策監督和評價的門檻逐漸降低。社會人（群）自下而上的意見集合對政策效果進行監督，甚至推動實質性的政策演變，已經在各個公共政策領域屢見不鮮。因此，社會人（群）正在成為事實上的行動者，并逐漸發展成為推動公共政策演變的重要力量。

就來華留學政策來說，由于受教育群體的特殊性，以及政策目的與教育本質之間還有一定的偏差，在當前階段不具備明顯的經濟屬性，因此留學生作為來華留學教育活動中的利益相關體——受教育群體，更多的是政策的被動接受者，推動制度變遷的行動者特征不明顯?？梢哉f，整個來華留學政策演變的鏈條中缺少了外部反饋機制這一環。在這種情況下，雖然隨機性較強并且作用有限，但逐漸顯現作用的社會人（群）行動者能夠在一定程度上彌補這一缺陷，推動來華留學政策走向完善。

二、近十年來華留學政策的變遷路徑分析

對政策演變的路徑分析，是制度變遷理論研究的基本方法。其中歷史制度主義流派所運用的“關鍵節點”分析方法，能夠對制度的持續和轉化做出清晰的理論性解釋。根據歷史制度主義理論，關鍵節點是指能夠決定下一階段歷史發展道路重大選擇的變遷期[5]，即關鍵節點事件可被視作某一階段政策演變的起點以及發展方向，對這一階段政策的進一步深化和完善起到奠基作用。運用這一分析方法，根據歷史進程中的重大事件和關鍵性政策，可將近十年來華留學教育政策路徑劃分為規模增長和核心飛躍兩個階段。

（一）規模增長階段（2010年—2015年）：政策導向明確，政策效果明顯

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）和《留學中國計劃》兩項重要文件出臺，為規模增長階段來華留學教育的發展指明了方向。這兩個文件成為這一時期政策變遷的關鍵節點，將來華留學政策從上一時期的完善調整推進到有明確發展目標的快速增長階段。

首先，確立了政策目標。2010年7月，經過反復醞釀后的《綱要》正式頒布，這是引領和指導未來十年我國教育改革發展的綱領性文件?！毒V要》明確指出，要“進一步擴大外國留學生規模。增加中國政府獎學金數量，重點資助發展中國家學生，優化來華留學人員結構”“實施留學中國計劃，擴大來華留學生規?！?[6]。為響應和落實《綱要》的要求，教育部作為第一行動集團，于同年9月配合出臺了《留學中國計劃》，明確“到2020年，使我國成為亞洲最大的留學目的地國家”“全年在內地高校及中小學校就讀的外國留學人員達到50萬人次，其中接受高等學歷教育的留學生達到15萬人”“保證中國政府獎學金的規模穩定增加……鼓勵并支持地方政府、學校、企事業單位以及其他社會組織、自然人設立各類來華留學獎學金。逐步增加中國政府獎學金名額”[7]。這兩項國家宏觀教育政策奠定了這一階段來華留學教育發展的總基調和總任務，即大力提升來華留學規模。可以說，這一階段中央政府的行動很大程度上詮釋了第一行動集團在政策變遷中的方向引領作用。

其次，政府通過配套措施推動了制度變遷。在這一階段，教育部作為中央政府的具體實施者，通過召開國家層面部署會議、協調工作機制和資源投入等舉措，推進政策落地，具體體現在：2010年9月底，全國來華留學工作會議在北京召開，面對新形勢，教育部向各級地方政府和高等學校全面部署了《綱要》和《留學中國計劃》的規劃與任務。這是改革開放以來來華留學教育領域舉辦的第四次國家級會議，與上一次會議時隔12年。2011年11月，教育部牽頭正式建立來華留學工作部際協調機制，與外交部、發改委、公安部、安全部、財政部、人社部等齊抓共管，同時進一步明確了來華留學教育的中央、地方、高校三級管理體制。為貫徹落實《綱要》中“增加高等學校外語授課的學科專業”的要求，教育部于2013年開始開展來華留學英語授課品牌課程評選，后主要由省級教育主管部門自行開展評審資助。

