做實行政檢察工作的地方實踐及思考

孫成毅

摘 要：黨的二十大報告指出，社會主義法治國家建設深入推進，全面依法治國總體格局基本形成。行政檢察“一手托兩家”，在全面依法治國的總體格局中，檢察機關依法能動履職，科學行使行政檢察監督權，尤為重要。但是，通過對黑龍江省雞西市檢察機關開展的行政爭議實質性化解、行政違法行為檢察監督工作的實踐分析，發現做實行政檢察工作還存在人員力量不足、法律法規不完善、監督手段剛性不足等困境，需要采取一體化辦案、加強隊伍建設、建立內外聯動機制等措施，進一步完善行政檢察工作。

關鍵詞：行政檢察 檢察建議 社會治理

黨的二十大報告中指出，“社會主義法治國家建設深入推進，全面依法治國總體格局基本形成”［1］。行政檢察作為法治建設中的重要環節之一，發揮著“一手托兩家”的作用，做實行政檢察工作尤為重要。做實行政檢察工作需要地方檢察機關在司法實踐中不斷發展和完善新時代的行政檢察工作。因此，以地方檢察機關的司法實踐為例，思考如果進一步做實行政檢察工作，對堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，以及推進國家各方面工作法治化，具有重要意義。

一、當前地方行政檢察的工作現狀

為全面深化行政檢察監督，雞西市檢察機關按照最高檢的有關部署，結合本地實際情況，組織開展了一系列專項活動，始終堅持政治建設與業務建設深度融合的總要求，把行政爭議實質性化解、行政違法行為檢察監督這兩項工作，作為當前行政檢察工作的新的發力點。

（一）政治建設引領行政檢察工作高質量發展

做實行政檢察工作要堅持從黨和國家的工作大局出發，充分發揮黨建工作的引領、保障、激勵和支撐作用，堅持黨建工作與檢察監督的深度融合，進一步用扎實有效的檢察履職把黨和國家的經濟、社會政策轉化為檢察政策，指導好具體辦案，有效推動行政檢察工作有序開展，實現辦案質效的提升。近年來，雞西市檢察機關堅持結合業務工作開展主題黨日活動，把主題黨日打造成夯實業務基礎、提升專業素養的有效途徑，通過邀請行政機關來檢察機關座談、走訪行政機關、實地考察已辦案件整改落實情況，以及深入鄉村、企業、社區積極開展普法宣傳活動等方式，積極征求群眾和行政機關的意見，依法監督行政機關為民辦實事。通過以黨建促業務，以習近平法治思想引領行政檢察工作高質量發展推動行政檢察工作全面提質增效。同時，多舉措落實從嚴治黨治檢的要求，以能動司法、積極履職不斷滿足人民群眾對法治水平的更高要求，雞西市檢察機關持續開展“我為群眾辦實事”實踐活動，用心用情辦好民生實事，把黨建的組織力轉化為檢察工作的執行力。在圍繞中心、服務大局中充分發揮支部戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，把實事辦進群眾心坎，以檢察為民增進民生福祉。如雞西檢察機關在法院設立“民事行政檢察服務”窗口，暢通群眾訴求表達和權益保障，拓寬檢察機關服務人民群眾、參與社會治理的渠道。開展耕地占用稅專項監督活動，督促相關職能部門強化耕地占用稅征收措施，堵塞稅收漏洞，有效遏制國有財產的流失。堅持“強黨建、筑基礎、育產業”的思路，積極轉變工作角色，埋下身子、傾情農村，深入走訪幫扶戶、宣傳醫療、教育等各項扶貧政策、送溫暖、送衣物、幫助困難戶申請政府小額貸款貸資入企，助推扶貧工作取得實效。