這一階段中央政府所出臺的關于明確來華留學教育政策方向的指導性文件，將擴大留學生教育規模作為主要任務，并設定了具體的規模發展目標，出臺了一系列保障性政策，因此在國家、地方、高校的三級管理體系中貫徹較好，達成了共識。其中教育部和地市級教育行政機構組成的第一行動集團，在政策變遷中起到了強有力的領導和牽引作用。高等學校作為第二行動集團積極響應和配合政策變遷，努力在新的政策環境中發展推動來華留學教育事業。到2018年，我國的來華留學規模已達49.22萬人，提前完成了“成為亞洲最大的留學目的地國家”的政策目標。同時應看到，規模的快速增長帶來的培養質量和教育管理問題也逐漸顯現，而新的信息技術也帶來了社會人（群）行動者的出現，形成了區別于以往任何一個時期的新形式的社會監督力量，這些也都成為政策變遷的動因之一。

（二）核心飛躍階段（2015年至今）：依托國家重大外交戰略，推進內部改革

2015年至今，來華留學教育制度變遷的顯著特點是，與國家重大外交戰略緊密配合，受國家政策性影響顯著。同時，規模目標的順利實現以及內外部形勢的變化，促使來華留學教育逐漸向教育屬性回歸，促使發展方向出現制度性調整。其中，2016年“一帶一路”重大國策和教育對外開放綱領性意見的出臺，成為這一時期指引來華留學政策兩條變遷主線的關鍵節點。

第一條變遷主線是隨國策而動。“一帶一路”倡議賦予了來華留學教育更為深遠的意義，進一步明確了來華留學教育在中國對外開放和國際交往層面的使命與責任。2016年7月，《推進共建“一帶一路”教育行動》（以下簡稱《行動》）應運出臺。《行動》明確要“全面提升來華留學人才培養質量，把中國打造成為深受沿線各國學子歡迎的留學目的地國”[8]。“一帶一路”倡議成為這個階段政策變遷的關鍵節點，對來華留學教育的招生、獎學金政策乃至教育內容等都帶來了重大影響，也促使這一時期的來華留學政策具有明顯的政策傾向性。到2018年，政策效果逐漸顯現，“一帶一路”沿線國家來華留學生人數從2016年的20.8萬人增加到26.06萬人，占來華留學生總數的比例也從46.92%上升至52.95%。為配合和服務國家戰略，地方各級政府和高校在這一階段也陸續制定了“一帶一路”來華留學生的專門人才培養項目等政策措施，以保障政策結果。比如北京市出臺政策，建設“一帶一路”國家人才培養基地，吸引高層次研修人員來京學習。

這一時期來華留學政策的第二條變遷主線是發展重點出現政策性變化。自2010年來華留學教育規模目標確立以來，來華求學人數顯著增長，但規?？焖贁U大的同時也帶來了培養和管理的諸多問題。對于大部分高等學校來說，以前作坊式的教育管理模式已經無法應對大體量的受教育群體，亟須規范管理，提升質量，倒逼來華留學教育的重心從規模發展向質量提升轉變。從2016年4月《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》頒布開始，具有重要指引作用的配套文件陸續出臺，發展方向和發展重點轉向內涵式發展。2016年10月，教育部召開了全國來華留學管理工作會議，提出了“規范管理、提質增效、內涵發展”的新要求。自此，提質增效成為我國來華留學教育發展的關鍵詞，也成為政策變遷的主要方向。2017年教育部等三部委聯合頒布《學校招收和培養國際學生管理辦法》，2018年教育部印發《來華留學生高等教育質量規范（試行）》，這一系列政策文件的出臺進一步指明了國家對來華留學教育質量提升的要求。

國家的重大外交戰略成為來華留學政策轉變的初始力量，也為來華留學教育的未來發展帶來了新機遇。同時，國家經濟和社會的飛速進步以及高等教育本身的發展要求，都對來華留學教育提出了新的挑戰，促使來華留學政策重心發生轉變。

（三）近十年我國來華留學政策路徑變遷的特征分析

第一，近十年來我國來華留學政策的制度變遷是一種強制性制度變遷。根據新制度主義的制度變遷理論，制度變遷的模式可分為誘致性變遷和強制性變遷。其中誘致性變遷是現行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創造，它由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行[9]，一般都是自下而上演進的。而強制性制度變遷是以政府命令和法律的形式自上而下頒布，并強制性推廣實行的，相對于誘致性制度變遷而言，其所用時間更短。我國的來華留學政策路徑變遷是一種典型的強制性制度變遷，從政策效果看，這種制度變遷的方式符合來華留學教育的發展規律。來華留學教育涉及社會層面廣，政策影響大，采用這一制度變遷方式能夠極大地降低變遷成本，彌補了誘致性制度變遷模式動力不足的缺陷。