（二）實質性化解行政爭議解民憂

行政爭議實質性化解對保障人民群眾合法權益、減輕訴累、促進法治政府建設、合理配置司法資源具有重要意義。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）強調，檢察機關“在履行法律監督職責過程中開展行政爭議實質性化解，促進案結事了”。這既是對檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的肯定，也為今后開展行政爭議實質性化解提供了政策依據和新的要求。檢察機關要以法治思維和法治方式推動發展、推進改革、解決矛盾，準確把握爭議化解是促進案結事了政和的重要手段，探索構建訴前爭議化解的新路徑，使行政爭議從終端裁決向源頭防控延伸。化解行政爭議正是踐行以“我管”促“都管”的工作要求，立足檢察職能，促進糾紛源頭化解，常態化解民憂、紓民困、暖民心。

在司法實踐中，檢察機關與相關部門健全完善工作機制，規范檢察機關參與訴源治理、調解行政爭議工作流程，統籌各方力量和資源，形成參與訴源治理的合力。與法院建立行政審判與行政檢察溝通銜接機制，加強檢法協作配合，積極有效預防和及時妥善處理行政爭議，促進職責明確、依法行政的政府治理體系建設，維護社會和諧穩定，服務社會發展大局。要做好矛盾化解工作就要以調查核實為重點，在審閱行政處罰卷宗、訴訟卷宗的基礎上，瞄準爭議發生癥結，了解申請人的核心訴求，與相關部門主動溝通協調，凝聚化解爭議合力，切實解開人民群眾心結。近年來，雞西檢察機關辦理了一批關于未成年人、農民工、民營企業等各類主體的行政訴訟監督案件，如在參與一起未成年人行政訴訟案件中，檢察官前期調查了解案件情況，并召開聽證會議，充分聽取各方當事人的陳述，檢察官充分釋法說理，堅持保護未成年人的原則，溝通化解雙方矛盾。當事人也檢視自身違法行為，未成年人的法定代理人明確其作為監護人應盡的責任與義務，行政機關決定在法律規定裁量權的范圍內酌情處理，促成雙方達成和解。檢察機關通過搭建矛盾化解平臺，促使當事人與行政機關進行有效對話，通過釋法說理與慰問關懷，完成行政爭議實質性化解的“最后一公里”。

（三）積極穩妥開展行政違法行為檢察監督

“四大檢察”監督格局形成，行政檢察成為依法治國的重要組成部分，探索開展行政違法行為檢察監督，是貫徹落實全面依法治國的必然要求，是檢察機關主動參與社會治理，依托監督權進行多方面的實踐探索。檢察機關開展行政違法行為檢察監督，是促進社會公平正義的重要體現。《意見》中明確提出了“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”，該規定為檢察機關進一步做好行政違法行為監督工作提供了政策依據。檢察機關向行政機關制發檢察建議是對行政機關依法履職的一種提醒，對可能存在的或者已經存在的違法違規行為依法進行糾正或者完善管理漏洞，消除風險隱患。

政府各部門職能不同，涵蓋領域相對寬泛，肩負著社會各方面的公共利益。國家賦予檢察機關對行政違法行為進行監督的職能，促進社會法治建設和規范管理，營造良好的執法環境。檢察機關通過制發社會治理類檢察建議，可以督促行政機關明晰崗位職責，糾正不規范行為，增強公共服務意識，促進社會管理規范化，協助行政機關解決社會管理的難點問題，提高依法行政能力，助力社會治理體系完善和治理能力現代化提升。同時，督促行政機關合理行使權力，使其更好地依法履職，進一步增強政府在人民群眾中的威信。近期，各地相繼出臺關于行政違法行為監督的工作意見，在服務大局、司法為民等領域逐漸成為開展行政違法行為監督的工作重點，包括了稅收管理、勞動保障、社會治安等。雞西市檢察機關地結合當地檢察工作實際情況制定了不同領域的專項監督方案，并取得實際效果，贏得了地方黨委、政府、人大的支持。如，雞西地區先后開展了“農民工權益保障”“社會治安管理”“維護受家暴婦女權益”等專項活動，在依法履職的同時，檢察機關通過與相關行政機關建立協作配合工作機制，促使行政機關完善工作制度，形成對特殊群體的保護合力，從不同角度全方位維護群眾的合法權益。