第二，我國來華留學政策的制度變遷已形成了良性的路徑依賴。路徑依賴是制度變遷研究領域的重要概念，是指一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇[10]。來華留學制度從建立之初到經過幾十年的變遷，已經產生了較大的成本積累。政府、高等學校等行動者對政策形成了學習效應，獎學金、質量評價、就業創業等各種配套政策的出臺也通過協作效應共同影響著政策變遷的路徑，而全社會共同對來華留學政策已經形成了較為穩定的適應性預期。這些都使來華留學制度變遷已經形成了路徑依賴和自我強化機制。從政策變遷的效果來看，近年來華留學教育規模增長明顯，服務國家重大戰略和教育改革發展的作用日益凸顯，為社會發展和高等教育進步帶來了較大收益，是一種良性的路徑依賴。

三、近十年來華留學政策變遷的內外部環境影響因素

公共政策環境，是指影響公共政策產生、存在和發展的一切因素的綜合。來華留學政策作為一項公共政策，是內外部環境的產物。而制度變革往往涉及社會發展的方方面面，不斷塑造和改變內外部環境。充當變革動力或壓力的環境因素不止一種，而是多重因素的交匯與聯合作用[11]。從政策變遷的內外部環境影響因素角度看，我國來華留學政策既受到教育體系以外，比如外部制度、經濟等環境要素的影響，又會在教育領域內部環境中產生制度變遷的內生動力。

（一）教育外部環境中影響來華留學政策變遷的綜合因素

一是國家的綜合國力變化。綜合國力是衡量一個國家整體發展實力的綜合性指標，涵蓋經濟、政治、教育、人力資源等各個方面。以反映經濟發展最重要的GDP指標來看，2010年我國GDP總值超過日本成為全球第二大經濟體，近十年的GDP年度增長率一直保持在6.5%以上。同時，近年來我國制度穩定，社會各行各業有序發展、欣欣向榮，經濟和社會的繁榮昌盛為我國擴大來華留學教育提供了堅實的外部環境基礎和保障。另外，綜合國力的顯著增強，尤其是我國高等教育水平的不斷攀升，使來華留學具有越來越強的吸引力。

二是國家重大外交戰略的影響。一個國家的留學政策既屬于教育政策，同時又與國家外交政策高度關聯。比如，國家與生源國的外交政策變動，會對留學教育帶來直接影響。國家外交方針對來華留學的影響有些是突發、短期和局部的，有些重大外交政策則會對來華留學政策帶來激進和斷裂式的變遷。2015年“一帶一路”國家級頂層外交戰略的出臺，給來華留學政策帶來了根本性變化，其影響涉及來華留學政策的招生、培養和管理的各個方面，直接催生了《推進共建“一帶一路”教育行動》來華留學教育綱領性文件和地方政府的一系列相關指導及支持性政策。作為第二行動集團的高校，也出臺和調整了相關文件，共同推進了來華教育制度的又一次重大變遷。

三是技術發展造成的社會輿論監督力度的加大。特別是近年來網絡信息技術的廣泛使用，不僅給經濟生產和生活方式帶來了重大變革，而且對制度變遷產生了廣泛而深刻的影響。最近十年，人們已經越來越習慣將互聯網作為信息和資源溝通的平臺，這使得大到價值觀、小到對某件具體事情的看法，都可能在互聯網上迅速發酵，引起廣泛關注。來華留學制度作為一種公共政策，同樣也受到社會輿論的監督。比如網民對高校國際學生活動組織、生活待遇、管理方式都曾引發質疑和討論，進而造成規模性網絡事件，引起了政府管理部門和高等學校的注意和反思，并對獎學金等政策的調整帶來了影響。雖然這種方式具有隨機性，但社會人（群）正在越來越多地通過信息技術對來華留學政策進行評價和監督，逐漸形成了一支推動政策變遷的外部力量。

（二）教育內部環境中影響來華留學政策變遷的內生動力

一是國家高等教育布局和思路的調整。一方面，隨著我國的改革開放和對外開放，高校獲得了更多的辦學自主權，在來華留學教育中的管理地位逐步提升，可以發揮更多的自主能動性從微觀層面對政策進行調整。另一方面，來華留學教育是高等教育的重要組成部分，“雙一流”建設等國家級品牌建設工程拉動了高等教育整體水平提升，促使來華留學教育產生不斷自我完善的內生動力。同時，近年來高校主動參與高等教育的國際競爭，國際化程度尤其是來華留學教育的發展水平一直是重要的競爭因素，這些都從教育體系內部推動來華留學教育政策的變遷，以滿足高等教育發展對來華留學教育水平的要求。

二是來華留學教育規模的攀升對高校的留學生教育和管理工作提出了挑戰。近十年來在國家政策的引領下，來華留學教育規模迅速擴大，2010年至2018年，全年在華學習的外國留學人員總數從26.5萬人增長至49.2萬人，漲幅超過85%。學歷生人數更是呈現翻倍增長，從2010年的10.7萬人增長至2018年的25.8萬人。面對在校園中學習生活的上千名國際學生，以前作坊式的管理方式已經遠遠落后，對留學生的規范化和制度化管理需求是促使來華留學政策變遷的又一內生動力。

三是來華留學市場的國際競爭。近十年來，留學市場的國際競爭愈加激烈，各國都以自身的綜合國力、教育資源、簽證移民政策等作為吸引留學生、留住優秀人才的重要砝碼。日本于2008年公布了“亞洲門戶戰略”，將2025年留學日本人數達到100萬人作為目標；加拿大將留學生規模目標設定為2022年達到45萬人，而截至2017年，赴加留學人數已達到49萬人。在激烈的國際競爭影響下，對來華留學政策包括獎學金體系和規模、在華就業政策等做出相應調整，也是大勢所趨。

四、結語

縱觀十年來來華留學教育政策的變遷，一方面，這種變遷積極響應和服務國家政策，培養了大批熟悉和了解中國、知華友華的國際人才，這些國際人才正在世界各地發揮著連接中國和世界的橋梁作用。另一方面，隨著中國改革開放的不斷深入推進，我國來華留學教育的國家政策屬性和教育本質屬性逐漸趨于平衡，來華留學教育除了在政策層面響應國家外交需要，還將更多的關注點放在提升人才培養質量上，這也將是未來政府主管部門和各高校關注來華留學教育的重要方向。

為了達到提質增效的目標，來華留學教育政策領域還有一些需要完善和改進之處，體現在以下幾個方面。第一，在國家層面的政策出臺時，需要加強協調不同部門間的聯動機制，特別是高校作為行動者中的執行角色，在政策制定過程中參與不夠，在后續的執行過程中會面臨困難，影響政策執行效果。第二，質量提升任重道遠。國家層面于2018年出臺了《來華留學教育質量規范（試行）》，2015年底啟動高等學校來華留學質量認證工作，但是從實際落實層面看，兩者聯系并不緊密，對高校的指導性意義也不明顯。第三，個人或社會人的參與渠道還需要進一步探索，使政策從制定到執行、監督都能在一個良性的運行軌道中，使不同行動者都能感受到政策的質量效果和目標實現，真正提升來華留學教育質量。

［ 參 考 文 獻 ］

[1］ 陳慶云. 公共政策分析：第2版[M]. 北京：北京大學出版社，2011.

[2］ 郭俊華. 公共政策與公民生活[M]. 上海：上海交通大學出版社，2018.

[3］[11] 崔珊珊. 權力、觀念與制度：新制度主義政治學的制度變遷研究[D]. 長春：吉林大學，2019.

[4］ 厲以寧. 厲以寧經濟史文集（第4卷）：工業化和制度調整[M]. 北京：商務印書館有限公司，2015.

[5］ 何俊志. 結構、歷史與行為：歷史制度主義對政治科學的重構[M]. 上海：復旦大學出版社，2004.

[6］ 國務院.《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》[EB/OL].（2010-07-29）[2021-04-01]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201008/t20100802_93704.html.

[7］ 教育部關于印發《留學中國計劃》的通知[EB/OL].（2010-09-21）[2021-04-16].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_850/201009/t20100921_108815.html.

[8］ 中辦國辦印發《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》[EB/OL].（2016-04-30）[2021-03-05].http：//www.

moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201605/t20160503_241658.html.

[9］ 俞懷寧，郭紅霞，謝從高. 比較政治學：理論與體制[M]. 武漢：武漢出版社，2007.

[10］ 盧現祥，朱巧玲. 新制度經濟學：第2版[M]. 北京：北京大學出版社，2012.

［責任編輯：陳 明］