二、當前做實行政檢察工作中遇到的困境

雖然行政檢察工作取得了一些經驗成效，但是由于雞西檢察機關的行政檢察工作本身起步較晚，而且由于很多關于行政檢察的法律規定尚不明確，具體工作的開展還需要在實踐中摸索前進。實踐中，也遇到諸如人員知識匹配度不高、具體規定不明確、爭議化解難度大等困難。

（一）程序空轉問題仍然存在

實踐中，一些行政檢察監督案件雖然程序走完了，但當事人的實際訴求卻沒有得到實現，對監督結論的不理解，對不利后果難以接受。如果辦案人員未將法理、事理、情理向當事人講清楚，疏導當事人的情緒，當事人對司法預期值的偏差很容易引發矛盾的升級。特別是，面對群眾反應強烈的行政爭議問題，將矛盾化解貫穿于訴訟監督全過程，尤為重要。檢察官在辦理案件中要把查清事實作為化解行政爭議、保障當事人合法權益的前提和基礎，把握案件爭議“脈絡”，做好精準施策。

（二）行政檢察部門人員配備不足

當前，從雞西檢察機關來看，行政檢察隊伍結構較為單薄，尤其是基層檢察院與民事檢察，甚至公益訴訟檢察是同一辦案隊伍，因業務量的差別，較少的精力能放在行政檢察。而且，行政方面的法律知識儲備不足、經驗欠缺導致行政檢察隊伍勢單力薄，而化解行政爭議需要投入大量的時間和精力，既要關注行政行為的合法合理性，也要積極回應當事人的關切，不能閉門辦案，對于爭議的化解需要檢察機關與各部門加強溝通協作，多角度、全方位地紓解民心，以滿足群眾對多元化解矛盾糾紛的需求。

（三）相關法律法規尚待完善

2021年修訂的《人民檢察院行政訴訟監督規則》進一步豐富了行政檢察的監督范圍、辦案程序、調查核實手段等內容，為構建多元化行政檢察監督格局提供了法律依據和保障。但是，當前開展行政違法行為監督工作中，暫時只有政策依據而沒有具體的制度規范，工作中難免遇到阻礙，所以完善相關立法、出臺相關指導意見十分必要。因行政檢察涉及法律法規較多、專業性較強，缺乏具體的實踐指導，也會使得工作開展的方向、質量、效果等方面存在一定程度限制。

（四）監督手段剛性不足

實務中，行政檢察的主要監督手段是制發檢察建議，要求被監督對象在法定回復期內予以整改糾正。如果遇到不配合、不采納、不整改的問題，除了向其主管部門或者人大等反映情況，尚缺乏其他方式，使檢察監督工作處于被動狀態。

三、做實行政檢察工作的對策建議

隨著社會主要矛盾的變化，人民群眾對美好生活的向往愈加強烈，包括環境、醫療、交通等各個領域，為保障人民的需求得以實現，檢察機關如何正確行使行政檢察監督權，需要在實踐中不斷探索和完善。發揚新時代“楓橋經驗”，堅持源頭治理與依法治理相結合，在“四大檢察”充分協調發展的總體布局中，行政檢察承擔著推動司法公正和促進依法行政的“一手托兩家”，做實行政檢察，就是讓人民群眾感受到實實在在的獲得感。最高檢緊跟時代步伐，推出了行政檢察與民同行系列典型案例，提煉歸納辦案規則，指導具體辦案，讓人民群眾在每一件行政檢察案例中感受到公平正義就在身邊。地方行政檢察工作可以從以下幾個方面進行完善。

（一）充分發揮一體化辦案優勢

行政爭議案件往往案情復雜、涉案主體較多、歷時比較長。在爭議化解過程中，檢察機關要發揮一體化辦案優勢，整合條線內部辦案資源，構建上下一體、跨區域合作的工作格局，針對不同類型不同領域的案件，由上級院牽頭組建新的辦案團隊，形成履職合力。堅持上下各有側重，從審查卷宗、詢問相關人員、調取證據材料、溝通協調有關部門等方面上下聯動、通力配合，增強檢察工作的整體效能和綜合效果，促進辦案規模和質效的提升，共同做好釋法說理、息訴服判等工作，依法維護當事人的合法權益。通過多角度、深層次的融合，發揮一體化辦案作用，提高辦案效率。對于重大疑難復雜案件，采用院領導包案模式，由檢察長親自帶頭辦案，確定化解矛盾方向，制定化解方案，圍繞爭議焦點，適時調整雙方預期，引導當事人打開心結，促進案件的有效化解。

（二）推行以公開聽證方式解決行政爭議

通過公開聽證、公開宣告等方式，邀請人大代表、政協委員、人民監督員等第三方人員全程參與檢察監督過程中，搭建溝通橋梁，凝聚各方力量對爭議焦點發表意見，紓解當事人的心頭難題和抵觸情緒，督促行政機關依法履職，提升檢察監督的影響力和公眾知曉度，將工作做實、做優，促進社會經濟的和諧穩定發展。前移矛盾化解端口，如在行政復議階段，檢察機關受邀參與化解爭議案件，通過閱卷、實地調查走訪，對案件事實、證據與引發矛盾的深層次原因進行梳理總結，找準爭議焦點，與司法部門工作人員研究解決方案，通過多方共同努力，促使雙方達成調解協議，申請人自愿撤回復議申請，使得“潛在之訴”得到有效化解。此外，要充分用好司法救助機制，明確司法救助是保障民生、健全社會保障體系的重要途徑，對通過行政訴訟難以獲得有效賠償、生活確實困難的當事人及其近親屬，可以協同給予適當的司法救助，或者聯系相關行政機關給予生活補助，解決生活困難，實現行政檢察辦案環節“應救盡救”“應救即救”。

（三）探索建立內外聯動機制

完善案件線索移送、聯合檢查、處理結果反饋等機制，實現行政檢察監督全過程的有效銜接，注重在刑事、民事、公益訴訟案件中挖掘行政執法的漏洞依法開展行政檢察監督工作，加強內部與外部的協作配合，形成共同促進依法行政、建設法治政府的工作合力。要找準行政檢察監督與行政執法職能的切入點，緊盯群眾關注的環境、醫療、住房、安全等重點領域，加大對行政執法和訴訟活動的監督力度，并探索將檢察建議納入行政機關年度考核評價中，增強檢察建議的剛性。在監督中，注意嚴守檢察權與行政權之間的邊界，堅持監督與支持并重，尊重行政機關針對案件實際開展行政執法活動的自由裁量權，支持行政機關充分依法履行社會管理、公共服務等職責。

（四）注重行政檢察隊伍建設

充實行政檢察部門的專業人才，以培育匠心精神，加大優秀年輕干部培養力度，鍛造專業化辦案團隊，落實新時代行政檢察辦案“求極致”的工作要求，用新的司法理念引領行政檢察工作開展，用實實在在的業績贏得群眾的理解與支持。要加強對行政檢察監督工作的理論研究，促進行政檢察監督理論水平和業務能力整體提升。強化行政檢察人員業績考核，將檢察人員考核與行政檢察業績考評結合，促進行政檢察工作質量效率、隊伍素質能力和司法公信力提升，在全面依法治國進程中擔負起檢察使命，為統籌推進經濟社會發展提供有力司法服務和保障。

檢察機關要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，始終堅守司法為民的初心和決心，著眼人民群眾“急難愁盼”、社會治理難點堵點、執法司法“病灶”，把社會治理環節中最突出、最緊迫的問題放在最重要位置，以“案案見擔當”的能動履職，聚焦人民群眾關心的熱點、重點、難點問題，充分發揮行政檢察監督職能，引導推動相關職能部門瞄準短板弱項、定向施策，在每一起民生小案中不斷傳遞“檢察為民辦實事”的力度與溫度，維護人民群眾合法權益和社會安定。

*黑龍江省雞西市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［158100］

［1］ 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟? 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《 人民日報 》2022年10月17日 。